用活自然资源政策决战决胜脱贫攻坚

李运海

金秋时节，中原大地一片丰收景象。在南阳市淅川县马蹬镇刘岗村一片石榴园内，63岁的农民刘道银正在把树上裂口的石榴摘掉。说起当今的生活，他高兴地说：“我已经摘了贫困帽，成了小康户，生活是芝麻开花节节高呀。”

刘道银家因为儿子高位截瘫而贫困。家乡的乱岗地被自然资源部门整治成良田后，一家林业公司流转3000亩种上软籽石榴，他家的土地也以每亩500元的价格流转给了石榴园。同时，他和老伴在石榴园打工，俩人每月有2000多元的收入。打工之余，他在家还养了4头牛、一群羊，种了一亩多丹参，年收入超过10万元。

在全省像刘道银这样享受自然资源政策红利，从贫困户蝶变小康之家的不计其数。9月15日，河南省自然资源厅党组书记刘金山说，全省自然资源系统把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程，主动作为，积极探索，大胆创新，用活用好自然资源政策，全力打好组合拳，充分释放政策红利，探索创新了自然资源部门助推脱贫攻坚的新路子、新抓手、新渠道，为决战决胜脱贫攻坚提供了“真金白银”，作出了巨大贡献。

农村耕地利用改革

蹚出脱贫攻坚新路子

俗话说，一方水土养一方人。河南是农业大省，耕地是粮食生产的命根子，也是农民的命根子。但是，在很多贫困县和贫困村，普遍存在耕地资源多、利用率不高、产出效益低的情况。为此，河南省自然资源厅探索推进农村耕地利用综合改革试点，充分发挥国土综合整治引擎作用，创新形成“土地信托—综合整治—规模化经营”耕地高效利用新模式。同时，将国土综合整治与生态修复、脱贫攻坚、发展高效农业等结合，推动土地流转和农村耕地的“三权分置”，促进农业供给侧结构性改革和一、二、三产业的融合发展，为脱贫攻坚和乡村振兴注入新活力。

邓州市孟楼镇是第一个尝螃蟹的改革试点，全镇6.29万亩耕地多是坡地且土地细碎，虽紧临丹江，却没有沟渠连通，能浇水的只有3360亩。用当地老百姓的话说，望着丹江水地却浇不上。有的农民说：“这一亩，那八分，不是旱就是涝，打药治虫跟不上，忙活一年，一亩地净落三四百元就算不错。”

如何盘活土地资源，激发内生动力，让土地资源效益最大化，通过土地给贫困户带来更多的收益？

2016年8月，邓州市国有资产管理办公室和河南省国土资源开发投资管理中心共同注资1亿元，成立邓州市农村土地开发有限公司，以每年每亩600元的标准集中流转农户的土地经营权，进行土地整治后，再返包给30多个新型农业经营主体。这种土地集中流转—整理—再流转模式，拉开了农民土地“三权分置”改革大幕，为全省农村新一轮土地改革蹚出一条新路子。

通过改革，土地含金量提升了。邓州市农村土地开发有限公司使用统筹整合的省级涉农资金，在孟楼镇全域实施土地综合整治，耕地由7至8等全部提升为6等，实现“田成方、林成网，渠相通、水相连，旱能浇、涝能排”。

规模化经营“瓶颈”破解了。地力统一提升后，没有了好地、坏地之分，也为规模化经营扫清了障碍，推动建立了上规模、高效益、有特色的现代农业基地，打造了一批全国优质的食品、药品原材料生产基地。孟楼镇的4万亩耕地，流转后作为五粮液集团的原料基地，亩产高粱1400斤左右。

孟楼的成功如一股春风，推动了全省土地“三权分置”改革，大批农民从土地上解放出来。农民变市民，生活發生了天翻地覆的变化，并加速了传统农业向现代农业的转变，一、二、三产业得到发展。

