自贸试验区金融监管研究

龙云安 袁静 廖晓宇

摘要：自贸区是中国金融开放和创新的新高地，是区域金融中心，也是与世界经济沟通的重要枢纽。自贸区朝着金融便利化、自由化发展，市场在金融投资中起着主导作用，但与此同时，建设具有中国特色的自由贸易区需要政府适度监管。本文针对自贸区金融监管的漏洞与不足，进行查漏补缺，提高金融监管效率。本文采用实证分析的方法，专门针对自贸区金融监管问题进行研究，研究结果发现自贸区金融监管的体制、法律体系、宏微观审慎制度都存在较大弊端，金融监管人才匮乏，监管技术落后。基于此，本文提出了对完善自贸区金融监管的几许建议。

关键词：自贸区 金融 监管

一、引言

自2013年上海自由贸易试验区挂牌成立以来，自贸区进入发展红利时期，经过几年的改革试验，已经成为金融开放创新新高地，区内金融业飞速发展，金融创新源源不断。自贸区金融制度向着自由、便利化发展，但离不开政府适度监管，需要政府的宏观调控保驾护航。但我国现有的金融监管已然不适应金融发展的需要，包括金融监管体制束缚、监管法律法规缺失、宏微观审慎监管不健全、高端金融监管人才匮乏等诸多问题，落后的金融体制与金融业的飞速发展不相适应，制约了金融业的创新发展。如何完善自贸区金融监管体系，成为亟待解决的首要问题。本文以此为切入点，具体阐述自贸区试验区金融监管的显著问题，总结国外自贸区金融监管的成功经验，指出相应的改进建议。

二、国内外研究现状

有关金融监管的研究国内外学者做了许多研究，取得了丰硕成果，主要从新加坡、美国和英国三个国家的金融监管进行阐述。首先，从新加坡金融管理局的角度进行研究。Tuan Nguyen，Stuart Locke，Krishna Reddy（2014）提到新加坡议会早在1970年就通过了《新加坡金融管理局法》，金融管理局有金融调控与监管两大职责，已成为一个完全统计监管机构，对金融机构进行外部监管和内部治理[1]。第二，从美国贸易区法律制度构造的角度展开研究。DuBois James M，Anderson Emily E，Chibnall John T，Mozersky  J essica，Walsh Heidi A（2019）认为美国对外贸易区法律体制历史悠久且相对完善，其立法体制完善得益于《对外贸易区法》的出台以及各种地方性立法，形成了自上而下完备的法律体系[2]。第三，从英国“监管沙盒”模式的角度进行研究。Wueest，Bruno（2013）认为在监管沙盒模式下，金融监管迈向科技驱动型。监管沙盒为金融创新产品提供一个“安全空间”，在这个过程中，有利于实现金融科技创新与风险监控的双赢局面[3]。

国内有关自贸试验区金融监管研究取得了一定的成果，目前国内学术界主要从三个视角进行了研究。首先，从自贸区金融监管与金融创新的联动视角进行研究。阳建勋（2017）揭示出当前自贸区金融监管与金融创新联动发展不足，金融监管严重滞后于金融创新，自贸区地方政府重创新而轻监管。第二，从金融监管体系视角进行研究。曾小飞（2018）认为，分业监管与混业经营存在矛盾，容易引发监管套利、重复监管以及监管真空等问题，统一监管已是主流监管模式[5]。叶文辉（2016）认为当前的金融监管模式防范金融系统性风险的能力较弱且分业监管容易产生监管盲区，而双峰监管目标划分明确，各职能部门权责分明也更有利保护金融消费者权益，在别国双峰监管模式成功的实践基础上，指出我国应适当引进行为监管，加强宏微观审慎监管，创新监管格局[6]。第三，从法律安排视角进行研究。王华庆、李良松（2019）认为，中国金融监管体制的改革的理念和经验需要以法律的形式加以固定，由法律来确定金融监管的原则、监管的范围、各监管部门之间的分工等，保证监管具有一致性和连贯性[7]。第四，从地方金融监管制度视角进行研究。王华庆、李良松（2019）分析了设立地方金融监管局的必要性，为了有效发挥地方金融监管局作用，必须调整好中央金融监管局与各地方金融监管局的关系，地方金融监管局主要负责行为监管，各地方需统一监管标准，服从中央调配[8]。

综上所述，国内外学术界对金融监管的研究主要集中在如何发展完善金融监管，却鲜有对自贸区环境下金融监管进行研究，为此，本次研究采用实证分析方法，专门针对自贸区内金融监管进行深度分析，最后提出相应的对策。

