农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》解读

邢波

（西安培华学院，陕西 西安 710000）

近几年来，我国农业的发展逐渐向现代化生产转变，农业现代化的水平不断再提升，不断出现新的农业生产经营方式，除了要求农业生产规模经营水平的提升之外，同时对生态环境的要求也随着提升。为了更好适应时代的要求，农业农村部对设施农业用地的管理问题非常重视，曾多次下发设施农业用地的文件。但是伴随新型农业生产模式的出现，在农业生产过程中，也随着出现了各种新的设施用地问题，对于这些新产生的问题，在原有的政策并没有提到相关的解决方法。因此此次《通知》的出台主要也是根据现阶段我国农业用地出现的新需求，进行合理规划农业用地，与时俱进，不断地改进设施农业用地，全面促进设施农业的发展，明确农业用地的管理方式，监管农业用地，明确提出支持政策。

1 主要方向

农业农村部经过了大量的深入调查研究后，为了能更好地落实政策中的内容，明确了《通知》的主要方向。《通知》主要是从三个主要方向来对设施农业用地管理进行规范，对原有政策中没有涉及到的内容进行补充，而且为了方便地方的操作，内容上更细致，简明扼要，更符合实际情况。

一是鉴于我国设施农业用地的情况比较复杂，所以总体的规定由国家来制定，而具体的管理方式则由地方自行决定。众所周知，我国地大物博，各区域的差别比较大，农业用地的形态各不同，而所涉及到的设施农业种类也相对比较多。从大类别来进行区分的话，可以分为三类，分别是水产养殖类、作物种植类和畜禽养殖类。这三类的种类因为所处的自然地理条件和生产的方式都不相同，所以在用地需求和设施建设上都存在非常明显的不同。举个例子来说，水产养殖类需要配置增氧、专用水循环净化等设备；作物在种植栽培的过程中，需要的设施有大棚温室、智能温室、存储保鲜、分拣包装等，对于规模化大田种植的话，则需要配置农机具存放、晾晒烘干等设施；畜禽养殖的不仅需要有合适的养殖场所，而且还要考虑配备粪污处置、检验检疫、洗消转运等设备。由于所涉及到的设施设备非常的繁多，国家很难面面俱到，无法逐一规定各地用地的情况，只能是进行总体的规划，从大方向进行引导，把握基本原则，从宏观层面进行管控，至于具体的操作规定则由地方根据当地的实际情况进行细化。

二是清楚定义设施农业用地的相关概念，正确把握政策的着力点。由于以往存在太多含糊不清、定义不明确地相关用词，为了避免此种情况的发生，所以此次《通知》中对于水产、作物种植和畜禽养殖所用到的生产设施设备不再进行细分，没有了生产设施、配套设施和附属设施等概念了，而是以设施建设是否破坏耕地耕作来做为衡量的标准，明确规定了哪些设施可以用于进行耕地，哪些则不能。不过由于作物种植类和畜禽养殖类这两大类的用地情况和生产功能完全不同，因此在允许使用永久基本农田上的设施是另外规定的。

三是各级部门要责权分明，合理划分好各自的工作内容，行使各级的权利，避免越位揽权。根据《通知》中下达的要求，各级部门要明确自身的职责，合理安排各项任务。市级地方政府要负责设施农业用地的日常管理事宜，其中还包含了对设施农业用地的检查监管。而省级和国家的农业农村部的工作内容除了要制定相关的政策之外，还要对各地的设施农业用地进行监管。各级部门要合理划分工作内容，落实工作任务，实行管理责任制度。

2 具体内容

和原有的设施农业用地政策相比较，《通知》在原有设施农业用地的管理方式、用地程序和使用耕地等支持政策的基础上，对其进行了补充和改进，具体的补充和改进的内容可以总结为五个比较明显的方面：

一是农业内部结构的调整范围包含了设施农业用地的内容。跟铁路、公路等基础设施用地相比较起来，设施农业还是有非常明显的区别，一般情况下，设施农业大多数都是用于农产品的生产上，所以在《通知》中特别强调了畜禽水产养殖设施和作物种植设施都是属于设施农业的范围内，在一般的耕地中基本上都可以使用，不需要另外办理建设用地的申请手续，也不用落实耕地的占补平衡。