在脱贫攻坚和乡村振兴的征程中，土地综合整治扮演着越来越重要的角色，农业、农村、农民在农村耕地利用改革中发生着巨变。

遂平县一家面粉企业需要2万亩地种植强筋小麦当原料，县里采取“私人订制”的办法，将土地从农民手中流转后实施高标准农田整治，再整体流转给企业。

长垣县赵堤镇大浪口村通过农村耕地利用改革，将村庄建成一个集民俗、游乐、瓜果采摘于一体的休闲度假村。

永城市顺和镇大李庄通过农村土地利用改革，贫瘠的土地变成高标准农田，去年实现脱贫摘帽。

南乐县西邵乡寨里村整治沙土地1万亩，全部种成莲藕，种藕成为乡村振兴、农民致富的主要产业。

“乡村规划千村试点”

成为脱贫攻坚新抓手

新县周河乡西河湾村，一个有700多年历史的古老村庄，村内的建筑大多是明末清初建的。如今这里流水潺潺，炊烟袅袅，古树老宅，游人爆满，成为远近闻名的旅游胜地，被称为“画里乡村，梦里老家”。

谁能想到，2013年以前，这里房屋破败，残墙林立，村里既没有电视信号，也没有手机信号。沿河的一条主街道上，到处是牛棚、猪圈和厕所，臭气熏天。

是什么让西河湾村脱胎换骨、从衰败重新焕发勃勃生机？

该村党支部委员张思恩说：“是规划。因为坚持规划先行，科学布局生产、生活、生态空间，并严格按照规划设计、施工，没有大拆大建，而是修旧如旧，既保护了传统特色的古村落，又让村容村貌焕然一新。”西河湾成为全省重要的乡村旅游点，每年来此旅游的超过300万人次。村庄因此摘掉了贫困帽，贫困户都实现了脱贫。

在河南，已经有一大批像西河湾村这样的村庄，通过实施科学的规划，成为脱贫攻坚和乡村振兴的典型和亮点。

从去年7月15日开始，河南实施“乡村规划千村试点”，选派1517名规划设计师下到1188个试点村庄，为这些村庄的振兴把脉问诊、出谋划策，编制好用、管用的实用性村庄规划，探索一条具有河南特色的村庄规划新路子。

借助规划师下乡这一契机，河南各市、县纷纷拿起村庄规划武器，结合实际，选择更多的试点村庄、选派更多的规划设计师到乡村，编制实用、好用的村庄规划，通过乡村规划引领脱贫攻坚和乡村振兴。目前，包括46个贫困村在内的近500个村庄完成了村庄规划，一批被规划改变的村庄脱颖而出，农业、农村、农民在乡村振兴的洪流中发生着巨变。

长垣市蒲西街道办事处云寨村成为当地知名的乡村旅游点。2016年，村里计划打造“花香云寨”，让村民通过旅游脱贫致富。不少人耻笑：痴人说梦。当时的云寨村路是土路，村头的4个坑塘堆满垃圾，很多空闲院落房倒屋塌、长满荒草。对此，长垣县以规划先行，以发动村民共同参与为核心，以解决村民关切问题为导向，推动云寨村村庄规划编制，并与农村土地制度改革、全域土地综合整治相结合，盘活了闲置宅基地。村里对4个坑塘实施整治提升，彻底清除多年积存的垃圾。村集体投资种植了300亩鹅绒紫薇花和100亩向日葵，整个云寨村成为花海中的美丽村庄，实现了美丽乡村向美丽生产力的转化。每逢节假日和双休日高峰期，云寨村每天的游客超过1万人。

嵩县黄庄乡三合村地处河南省伏牛山深处，风景秀丽，还有很多明清时期的古民居。但是，由于这里山高沟深、偏远闭塞，全村416户近四分之一都是贫困户。2019年，河南选派的规划师下乡后，按照豫西民居风格，对村内所有的民居进行统一规划，修旧如旧，用旧砖、旧瓦、废石头、旧磨盘等进行加固、提升和装饰。按照规划，村里设计出4条写生路线，增添了30多个景观点，农民模特有了舒适的“工作岗位”，农家宾馆、农家乐饭馆、织布房、豆腐坊等民俗体验店生意越来越红火，仅2019年就吸引了5万多美术写生大军。村民从经济收入到精神风貌都发生了巨变，村民人人都是“规划师”，人人都是导游，靠劳动致富成为新风尚。仅这一个村庄，就有两个人获得省脱贫攻坚奖。