三、自贸区金融监管现状分析

（一）自貿区金融监管原则

金融监管原则体现了金融监管的内在要求，与金融监管目标相适应。在政府金融监管机构对各种金融活动进行监管的过程中始终保持着以下价值准则：

第一，依法原则。所有的金融监管活动必须按照法律法规进行，做到有法必依。金融监管的执行者、监管举措、监管权限范围等都要受到相关法律法规、政府文件约束。监管过程公开透明，符合行业规范。金融监管主体按照法律严厉打击金融违法行为，维护金融市场秩序。

第二，公开、公平原则。所有的监管活动都在公开、透明的环境下展开，有关部门会及时公示相关法律文件和处理结果。监管当权公允执法，对所有金融市场参与者一视同仁，力争实体、程序公正。

第三，适度原则。金融监管的最终目的是为了促进金融业的良性、快速发展，因此金融监管必须坚持适度原则。既要保持金融市场活力，也要适度干预，预防金融市场自行发展带来的风险与危机。

（二）自贸区金融监管主体

我国长期以来都处于分业经营、分业主体的金融发展模式，因此我国的金融监管是由中国人民银行、银监会、证监会、保监会组成的“一行三会”监管模式。随着金融混业的兴起，传统的金融监管模式难以配合金融业的发展。我国于2017年创设了国务院金融稳定发展委员会，统筹金融发展与监管，并成立中国银行保险监督管理委员会。至此，我国以“一行一委两会”为监管主体的新监管模式形成。

（三）自贸区金融监管对象

自贸区的市场准入机制有别于其他地区，其允许符合规定和条件的资本在自贸区内设立银行等金融机构以及小额贷款公司和金融担保机构等金融组织。金融监管的对象愈加宽泛，除了银行、证券、保险等传统金融机构外，在自贸区内从事金融业务的主体都应是监管的对象。

（四）自贸区金融监管法律

目前我国并没有完整的自贸区金融监管法律体系，金融监管规定散见于各种行政文件中或服从于全国金融监管法律体系。

四、自贸区金融监管短板

（一）金融监管体制不适应金融业发展

随着金融混業发展，各机构之间的业务相互交叉、相互融合，使得分业监管存在许多监管漏洞与盲区。随着一些大型金融集团的出现，很难从法律上界定其属于哪个监管机构的监管边界，这就很可能出现监管空白。监管之间的相互独立不会使风险独立，金融风险也不会因为监管的割裂而停止蔓延，反而会因为监管的独立而导致风险波及到更大范围。此外，分业监管对于金融创新出现的问题也不能及时处理，金融创新往往涉及多个金融机构，监管主体不明朗，存在监管真空。

（二）金融监管法律体系不完善

自贸区成立以来，区内金融业在持续稳健发展着，但金融监管体系显然没有跟上时代的步伐。我国自贸区金融监管体系总体而言，存在着以下问题：第一，法律不健全。我国金融监管法律体系存在一定程度的缺失。现有的法律不足以监管自贸区内的金融活动，没有法律约束，业务主体容易钻法律空子，监管体系不完善导致大量监管空白和漏洞。第二，金融监管法律存在相对延迟。自贸区内金融环境相对宽松自由，金融具有较高的创新强度，金融监管法律法规确立和调整速度存在必然的相对滞后性，导致法律法规难以跟上其创新步伐。第三，法律强制力不够。目前我国的金融监管主要依靠国务院文件和各种地方性法规，国家尚未针对自贸区金融监管出台一部专门的法律法规，法律效力不高，不能为自贸区提供全面的、极具权威性的法律保障。第四，金融监管制度粗放。各地方出台的自贸区各项管理办法中关于金融监管的制度规定相对有限，内容较为简略。现有的监管制度内容主要对金融监管主体的协调性、风险防控与管理、反洗钱保护金融消费者权益等四个方面做了规定。

（三）宏微观审慎制度不完善

1.宏观审慎缺失。宏观审慎制度是指为维护金融系统的整体稳定性，以防范金融的系统性风险为目标，结合宏观经济环境、经济政策等对监管的影响，对金融体系进行全局监管的一种监管模式。2008年次贷危机爆发后，中国人民银行根据国务院的相关安排，开始探索宏观审慎监管体系，这是我国宏观审慎监管实践的起点。经过几年的探索，党的十九大报告正式提出完善货币政策和宏观审慎政策两大监管框架。但是在自贸区内从宏观角度进行金融监管的案例依然不够。宏观监管制度的缺失以致于不能完全满足金融监管的需要。

2.微观审慎不健全。微观审慎的主要监管对象是个体金融机构。当前自贸区对金融监管着重于微观层面，但是规定过于笼统，缺少详尽的操作细则。比如对于离岸金融、跨境投资、融资租赁等方面，缺乏具体可实施的操作细则。

