我国养老服务业利用外资的现状、问题及完善路径

葛林

摘 要：当前我国养老服务业利用外资形式日渐多元化、外资投资规模不断扩大、外资来源地及投资区域日渐多样化和均衡化。然而在政府、行业、企业、人才等层面依然存在一定的问题。因此未来我国养老服务业利用外资过程中，要注重产业投资方向的引导，优化外资投资领域和区域，不断扩大引资来源地和优化引资方式，完善外资投资保障机制建设。

关键词：养老服务业;利用外资;投资领域;投资区域

服务业利用外资的水平在一定程度上体现了我国服务业对外开放的水准。2019年我国服务业利用外资的比重占到了我国利用外资总额的69.87%，远远超过了制造业、农业等领域。同时，我国人口老龄化程度也在日渐加深，60-65周岁的老人从2013年的2亿人增加到2019年的2.5亿人，占总人口的比重也从14.9%上升到18.01%;65周岁以上的老人从2013年的1.3亿人增加到2019年的1.8亿人，占总人口的比重也从9.7%上升到12%。随着老龄人口的增加，养老问题是摆在政府面前的重大问题。自从国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》（下称《若干意见》）以来，我国养老服务业得到了快速发展，利用外资的水平不断提高，但也存在一些问题。因此，分析当前我国養老服务业利用外资的现状及问题，如此才能为其高质量地利用外资提供相应的对策。

一、当前我国养老服务业利用外资的现状

（一）外资投资形式多样

自从2013年国务院出台《若干意见》以来，养老服务业利用外资进入了快车道。2013-2019年外资进入中国的养老服务业企业数量不断增长，从2013年的5家增至2019年的110家。外商投资养老服务业不仅企业数量增长快，而且投资形式也比较多样。从投资企业类型看，2013-2019年间，中外合资、外商独资企业占投资企业总数的比重超过60%，其中，2017-2019年间这两类形式的投资企业占比更是高达90%。从投资企业的类别看，2013-2019年间，投资额为1000万元以下的企业数量占据多数，其比重保持在40-87%之间;投资额为500-1000万元的企业数量占比在6-40%之间，而且比重是呈逐年下降趋势;投资额在5000万元以上的企业数占比10-20%之间。由此可见，外商进入中国养老服务业，投资额在5000万元以下的小微企业居于多数，这与服务业的特点比较契合。

（二）外资投资规模不断扩大

从引资规模上看，利用外资有两种形式，即合同利用外资额和实际利用外资额。从合同利用外资额上看，外资在养老服务业中的投资规模是不断扩大的，2013年的合同投资额为4825.9万美元，到2019年增长至187845.3万美元。从实际利用外资额而言，外资投资养老服务业的金额在2013年为4521.1万美元，到2019年增长至21588.5万美元。显然，实际利用外资额与合同利用外资额相比有一定差距。

（三）外资来源地日渐多样化

1.外资来源地的企业数量及比重。就外资来源地看，2013年进入中国养老服务业的外资来自于中国香港、日本、加拿大这3个国家和地区，到2019年进入中国养老服务业的外资来源于11个国家和地区，还增加了法国、中国台湾、美国、德国、韩国、澳大利亚、新加坡、荷兰这8个国家和地区。就不同外资来源地的投资企业数及比重看，2013-2019年，中国香港历年来投资的企业数量位居第一位，在这7年时间内，中国香港投资的养老服务业企业数占比保持在50-64.6%之间。其次是日本，日本投资的养老服务业企业数占比保持在8.4-20%之间。除了中国香港、日本在这7年时间内连续有投资之外，加拿大、美国、法国、韩国、中国台湾等国家和地区7年来基本上只有3-5年内保持有投资，而荷兰则只有2018年才有投资。