土楼“洋”起来了。睢县白庙乡土楼村是一个普通的平原村庄，几乎没有任何资源禀赋。通过规划和建设，农家小院挂起红灯笼，扎起栅栏和篱笆，鸡鸣、犬吠、青烟，自然风光和乡村风味寄托着人们的思绪乡愁，也激活了艺术家的创作热情。如今，32个农家小院被来自北京、郑州、洛阳、商丘等地的16名艺术家租赁并打造成集书法、写意画、油画创作、艺术衍生品设计、民俗民居等不同特色于一体的文化大院，传统村落成了翰墨飘香的“书画村”。

宅基地复垦券交易

开辟筹集资金新渠道

55岁的王四成家在卢氏县官坡镇白花村，地处伏牛山深处，他最大的梦想就是搬到县城居住，易地扶贫搬迁帮他圆了梦。去年2月，他家没出一分钱，就搬到了县城旁的搬迁小区。

在河南，像王四成这样需要搬迁的人口数量巨大。“十三五”期间，河南计划易地扶贫搬迁31.24万人，搬迁工程总投资197亿元。2017～2019年，河南搬迁安置黄河滩区居民24.32万人，总投资144亿元。

这些巨额资金从哪里来？河南把目光瞄向搬迁户原有的宅基地。根据国家政策，贫困县将这些宅基地复垦成耕地后，产生的节余指标可以自用，也可卖给省内其他市、县。这种节余指标就是增减挂钩节余指标。

借助这一政策，河南创造性地提出了宅基地复垦券制度，其中，易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建后农村宅基地复垦产生的增减挂钩节余指标称为A类复垦券，其他贫困县农村宅基地复垦产生的增减挂钩节余指标称为B类复垦券。河南同时规定，在郑州市8区内，除了棚改项目等民生安置住宅项目外，开发商参与新增商品住宅用地竞拍必须提前购买A类复垦券。

复垦券全国独一无二，交易异常火爆。截至目前，河南交易宅基地复垦券19.28万亩，为贫困地区筹集资金357.63亿元，均居全国前列。自宅基地复垦券制度问世以来，巨额资金从发达地区流向贫困地区和黄河滩区，造福易地扶贫搬迁和黄河滩区迁建群众。如今，宅基地復垦券河南模式引起国家相关部委（办）高度关注并叫响全国。

与此同时，河南为贫困地区大开土地“绿灯”，助力脱贫攻坚。早在2018年6月，原河南省国土资源厅印发《关于进一步用好用活国土资源政策全力推进打好打赢脱贫攻坚战的通知》，要求充分保障脱贫攻坚用地，持续加大对贫困县、易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建、大别山革命老区等地区的用地支持力度。其中，新增建设用地计划指标对贫困县在应分配份额的基础上单独增加600亩，对深度贫困县单独增加1000亩。2018年8月，原河南省国土资源厅制订印发《河南省国土资源厅打赢脱贫攻坚战三年行动实施方案》。2020年4月，河南省自然资源厅出台《关于进一步用好用活土地政策全力支持脱贫攻坚重点县和未脱贫村脱贫攻坚的通知》，为贫困地区开土地“绿灯”，全力助推各地打赢脱贫攻坚战。

这些创新土地政策“绿灯”主要有：

对易地扶贫搬迁用地特事特办，对选址符合土地利用总体规划，又确需尽快开工建设的安置区，比照灾后重建政策，允许先行使用土地。

对脱贫攻坚用地建立绿色通道，实行单独组卷、单独申报，标注脱贫攻坚有关字样，取消批次限制和申请面积下限，具备申请用地条件的可随时申报。

对卢氏、台前、淅川、嵩县4个深度贫困县实施用地审批特殊政策。深度贫困县建设项目用地可边建设边报批，占用耕地需要落实占补平衡的实行“边占边补”“补改结合”，基础设施、民生发展和易地扶贫搬迁等建设项目，确实难以避让基本农田的，纳入“重大建设项目占用基本农田”特殊情况考虑。

