农产品主产区差别化土地管控研究

袁子坤

（南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210095）

土地资源是人类赖以生存和社会经济发展的宝贵资源。全面实施主体功能区战略，推动农产品主产区建设，是加快建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的重大举措。为推动农产品主产区精准落地建设，有效解决在推进过程中缺乏有效的政策工具与抓手，制定农产品主产区差别化土地政策就显得尤为迫切。

1 主体功能区政策演变

1.1 规划构想阶段

主体功能区规划始于2000年国家发改委提出的空间协调与平衡的理念，认为政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。

1.2 发展成熟阶段

2007年7月31日，国务院办公厅发布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，其对于后来的《全国主体功能区规划》具有直接推动作用。2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中指出，农产品主产区应该切实发挥其对国家生态安全、粮食安全的基础屏障作用，并对相关配套政策进行了进一步的说明。

1.3 正式确立阶段

2011年6月8日，国务院办公室印发了《全国主体功能区规划》，标志着我国主体功能区规划在国家层面的正式形成，其指出农产品主产区要加强土地整治，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良。2015年8月20日，《全国海洋主体功能区规划》的印发，标志着国家层面的主体功能区规划的进一步完善。

1.4 地方推进阶段

《黑龙江省主体功能区规划》的印发，标志着我国主体功能区规划正式进入地方推进时期。在此之后，江苏、上海、山东、浙江等省份陆续出台主体功能区规划政策文件，都对农产品主产区出台了相关土地管控政策。

2 农产品主产区土地政策问题识别

主体功能区从一开始的构想阶段，到发展成熟阶段，提出主体功能区划分，逐步完善相关政策，农产品主产区规划也在不断推进完善，但在推进过程中，依然面临着诸多土地管控问题。

（1）产业发展用地项目落地痕迹过重。农产品主产区的供地重点均以产业发展需求、重点项目落地作为供地政策设计的重点，缺少相关约束性指标，市场手段设计不足。

（2）多功能的兼顾考虑不足。农产品主产区不仅需要加强区域内基本农田建设，保障粮食安全，同时也需要保障农田水利、交通、生态工程等建设用地审批。

3 农产品主产区差别化土地政策设计

不同主体功能区间发展现状和资源禀赋差异明显，为推进农产品主产区规划精准落地，应重点对土地规划管控、土地年度计划约束、供地准入门槛、土地集约利用等方面制定差别化土地政策。

3.1 差别化土地规划管制

农产品主产区资源环境承载能力差，生态系统十分脆弱，区域粮食安全功能、生态功能极为重要。土地利用总体规划各项指标中，城市开发强度直接限定了建设用地规模，在满足发展需求的同时避免建设用地过度扩张，通过对基本农田保护率、生态用地比率等指标的规划，保障区域粮食供应功能和生态功能。

3.2 差别化土地年度计划约束

土地利用年度计划具有强制性的约束作用，就年度计划指标提出差别化管理配置，对农产品主产区有限的土地资源进行有效的利用，防止土地资源的盲目侵占、开发。选取新增建设用地总量、城乡建设用地增减挂钩比例构建土地年度计划政策体系。

3.2.1 新增建设用地总量

指由地方政府土地管理部门以土地利用总体规划和经济社会发展目标为依据，下发的年度内净增加的建设用地数量与建设过程中建设周转用地数量的总和。通过对其进行管控可以实现区域内部的土地利用结构优化，严控建设用地规模的盲目增长。

3.2.2 城乡建设用地增减挂钩比例

指土地增减挂钩面积占新增建设用地的比例。土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地的地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区。通过对其进行管控可以有效提高建设用地集中利用效率，耕地连片集中程度和耕地质量。

3.3 差别化供地政策设计

供地政策是政府控制建设用地流向的主要手段，通过制定合理的供地政策，有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时还可以优化土地结构，促进国民经济的协调发展。本文选取容积率、建筑密度、投资强度进行供地政策设计。

3.3.1 容积率

容积率是指地上总建筑面积与地块用地面积的比率。容积率越低，越能提供优美、舒适的环境空间，但土地经济效益相应的越低；容积率越高，土地使用强度越大，土地就越节约，但城市环境质量就会下降。

3.3.2 建筑密度

指建筑物的基底面积总和与占用地面积的比率。建筑密度越高，地块内建筑物更加密集、拥挤；反之，地块内建筑分散、宽敞。

3.3.3 投资强度

投资强度是指固定资产投资额与土地面积比值。投资强度跟地块单位面积产出具有一定关系，理论上来说，投资强度越大，单位面积产出就会越高，反之，单位面积产出就会越低。

3.4 差别化土地集约利用管控

在城市化发展的背景下，城市用地必须走集约节约利用之路。对于存量建设用地的节约集约利用度选取地地均税收、均产出进行考核，没有达到节约集约利用标准的企业采取概念退出、实体退出。

3.4.1 地均税收

土地税收指国家以土地为征税对象，从土地所有者或土地使用者手中取得部分土地收益的一种税收。对不同的土地利用方向确定不同的税率，会促使土地经营者调整土地利用方向，促进土地的集约利用。

3.4.2 地均产出

地均产出指单位建设用地上的平均年产值，是反映土地利用效率的一个重要指标。合理利用土地，增加土地产出，是实现土地节约集约利用的重要途径。

3.4.3 低效产业用地退出机制

低效产业用地退出机制分为概念退出和实体退出。概念退出是为了实现绩效状态的改变，其主要特征是，只要改进后的绩效不低于标准水平即可视为产业用地低效退出已经完成。实体退出特指产业用地从当前低效利用企业中退出使用，重新安排给新的土地使用者，实质是土地使用权的转移。