村居矛盾纠纷管理和化解的法律问题研究

廖梦儒，杨菁宇，朱志惠，劳小航

（中山大学新华学院，广东 东莞 523133）

自农村城镇化的推进以来，村落中原本老农村的邻里关系大都由亲戚熟人变成了陌生人，人际关系贯彻了矛盾的发生到结束整个过程，这一变化增加了村居矛盾事件的发生，在发生矛盾的时候，村委会的调解在其中起着重要作用。农村基层等地区一直是国家的重点关注对象，但村委会和当地政府和村民之间也会出现一些问题。能否保持农村的稳定并发展好社会主义新农村，与村居矛盾的解决息息相关。

1 麻涌镇村居民矛盾现状

1.1 基本情况

麻涌镇位于珠江口东岸、东莞市西北部，毗邻广州市开发区，是广东省中心镇，全镇总面积91.11km2，常住人口20万人，其中户籍人口8.4万，下辖13个村委会，2个居委会。截至2019年，麻涌镇下辖麻一村、麻三村、大步村等13个村，麻二社区、麻涌社区2个社区。麻涌镇发展以来，先后获得“中国曲艺之乡”“中国粮油物流加工第一镇”“中国最具魅力乡镇”等荣誉称号[1]。

随着经济发展，小城镇的开发和劳动人员流动等种种原因的影响，导致村居民之间产生矛盾是不可避免的。根据麻涌镇2019年度法治政府建设情况报告来看[2]，综治中心共受理各类矛盾纠纷案件843宗，其中劳资纠纷类645宗，占案件总数76.5%，农村问题74宗，占案件总数8.8%，工程款类45宗，占案件总数5.3%，侵权纠纷65宗，占案件总数7.7%，其他类型14宗，占案件总数1.7%。

1.2 主要类型

土地征用纠纷。近些年，麻涌镇政府规划将麻涌发展成东莞水乡特色发展经济示范区以及重新打造工业集聚区，使得土地需求量激增，大量的农村集体土地被征为国有，用于城市的开发建设等。因此征用农村集体土地而引发的纠纷也日趋增多，村居民解决纠纷的方式大部分表现为调解、集体上访和仲裁。

劳务纠纷。劳务纠纷主要是劳动报酬、工伤赔付等方面。由于麻涌镇工业企业众多加上外来人口数量多，因此企业在管理上存在难以协调的问题。部分企业对《劳动法》贯彻不到位，未按照合同履行义务。务工人员普遍法律素养低，缺乏保护自己的意识等，导致出现劳动纠纷。

民间琐事纠纷。主要分为两种：离婚纠纷，邻里矛盾纠纷。离婚纠纷主要表现为由于人口流动大，长时间异地工作导致感情不合。邻里纠纷表现形式琐碎，都是小事加上沟通不畅导致。如宠物狗扰民、装修噪音等。

1.3 基本特征

矛盾纠纷主体多元化。随着城镇化的不断发展，村居结构的不断优化，矛盾纠纷主体日趋复杂化。主体不再是过去的人与人之间而是发展到了人与企业、人与组织之间。

矛盾纠纷内容多样化。农村经济水平的发展，不断有意想不到的社会需求和矛盾出现。传统村居矛盾主要是婚姻、邻里等矛盾。现在村居矛盾除了这些，还有房屋拆迁、征地补偿、劳动争议等。新的社会生活，涉及不同主体有不同的利益需求，因此形成了多样化的矛盾种类。

纠纷参与人数有群体倾向。现阶段有许多矛盾因为没办法得到及时的解决和主体之间沟通不当，因此表现出一种扩张性和连带性。人们的矛盾大部分关乎切身利益，通讯的发达和人们之间共同的利益容易相关群体聚集在一起，抱团取暖成为人们寻求共鸣和解决矛盾的方式，因此很容易酿成群体性事件。

2 麻涌镇多元纠纷化解机制的存在问题以及成因分析

新型的村居矛盾纠纷要求完善多元纠纷化解机制，建立科学合理的多种方式互动、协调、衔接的纠纷解决方式，不仅要包括传统的“动之以情，晓之以理”的说解方法，还要包括提供专业性的指导，如劳动纠纷是劳动雇佣关系所引发的纠纷，其中的问题涉及工伤鉴定、劳动报酬的支付、劳动条件、雇佣与解雇等专业化的判断，无法只依赖常理、常情进行处理。