对20个脱贫攻坚重点县和52个未脱贫村脱贫攻坚，实施精准施策、精准扶贫和精准脱贫。在2020年度新增建设用地计划中，国家级贫困县每个县新增建设用地计划安排不少于600亩，深度贫困县不受指标规模限制，新增建设用地计划做到应保尽保。对20个重点县，使用城乡建设用地增减挂钩计划和工矿废弃地复垦计划的，全面做到按需保障。20个重点县中的邓州市、项城市、唐河县等3个非贫困县可享受省级贫困县的土地支持政策。

在宅基地复垦券交易方面，河南也向20个脱贫攻坚重点县倾斜。对淅川县、嵩县2个深度贫困县，争取国家支持将节余指标继续跨省调剂;对于20个重点县在省宅基地复垦券年度交易安排时，给予顺序优先、数量侧重等特殊支持;允许重点县产生的指标在市域内交易，不受交易计划限制;允许52个未脱贫村产生的增减挂钩节余指标在省辖市域内流转使用，不受交易计划限制。允许工矿废弃地复垦利用节余指标在省域内或市域内调剂使用，优先安排20个重点县进行指标交易。优先安排重点县补充耕地指标在省域内或市域内交易。

对20个脱贫攻坚重点县交通、能源、水利、民生发展等项目办理用地预审和规划选址、用地报批等手续开通用地审批服务“绿色通道”，确保在最短时间内办结。

这些土地政策创新如雨露，及时解决了河南各地在脱贫攻坚中的用地困境，各地用好政策“绿灯”，对脱贫攻坚用地应保尽保，有力推进了脱贫攻坚。

根据河南省委、省政府的部署，河南省自然资源厅对口帮扶罗山县和上蔡县重阳办事处南大吴社区、固始县陈淋子镇红花村。在这些地区，河南省自然资源厅派驻的第一书记和帮扶工作队改革创新，勇于担责，乐于奉献，对口幫扶的地区和村庄发生了翻天覆地的变化。近5年来，河南省自然资源厅在资金、项目、政策上大力帮扶，先后为红花村和南大吴社区投入2000万元。如今，南大吴社区、红花村均已实现脱贫摘帽。

探索提高政策创新、供给和

运用能力

今年以来，河南省自然资源厅全面落实党中央、国务院和河南省委、省政府决策部署，积极应对形势变化，主动化解疫情影响，聚焦20个脱贫攻坚重点县和52个未脱贫村，统筹谋划，精准施策，高位推进，各项工作进展顺利。

刘金山在接受采访时说，下一步，河南省自然资源厅将继续深入学习习近平总书记关于扶贫开发的重要论述，坚决贯彻全省脱贫攻坚问题整改暨总攻动员会议精神，着眼脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，进一步提高政策创新、供给和运用能力，为打赢打好脱贫攻坚战、推进乡村振兴做出积极贡献。重点做好4个方面的工作：

一是扎实做好“百镇千村规划”工程。发挥规划引领作用，将脱贫攻坚巩固提升和乡村振兴统筹谋划，按照“乡村味道、城市品质”标准，指导帮助贫困地区编制实用性村庄规划，分区域打造规划样板，推进村庄规划保质扩面，助力脱贫攻坚和乡村振兴。

二是大力发展特色生态经济。立足各地资源禀赋，推动建立特色生态产品质量保障与溯源体系，着力打造一批具有地域优势、规模化特色的生态产品基地，如柘城三樱椒、西峡食用菌、南阳市宛城区艾草、信阳毛尖、中牟大蒜、河阴软籽石榴等，在全省构建起更具竞争力生态产业体系，不断发展壮大特色生态经济。

三是积极推进乡村生态建设。组织在贫困地区开展全域土地综合整治与生态修复试点，研究探索“田水路林村矿”等全要素综合治理方法路子，逐步形成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约用地格局，以乡村生态建设助推脱贫攻坚和乡村振兴。

四是持续开展宅基地复垦券交易。用好用活增减挂钩节余指标省域内流转政策，规范宅基地复垦券交易市场管理，继续有序推进推开复垦券交易，为全省脱贫攻坚和乡村振兴提供有力资金支持。

立下愚公志，啃下硬骨头。如今，全省脱贫攻坚激战正酣。只要在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效，久久为功，就一定能打赢脱贫攻坚战，在中原大地上兑现时代的庄严承诺。（作者单位：河南日报报业集团）