2.外资来源地的投资金额及比重。从历年来外资投资金额及比重看，可以分为两个阶段：第一阶段是2013-2014年，这两年是加拿大、法国寡头逐鹿的时代，2013年加拿大对中国养老服务业投资金额位居首位，实际投资金额达到了3164万美元，占比为69.98%;2014年则是法国对中国养老服务业投资金额占据第一位，实际投资金额为1879.6万美元，占比为58.6%。第二个阶段是从2015-2019年，这一阶段中国香港的投资金额一枝独秀，5年来位居第一位，对内地的养老服务业实际投资金额在1938万-18776万美元之间，比重维持在63.5-86.97%之间，实际投资额及比重遥遥领先于其他国家和地区。除此之外，法国、日本对中国养老服务业投资特色鲜明，法国侧重于高端养老服务业投资，如知名企业欧葆庭、高丽泽等积极在华进行产业布局;日本侧重于专业化领域的投资，7年来每年均保有投资额。

（四）投资区域范围日渐拓展

1.投资区域分布。2013年外商对中国养老服务业的投资局限于北京、上海、海南、广东等四省份，2019年已经扩大到全国23个省份，覆盖率达到了74.2%，东部、中部、西部皆有分布。另外，随着我国自贸区对外开放力度不断扩大，18个自贸区内均有外资养老业布局，其中上海、深圳两大自贸区内的外资养老企业分别位居前两位。在外商投资范围内，东部地区投资企业数量占明显优势，2013-2019年间，外资在东、中、西部投资的养老服务业企业数量占比分别为72.1%、14.6%和13.3%，其中广东22家位列第一，江苏21家、山东16家分列第二、三位，这三个省份的外资投资养老服务业企业数占外商投资企业总数的54.1%。总体看，外资对中国养老服务业投资尚处于初级阶段，区域分布明显不均衡。

2.区域投资金额及比重。就区域投资金额看，东、中部地区的投资金额占比超过了80%，从实际利用外资的金额看，中部地区更占优势。2013-2019年间，东部、中部、西部地区养老服务业实际利用外资额分别累计为18675万美元、23151.1万美元、8745.3万美元。可见，中部地区在实际利用外资方面占据一定优势，领先于东部地区8.2%。中部地区实际利用外资额之所以超过了东部地区，就在于2018年河南省从中国香港引资16000万美元，这是过去7年来，外资一次性在华投资金额最大的养老服务项目。东部地区虽然单个投资项目的金额均不大，但一直是呈现递增趋势，而中部、西部地区的单个项目投资额忽大忽小，与个别省份一次引资的项目投资金额比重较大有关。由此表明，外资在东部地区投资比较稳健，也表明东部地区养老服务业基础相对较好。而中西部地区单个投资项目的金额波动较大，表明外商的投资动机存在一定的投机因素。

二、我国养老服务业利用外资存在的问题

（一）政府层面的问题

1.政府部门对养老服务业利用外资不够重视。就引资的战略及决策看，地方政府比较偏爱于能够立即带动GDP增长的项目，比较偏向于制造业引资，而对于促进经济社会持续发展的服务业引资不够重视，特别是对单个投资项目较小的养老服务业引资就更不重视，未能将养老服务业引资与制造业引资置于同等地位。正是因为政府部门存在较强的功利化引资思维，制约了养老服务业引资质与量的提升。

2.相关的激励政策与措施并未完全落实。随着国务院《若干意见》的出台，各部门及地方政府也出台了鼓励外资投资养老服务业的一些优惠政策，如放宽市场准入，实施投资负面清单制度，给予用地用电用水优惠，运用彩票公益基金提供补贴等等，除了这些具体的措施之外，各地政府还相继推出了汇兑自由、放宽专业人才来华限制、调整划拨土地使用性质等政策，总体看，我国给予外资投资养老服务业的优惠政策及措施较多。然而在实际贯彻当中，隐形壁垒尚未消除，导致了一些优惠政策和措施不能落到实处。

3.扶持政策及措施的形式亟待丰富和完善。与一般服务业相比，外资投资养老服务业的扶持和优惠政策形式还应该多样化。如中医药医疗保健及相关服务已经纳入到服务贸易创新发展试点领域的范围，符合条件的该类企业每年能够获得15%的企业所得税减免。但技术要求高、产业关联度强、服务普惠性广的养老医疗服务并未纳入到中医药医疗保健及相关服务领域，无法享受企业所得税减免政策。另外，与欧美日发达国家相比，我国对养老服务业的财税、保险、投融资、补贴等领域的支持还不够细化，亟待完善。

