关于加强临港新片区法治保障的路径分析

李韵

国际成熟的自由贸易区大多坚持“法治先行、依法治区”的法治理念与法治精神。一般都是先制定有关自贸区法律法规，为自贸区建设运行提供法治保障。“先立法、后设区”的建设发展模式已经成为国际上的通行做法而被认可和接受。

一、国家层面对临港新片区的立法权限

（一）全国人大及其常委会拥有出台新片区相关法律的立法权限。国家层面给新片区的主要定位依据是2019年7月，国务院发布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。目前，全国人大常委会正在起草海南自由贸易港法，因此，围绕自贸区建设，由国家制定专门的法律是一条可行的立法路径选择。

（二）全国人大拥有授权经济特区立法及调法的权限。经济特区立法作为具有变通权限的特别地方立法，是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分。经济特区立法权的使命和任务就是改革创新，这个权是先行权、创造权、优先试验权，是体制创新、扩大开放、加快发展的主动权。变通权实质是体制的改革创新性，集中体现为先行性、试验性、突破性和补充性。总体方案中新片区的定位是参照经济特区管理，针对新片区的现实需求，争取国家授权，对“参照经济特区管理”的要求予以落实，也是可以选择的途径。

二、地方层面立法权限可以开展的制度建设

根据立法法第四章关于地方立法权限的规定，地方性法规的立法权限具体包括执行性立法、创制性立法及先行性立法。例如，2013年，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。2014年上海市人大常委会便出台了《中国（上海）自由贸易试验区条例》。上海市人大及其常委会可以充分利用自身的立法权限，包括制定地方性法规和法律性问题决定的形式，实现对临港新片区的立法保障。

地方层面还有一项重要的职权，即在全国人大常委会、国务院作出授权后，在授权的范围内通过立法等推进工作并报全国人大常委会和国务院备案。在维护法制统一的前提下，充分发挥和调动地方立法的积极性和可作为空间非常重要。全国人大常委会、国务院的授权正是地方立法可以有所作为的重要突破口。

三、临港新片区的法治保障路径

（一）一揽子授权。我国现有的深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区均享有授权立法和职权立法“双重立法权”。有观点认为，经济特区立法权正是一揽子授权的一种特殊形式。2019年7月國务院在总体方案中提出了临港新片区参照经济特区管理。因此，围绕新片区参照经济特区管理，应该就立法途径和立法内容进行积极的探索和争取。

另外，上海自贸区设立以来，全国人大常委会作为授权主体，国务院作为被授权主体，在自贸区内调整了几部法律的相关规定，为自贸区改革创新提供了法律依据。从整体推进新片区改革创新的角度，也应考虑争取国家授权调法，尤其是要争取针对投资、资金、贸易、运输、人员、税收、数据等重点领域的法律调整一揽子授权调整法律、行政法规。

（二）参照海南自由贸易港法的路径。这一路径属于全国人大及其常委会的直接立法路径，在立法法等相关法律中具有规范依据。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表重要讲话，不仅肯定了经济特区建设的历史功绩，也决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。随后，国务院印发了《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，方案中关于“制定实施海南自由贸易港法，以法律形式明确自由贸易港各项制度安排，为自由贸易港建设提供原则性、基础性的法治保障”这些表述，已成为世人关注的一大亮点。自贸港外的其他自贸区，能否参照这一模式取得法治保障;能否在海南自由贸易港法的附则部分，明确部分措施可由其他自贸区参照执行，都引发了广泛的讨论。

（三）推动制定新片区相关地方性法规。根据立法法第74条的规定，上海市人大常委会有权制定地方性法规。对如何通过地方立法加强新片区的法治保障，有不同的探讨。有观点认为，应该采取单独立法的模式，虽然新片区与自贸区有部分地理位置的重合，但如果仅仅修改《中国（上海）自由贸易试验区条例》并不能满足临港新片区所承载的“不可复制、不可推广”的政策创新要求。因此，建议制定专门的新片区条例，从而尽力满足临港新片区开展政策创新的相关需求。也有观点认为，应在自贸区的整体框架下为新片区定位，只需在《中国（上海）自由贸易试验区条例》中专设一定篇幅对其作框架性、定位性的规定即可，其他具体的差异化的创新内容可以通过其他文件形式体现，且许多创新内容本身就有部委相关文件作支撑。

（作者单位：上海市立法研究所）