（四）金融监管人力资源严重稀缺，金融监管技术落后

如今，金融监管人员素质参差不齐，存在“四多四少”现象，即中低学历者多，高学历者少;了解传统业务的人多，掌握现代金融业务的人少;从事具体业务操作的人多，从事金融监管研究者少，具有某项知识的技能的人多，全面金融知识体系的人少。高端专业性强的金融监管人才供给严重不足，难以弥补人才缺口。此外，目前我国金融监管主要借助人力，还没有积极利用超级计算机、大数据、人工智能、云计算等技术丰富的金融监管手段，监管费用高昂但效果不显著，不能很好地识别、防御金融风险。

五、典型双峰监管模式——英国和荷兰

第一，英国于1995年开始双峰监管模型探索，进行金融监管改革，经过长期探索，已形成了成熟的双峰监管模式。

这种双峰监管模型有利于宏观审慎管理、防范重要机构的系统性风险，同时保护金融消费者。

第二，在经历多次金融危机的经验和教训之后，荷兰对本国金融监管体制进行了大刀阔斧的改革，在经过两轮的金融改革之后，已逐步建立和完善现有的双峰型监管模型。

荷兰型金融监管模型将监管目标一分为二，将金融监管化为审慎监管和行为监管。审慎监管主要是为了维护金融稳定，化解系统性风险;行为监管则是保证市场交易的公平正义，维护交易秩序。

六、自贸区金融监管完善建议

（一）实施混业监管，探索建立金融管理局

我们必须摒弃传统的分业经营监管模式，最大程度整合金融监管资源，探索实施混业金融监管模式，成立国务院金融稳定发展委员会只是开始，我国将慢慢从分业监管过渡到混业监管的模式。在自贸区内设置相对独立的混业金融监管部门则是未来自贸区金融监管体制改革的重要目标。自贸区金融管理局是混业监管模式中的重要战略布局之一。金融管理局是综合性的金融监管机构，实施混业金融监管模式，在“一委一行两会”和自贸区地方政府的领导下，对自贸区的金融业务进行统一监督管理。金融管理局可负责区内金融机构设建改制、金融业务机构准入、任免高管人员等审批事项。混业监管与混业经营相匹配，提高监管协调性，降低监管真空和监管重叠，减少人力物力资源浪费。

（二）加强金融立法，建立完备的自贸区金融监管法律体系

我国自贸区若想建立自上而下完备严密的法律体系，必须要一部上位法的支撑，以法律形式将金融监管活动固定下来，保证监管活动的延续性和传承性，降低领导更换引发的负面效应，稳定企业预期，为自贸区提供全面性的法律保障。以借鉴美国自贸区法律体系建设经验，制定一部《中国自贸区法》已是建立健全我国自贸区法律体系的必经之路。《中国自贸区法》的出台，使监管有法可依、有法必依，以法律层面的高度规范金融监管活动。除了上位法之外，下位法也必不可少，各自贸区依据自身发展特点在遵循上位法优先的基础之上制定地方性立法，上位法与下位法相互作用，共同构建自贸区的法律体系。

（三）适时引进双峰型监管模式

目前我国正在由分业监管向混业监管过渡，在混业监管中不应使用统一监管，而必须将双峰监管作为金融监管体制改革的长期目标。在2018年的《国务院机构改革方案》中，国务院将监管职能部门进行整合，从过去的“一行三会”转变为“一委一行两会”的金融监管体制，已经为双峰模式的建立打下了结构基础。逐步建立以央行为主导的宏观审慎监管加微观审慎监管和以各自贸区地方金融监管局为主导的行为监管的中国自贸区双峰监管模式。

（四）培育金融监管人才库

可通过两种途径进行金融监管人才培育，一是在高校設立金融教育专业。高校是培育社会现代化建设高等人才的集装箱，接受高等教育是成为高端金融风险管理人才的必要条件。探索高校金融教学改革，加强师资队伍建设，培育一批具有金融创新精神和实践能力的高级复合型人才。政府财政政策和资金向高校适当倾斜，促进高等教育高质量发展。二是对在岗人员进行职业培训，使从业人员具备一定的专业素养，通过再教育，可培育相当的业务骨干。

七、总结

自贸区是经济开放的“试验田”，许多金融创新也最早在自贸区萌芽，金融业的发展势必推动金融监管的改革。对自贸区的金融监管，要将开放创新和监管两手抓。目前自贸区金融监管处于不成熟阶段，发展与监管并重，一刻也不能放松。可从金融监管体制、法律体系、宏微观审慎、人才和技术等方面入手，加强自贸区金融监管体系改革。只有金融监管体系不断完善发展，才能为金融业稳定繁荣提供优质的营商环境。自贸区正处于发展红利阶段，未来金融监管也会持续建设完善，助推自贸区金融新发展、新繁荣。

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项目基金：四川省高校人文社会科学重点研究基地—四川中医药文化协同发展研究中心立项课题（项目编号：2020WH054）。

龙云安为西华大学经济学院教授，硕士生导师;袁静、廖晓宇为西华大学经济学院在读硕士