（二）行业层面的问题

1.我国养老服务业利用外资的规模过小。随着市场准入的放宽，外资进入中国养老服务业的渠道逐步拓宽，然而2019年我国养老服务业利用外资规模还不到2.2亿美元，全国卫生服务行业利用外资规模4.5亿美元，养老服务业利用外资的规模占卫生服务业利用外资总额的比重为48.88%。从比例上看，这个比重并不低。但2019年全国服务业利用外资规模为1198.6亿美元，与服务业利用外资的庞大规模相比，养老服务业利用外资规模过小。利用外资规模过小，表明养老服务业的产业结构还存在一定的问题，对外资的吸引力不足。

2.我国养老服务业利用外资结构有待优化。就投资来源地而言，养老服务业利用的外资大部分是来自于中国香港地区，而来自于香港的养老服务业资本主要是房地产资本，部分港商以养老服务业的名义在大陆投资房地产，存在着较大的投机因素;从投资区域看，外商投资过于集中于东部地区，中西部地区投资较少且内部结构也不够均衡，至今天津、黑龙江、江西、西藏等8个省份还没有外资涉足当地的养老服务业。另外，养老房地产业在养老服务业利用外资中的比重过高，不仅侵占了养老服务业的财税、用地等方面的资源，也不利于养老服务业与上下游产业之间的衔接。

（三）企业层面的问题

1.企业客户定位的高端化降低了养老服务业的普惠性。外商投资的企业特别是独资企业客户定位过高，锁定中高端客户群体，导致普通老龄人口望而却步。这些养老服务企业一般而言，设施比较高档，收费也比较高昂，对于普通的退休老人，难以承受这些高昂的费用。如法资的欧葆庭（南京）养老服务有限公司开设医养护理服务，一个月的床位费就需要8000元，这明显高于我國大多数老龄人口的月退休金。养老服务业虽然是服务产业，但其也属于一项社会事业，客户定位的高端化大大降低了该行业的普惠性，不利于该行业的持续发展。

2.高品质的服务定位与投资收益率难以兼得。外资进入中国养老服务市场，在提供高品质的养老服务的同时更需要考虑高投资的回报率。然而，在实践中，这二者之间无法兼顾。如很多外资养老服务企业经营方式专业水平高，配套设施设备也比较齐全，对护理人员的综合素质要求也比较高，这无疑会增加运营的成本，导致很少有企业能够在短期内盈利，部分企业甚至亏空较大。据人社部的一项调查数据显示，2019年中国有150家独资或合资养老服务企业，年度能够实现盈利的比例不超过10%。

（四）人才方面的问题

国际养老产业协会（IAHSA）提供的护理人员与老龄人口的比例是这样的：生活能够自理的老人与专业护理人员的比例是10：1;生活能够半自理的老人与护理人员的比例是6：1;生活完全不能自理的老人与专业护理人员的比例是3：1。基于这样的比例，2019年我国60周岁以上的生活完全不能自理的老人有4000万。然而现在整个养老服务业的专业护理人员不足100万，通过人社部、卫健委认证的专业护理人员仅为14.8万。而这14.8万人当中符合外资企业要求就更少。因此专业护理人才的短缺是制约中国养老服务业利用外资的最大短板。

