我国农业保险发展困境和措施①

2020-12-15邵文

热带农业工程 2020年1期

邵文

（山东财经大学东方学院山东泰安 271000）

农业虽然是我国国民经济的基础产业，但在长期发展过程中仍面临诸多不确定的风险，农业保险可分担这些风险，并对农业非系统风险进行处理，降低农业风险等级，缩小影响范围，增强农业抵御自然灾害的能力。因此，农业保险在保障农业持续、稳定发展中发挥着重要作用。

1 我国农业保险发展困境深层根源

1.1 农业保险的准公共物品属性分析

将农业保险视作私人物品，则市场供求方的力量决定了物品能否成交以及成交量，因为当下的农业保险缺乏有效供求，难以使农业保险供求与需求相交。而农民虽然对农业保险有一定需求，但因为风险高、费用高，进而出现了较高保险费率，农民收入有限、支付能力较弱，对于农业保险的需求也只是潜在的，难以转化为实际需求。可以通过供给曲线与需求曲线进行细化分析。农民自发投保下，农民现有的支付能力会制约农业保险的购买，同时，农民预期收益与保险预期收益不高也会限制农民对保险的购买，且大部分农民更愿意规避风险，对农业保险需求不高。将农民对农业保险的需求视为D，保险公司对农业保险供给曲线为S。由于农业保险高风险、高费率，保险公司供给曲线处于较高位置；农业保险保费率较低，农民收入不高，农民对农业保险需求曲线处于较低位置，使高、低曲线难以相交。政府如果向保险公司提供政策优惠，供给曲线会向下平移，并相交于需求曲线，出现均衡成交量OQ1；如果政府给予农民保险上的优惠补贴，需求曲线向上平移，相交于供求曲线，此时出现市场均衡成交量，标记为OQ2。可以看出，农业保险的有效供给与需求在政策支持下均增加。国内农业发展现状及历史经验证实了农业进行市场化运作是不科学的，最终将以失败告终[1]。国外很多国家也向农业发展提供财政方面的支持，在政府支持下购买农业保险，与我国由政府主导并给予财政支持的情况非常相似。而要想在这一模式下运作农业保险，则必须对其公共物品的属性表示认同。

1.2 农业保险外部性分析

一个经济主体行为对另一个经济主体会产生一定的利益效应，并且这种利益难以通过市场交易体现，这就是外部性（Externalties），分为正、负外部性。正外部性是利益向外扩充到社会的一种活动，对社会产生巨大经济利益；而负外部性是将生产成本强加给社会的活动[2]。正外部性的产品，因为利益外延，产品所有者获利较小；相反，负外部性活动，因为成本外延，提供者自己承担的成本较少，进而获利最大。将农业看作公共物品，其具有较强的正外部性。农民收入稳定使农业发展稳定，整个社会的收益增加；如果农民收入不稳定，将波及到整个社会及国家的稳定性。农民购买农业保险，除了可以规避农业风险，保障收入稳定外，更能确保稳定开展农业再生产，使社会全员享受源源不断的优质农产品。农业保险购买与供给都具有正外部性，社会中非农业成员没有支付任何保险费用，却可以与农民共享农业发展的稳定。购买农业保险的农民与供给农业保险的公司，两者如果在成本与利益方面失去均衡性，会缩小农业保险供给与需求规模，发生市场失效。农业保险的需求不高，且农业保险的供给不足的情况正是基于这种供求与需求双重正外部性而产生。

1.3 农业保险“生产”的正外部与“有效供给不足”分析

农业保险较高的外部风险、经营成本及保险赔付率，使保险公司农业保险的经营经常处于亏损状态，私人边际成本比社会边际成本高出很多，这就是农业保险“生产”的正外部性体现。农业保险承保的范围广、内容多，而面临的风险种类也会随之增多，出现更严重的损失。如遇到重大自然灾害，农业保险会面临“共变风险”，所有的投保户同时间遭受巨大损失。因此，农业保险承担的保险有较高的发生几率，且通常损失大、波及范围广、赔付率高，这也是农业保险与一般的财产保险最大的不同。另外，因农村大部分地区地广人稀，农户分散居住，经常从事野外生产会增加农业保险定损、理赔难度，逆选择与道德风险也是经常面临的难题，监督及管理农业保险经营成本较高，导致农业保险经常出现严重亏损，经营力不从心。

2 我国农业保险发展措施

2.1 完善保险法律制度

随着我国农业市场化进程不断推进，农业发展外部风险也随之而来。因此，要保持农业持续、稳定发展，就必须加快构建与完善体制，尤其是农业保险发展赖以支撑的相关法律、法规制度。

2.1.1 完善农业保险专门法律制度

农业发展的支持保障制度就是农业保险，鉴于其特殊性质，使其对相关法律有较高的依赖性。农业保险的产生与发展过程实际是一个制度演化的过程，立法具备的意义要比一般商业性法律制度更深远。人类从事的经济活动面临诸多不确定性，制度由此成为确定行为边界、约束人行为的有效手段，进而减少不确定性，并降低交易费用。农业经济活动结果的不确定性是农业保险制度产生与形成的根本原因，着眼于农业风险的分散与农业损失的补偿，以保证交易、生产稳定，保证农业战略性产品安全。因此，农业保险对农村经济社会制度运转提供了屏障[3]。农业保险也是诱导性保险制度，有较高经营成本，商业化运作难以长期维持经营稳定，还要依靠政府提供的政策性农业保险，解决农业保险供给不足的问题，用财政补贴弥补农业保险经营损失，这些都要依靠完善的农业保险立法才能顺利实施。