二是规定了部分设施的使用永久基本农田。由于新建的新型设施设备有助于提升农业生产发展，所以在建设新型的设施设备的时候，虽说该设施设备的建设会损坏小部分耕地耕作层，且这是无法避免的占用永久基本农田的情况，则可以酌情处理，在保证不减少永久基本农田的同时，允许使用永久基本农田。

三是用地规模各地政府根据实际的情况进行合理的安排使用。正如上文所提及的，由于我国地大物博，各地区的地势存在比较大的差异，而且各地的各类设施农业用地的使用情况也各不相同，所以我国不会对各类设施农业用地进行统一的明文规定。各省农业农村部只需要遵循总的方向思路即可，对于具体的用地规模可以根据实际的生产需求和建设的标准进行合理的规划。不过，为了巩固大棚房整改项目的发展进程，在《通知》中重点强调了看护房也要进行整改，整改的标准按照大棚房的整改标准来执行即可。

四是许可养殖设施建设多层建筑。为了避免生物疫病的传染，传统的养殖场所都是比较占地，随着科学技术的不断进步，基于集约经营和节约资源的角度出发，再加上养殖实现了规模化生产等等因素，所以《通知》中明确允许养殖设施可以建设多层建筑。不过在建设多层建筑的时候，要符合相关的建设安全、用地规划以及生物防疫等方面的要求来进行建设，要避免生物养殖过于密集，导致疫病的产生，要加强生物的防疫措施。

五是对设施农业用地的取得方式进行简单化。设施农业的用地不用向上级部门申请，简化了取得用地的程序。除了永久基本农田的使用和补划需要获得相关部门的审批后才可以动工建设之外，其他的农业用地基本上已经不用获得上级部门审批了，仅仅只需要设施农业用地双方协商好即可动工建设。虽说不需要审批，不过仍旧需要向上级备案，但是总的来说，取得用地的程序已经得到了简化。

3 重要意义

现代农业的重要组成部分中就有设施农业，推进农业现代化发展的重要任务就是要促进设施农业的发展。近几年来，我国快速发展设施农业，为了确保我国粮食作物、蔬菜肉类以及奶制品等农产品的稳定生产，保证市场的供应量，增减农民的经济来源，改善农民的生活条件发挥了极其重要的作用。不过，由于受到传统农耕的影响，我国农机应用率比较低，设施农业自动化、机械化、标准化和职能化的应用程度也普遍偏低，农机的发展水平并不高，而且对于科技的应用也非常少，加上农户对农机的资金投入不大，导致了生产条件、基础设施设备和机械装备等不相互匹配，国家的支持政策也落实不到位，严重阻碍了农业生产规模的壮大，影响了农业生产的质量和效益。

针对此情况，农业农村部颁发了《通知》，全面支持设施农业用地的发展，适应现代农业发展的需求，建设长期有效的设施农业用地保障体系，进一步改进设施农业用地的使用和管理。总之，《通知》对设施农业用地的发展具有非同凡响的意义，主要从三个方面可以体现出来：

一是能促进设施农业用地多样化的需求。我国传统的农业生产已逐步向现代化方向迈进，设施农业现代化水平逐渐再提升，对设施农业用地的需求已经发生了翻天覆地的变化，原有的政策已经无法适应设施农业发展。所以《通知》的颁发直接面对了当前的问题，从本质上提出了解决方案，顺应了时代的需求，更加有利于设施农业的发展。

二是能有助于提升各地方政府发展设施农业的积极性。原有的政策局限比较大，适用的范围偏窄，而且内容不全面，部分概念和标准的界限比较模板，缺乏了灵活性，不再适合实际的发展。《通知》中清楚定义设施农业用地的相关概念，明确了政策的标准界限，对设施农业用地的取得方式进行简单化，有利于调动各类经营主体的积极性，促进了设施农业的全面发展。

三是有助于推广科学技术、新设施设备的应用。近几年来，随着科技的发展，在农业生产的过程中，也不断出现新的装备和技术。大量新型的农机装备被应用于农业种植的各个环节中，而新型的育种、栽培等技术也被应用于农作物的种植生产中，农业生产逐步向智能化、自动化以及标准化的趋势迈进，但是这些新型设施设备在应用的同时，也都需要相应的设施农业用地作为支持。在《通知》中对此提供了强有力的后盾支持，提升了新型装备和技术的使用率，提高农业生产的效率，促进了农业产业的升级转型。