三、完善我国养老服务业利用外资的策略建议

（一）强化养老服务业利用外资的产业方向引导

第一，各地要按照自身服务业发展基础及人口老龄化率的现实，按照国务院2017年修订的《外商投资产业指导目录》以及2019年印发的《关于进一步做好利用外资工作的意见》（下称《利用外资的意见》）中的要求，引导外资在养老服务业中的投资方向。在这个过程中，要积极引导外商投资老龄人口的医疗服务、娱乐康养、文化旅游以及老年医护用品生产等领域。各地政府要积极拓宽引资渠道，引导外商投资方向与当地产业的契合度，打造本土化的与养老服务业相互衔接的上下游产业链，不断优化产业链结构，推进养老服务业的高品质发展。第二，各地政府在审批外商投资过程中，要优先审批与制造业、生产性服务业关联度高的养老服务业投资项目，避免养老服务业走向养老地产业。对于与各地制造业、文化旅游业、医疗服务业关系密切的养老服务投资项目要优先审批，严格按照《利用外资的意见》中的要求确立外商投资形式。第三，各级政府要出台优惠政策，鼓励外资进入中国养老服务业专业人才培养体系。当前养老服务业专业人才匮乏是制约其利用外资的重要因素，通过相关的产业优惠政策，鼓励外资在华设立养老服务专业人才培训中心，加大与中国相关高校、科研机构、培训机构的合作，为提升中国养老服务业专业人才培养质量创造平台。

（二）拓宽养老服务业的引资渠道

第一，要不断拓宽养老服务业引资来源地。客观看，中国香港进入内地养老服务业多是地产资本，带有较强的投机色彩，而且中国香港的养老服务业专业化水平与欧美日等发达国家相比并无优势。因此各地政府要基于本地区服务业发展基础，加大面向欧美日发达国家引资，不断优化我国养老服务业利用外资的结构。如瑞士、瑞典、俄罗斯、新西兰等国家的养老服务业发展颇具特色，而这些国家在中国养老服务业领域基本没有投资，因此当前需要进一步提升养老服务业的引资针对性。第二，要不断创新养老服务业引资合作方式。按照《外商投资法》的要求，我国养老服务业在引资过程中，可以加大PPP、利润再投资、并购重组等方式来利用外资。同时要需要进一步加大金融、保险、医疗、人才培养等领域的制度革新，充分利用国际资本市场，适当引进部分国际风投资本，由此可以在一定程度上降低引资对部分国家和地区的依赖程度。

（三）优化养老服务业利用外资的领域和区域

第一，要注重养老医疗服务、康复护理、老年医疗用品生产等产业关联度较宽领域的引资。养老服务业作为一项投资大、回报周期长且带有公益色彩的产业，是应对人口老龄化的重要社会服务机制。然而仅仅以养老地产业作为支撑，不足以带动养老服务业社会化效应的溢出。因此我国要加大养老服务业当中产业链长领域的引资力度，不断推进制造业、金融业、医疗服务业与养老服务业之间的渗透和结合。第二，要引导外资向中西部地区转移。我国中西部地区与东部地区相比，社会服务不够发达，老龄人口养老压力巨大。在这种情况下，中西部地区各级政府要加大养老服务业产业扶持力度，不断完善社会服务体系，吸引外商资本进入。同时要不断优化营商环境，降低外商投资的风险及成本，从人力资源、社会服务、资金等多角度来实现外商在中西部地区养老服务业投资结构优化。

（四）完善养老服务业外资投资保障机制

第一，不断完善外商投资及经营的法律法规体系，提升监管、审批及管理的透明度。《外商投资法》虽然对外商投资的方式、领域以及监管程序等做了比较细致的规定。但该法的规定还是比较原则，且部分内容与《民法典》《基本医疗法》《保險法》等相冲突，因此当务之急一方面各地要出台养老服务业引资的相关细则，另一方面立法部门要厘清《外商投资法》与养老服务业相关领域法律之间的内容冲突，确保法律实施的公平和统一。第二，各地要不断优化和改善外商投资环境。养老服务业带有较强的社会公益属性，需要政府提供一定的公共产品支持。在硬件方面，要不断完善基础设施，履行相关用地用电用水用气等方面的优惠政策，降低外资投资成本;在软件方面，各地要不断简化相关引资审批程序，在外资经营过程中要做好“一站式”服务，降低外资在养老服务业领域的经营成本。

注释：

①数据说明：投资数据来自于商务部全国外商投资企业年度投资经营信息联合报告信息公示平台，占比、倍数为计算所得;人口数据来自于国家统计局国家数据库（National data），占比为计算所得。

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