2.1.2 确立农业保险立法目标

政策性农业保险作为国家宏观政策的一部分，立法必然要反映政策目标与要求。立法目标的选择可以充分借鉴国外的相关经验，如日本的《农业灾害补偿法》，该法律地修订就高度契合了立法目标，最初是为激励农业生产，保证农业供给稳定，随着经济社会发展，农业供给已达到稳定状态，不再是关键问题，进而重新修订农业保险法，政府开始提供财政补贴，逐渐使农业保险转化为可以为农民增加福利的手段。除了借鉴他国经验，更要与本国的基本国情及农业发展现状相结合，同时还要考虑到财政实力。立足于基本国情确立立法目标，才能保障农业持续稳定发展。

2.1.3 确立农业保险利益诱导机制

因为农业自然灾害损失大、波及范围广，近年发生频率增高，在一定程度上增高了农业保险费率、损失率，而农民收入及支付水平有限，使农民很难短时间内全部购买保险，农业保险单纯采用商业化手段运作，很难获得更高的供给与需求。因此，采取利益诱导机制，并配合政府政策支持，可以使保险经营者获得持续经营的动力，还能使参保人愿意以承受范围内的费率购买农业保险。立法除了要明确规定农业保险基金外，还要明确规定投保人的价格补贴政策，确定经营费用筹集渠道等，构建更科学的农业保险利益诱导机制。

2.2 构建新型农业保险运作模式与发展机制

目前，农业保险可实行的制度模式有很多，可以继续采用政府支持的现有保险模式，这种模式属于商业性质，农业保险的管理及相关政策以传统方法为主。也可以重新构建农业保险模式，同样是在政府主导下，转变过去的传统管理方法，采用现代化的风险管理。

2.2.1 成立隶属于政府的农业保险公司

隶属于政府的农业保险公司负责全国农业保险业务，并构建自下而上、完善的组织结构体系，即从乡镇到县域再到省市，具体业务由县分公司及代理人负责，独立开展经营活动，并独立核算。商业性保险机构、合作社都可以经营保险业务，并与专业农业保险公司建立合作或竞争关系，搭建出以专业保险公司为主导，其他商业保险机构为辅的农业保险发展新平台。

2.2.2 结合法定保险与资源保险

法定保险对象通常是对社会发展有深远意义或关乎国计民生的极少数农产品的生产，而自愿保险，对象则是其他一般性的农业产品的生产。另外，涉及到农业生产借贷的农业保险，需要强制投保，无论是否为自愿保险项目，对于法定保险类型，政府要提供保费补贴。

2.2.3 组建政策性全国农业再保险公司

该公司主要履行2个基本职能，一是再保险机制，二是补贴经营农业直接保险的保险人亏损。各个保险机构承保方式可按照低于农业风险的实际费率进行，比一般的赔付率高时，由国家财政进行补贴，可以作为一种激励手段，使农民在可以接受的费率下参保，又能使保险机构承保农业风险时达到预期的利润率。进而将双方的积极性都调动起来，增加农业保险有效供求。经审批的商业保险公司也可以经营农业再保险业务，与全国农业再保险公司共担风险，减少直接保险人的风险责任，增强保险人最终承保能力。

2.2.4 建立专项农业保险基金

通过多种形式、渠道筹集农业保险基金，由全国专业农业保险公司使用这部分基金，基金的管理由财政部统一负责，保证基金使用、管理等分开进行，有效避免出现基金私自使用的情况。各省、市、自治区农业保险公司自主经营并自负盈亏，以独立法人存在[4]。在统一的经营体制框架下，各公司经营范围、补贴水平存在一定差异。各省、市、自治区在独立经营体制下，全国专业性农业保险公司不再经营原保险业务，而经营全国农业保险再保险业务。这种体制更具有灵活性，与我国农业发展实际情况相适应，有利于因地制宜地发展农业保险。

2.3 拓展农业保险领域，减少逆选择

首先，保险机构要与当地政府紧密联系，双方签订协议，最终将协议交给商业保险公司对农业保险全权代理。其次，农业保险经营取得显著成果的地区，可以成立专业性保险公司。最后，积极引进最新的政策、管理经验及人才，成立更多的合资保险公司与外资保险公司，与国内的农业保险机构建立良好合作，相互借鉴最新的经验成果。从整体分析，只有打破“一家独大”的情况，呈现出多样化保险公司共存的局面，对资本类型财产保险积极引导，提供多种优惠政策，才能使农业保险公司管理费用减少、管理理念得到优化，降低保险费率，推进农业保险持续稳定发展。

另外，为了有效识别农业保险种类，专业评估机构的成立非常有必要，将无赔款优待等政策加入条款中，可以有效减少逆选择带来的影响。通过深化宣传教育，拟定更配套的农业政策，引导低风险人群积极投保，增加风险单位，进而有效分散风险损失，最终形成规模效益。