我国于十八届四中全会上正式提出“多元纠纷解决机制”，明确以其为国家发展目标。多元纠纷解决机制是基于国情产生的概念，内涵包括诉讼制度和非诉讼制度两个类别。与国外备受推崇的ADR不同，后者专指非诉讼纠纷解决机制。目前ADR的发展模式包括了三组相互对应的类别：（1）市场模式和准司法模式；（2）立法推进模式和司法推进模式；（3）一体化模式和专门化模式。得益于ADR在各国的广泛适用和持续实验，非诉讼纠纷解决机制实现了制度创新，较为成熟的制度包括强制调解、司法委托调解、行政性ADR、申诉制度、消费者保护机制、协商调解优先以及调裁结合。

麻涌镇多元机制在运行过程能看到上述典型机制的痕迹，然而由于缺乏系统的制度设计理念，多元机制的运行过程规范性失调，各项理应相互衔接的制度却移花接木。职能部门在处理纠纷时倾向于寻求更专业的路径，于是利用了制度内部能动用的资源，一是容易造成责任推诿，使得实际问题的解决效率低缓，摸棱两可的回应则有可能会制造民众的偏见，损害公信力；二是纠纷案件分配不均，过度挤压占用部分资源，其他部门职能悬挂，科学治理能力难以提升，解纷文化的培育随着土壤僵化而失去活性。

政府职能部门之间、社会参与主体之间、职能部门与民间主体之间、诉讼程序与非诉讼程序之间，彼此共存，却欠缺协同治理能力，导致发展不均。部分主体长期未得到正确引导，优势难以发挥，多元机制难以从诉讼场合、行政领域衍生至村居社会的边边角角，空有实现分流减量司法案件的功能性目标。

3 解决村居社会矛盾的建议

3.1 将村居矛盾纠纷多元管理化解机制归入法治框架

村居矛盾纠纷多元管理化解机制在功能上不但应包含司法利用取向，而且更应包含社会自治取向。民间纠纷解决机制除了解纷功能外，更重要的是在维系社会和共同体的凝聚力和自治、维护社会秩序等社会方面的功能。因此，应当在立法上对实践较为成熟的诉讼外解决机制予以明确，树立非诉讼解决机制的正当性和权威性。当前，全国已经先后出台四部多元纠纷解决机制地方性法规，2015年4月1日，厦门出台全国第一个地方性法规《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》；2016年7月22日，山东省出台第一部省级地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》；2017年10月13日，黑龙江省出台了《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》；2017年11月24日，《福建省多元化解纠纷条例》正式通过。广东省相关立法仍处于探索阶段。

3.2 加强非诉宣传引导，充分发挥乡村模范人物的示范引领作用

农村矛盾纠纷的处理上，人民调解和行政性纠纷解决方式等替代性纠纷解决机制可以充分的发挥校正效能。进一步加大非诉调解机制的宣传力度，告知各种调节方式的程序、效力、利弊和成本，引导群众理性选择方法。同时应注重选村居民中有威望的人为特邀调解员和人民陪审员、邀请参加诉讼调解和旁听庭审，并给予充分的宣传和精神鼓励，让这些正能量扩大影响，进而形成人人争当模范人物的良好局面[8]。因为在中国乡村社会中，广大老百姓们往往缺乏平等协商能力和对话能力。这种情况下所以授权有能力有权威的代表自己协商是一种很好的方法，讨论并形成共识，能有效的解决矛盾以维持秩序。为了实现双方消除矛盾、对调解员的满意度高和矛盾双方后续关系和谐的目标，人际关系始终贯穿调解过程，预期利益是影响调解成功与失败的最核心因素。

3.3 主动介入，提前化解矛盾纠纷有保险有售后

建议负责矛盾纠纷化解的村干部和调节员深入走访，第一时间知晓主动介入村居矛盾及时了解情况，找准问题的焦点及时进行妥善化解。不能只坐在办公室等待村民找上门才去调解，要增强工作的主动性，广阔信息来源。居民矛盾纠纷的调解是基层领导干部实践党的群众路线的现实要求，也是党基层党委政府平安建设的一项重要工作。同时处理案件时，要区分事情区别对待。既不能一味地调解结案，也不能一律从重从快处罚，要依法宽严相济。而调解工作当时完成后，要及时注意某些一心耍无赖的人事后拖着不履行相对的行为，督促其履行相应行为。一旦确认这样无赖人无心履行的情况应及时通知另一方，建议其使用具有强制力别的方法以维护应有的权益。