协商民主新视域下环境公众参与机制的创新思考

（中山大学旅游学院 广东广州 510275）

环境保护中的公众参与，是指公民通过一定的程序或途径参与一切与环境相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益，通常指3个方面：①决策参与，指行政管理部门在制定重要环境政策、规划和开发建设项目实施之前，通过开放途径让社会公众获取拟决策的事项信息，听取各方的意见。②过程参与，指公众通过一定途径或程序，在与环境利益相关的环境政策、规划及开发建设项目实施过程中的参与。③末端参与，指重要环境政策以及开发建设项目已经实施并发生环境污染和生态破坏事件之后的公众参与［1］。

1 建立高层次、多渠道的环境公众参与机制

（1）公众参与环境保护本身就是协商民主的体现。保护公民的环境权益关系到社会的和谐稳定，公众参与环境保护本身就是协商民主的体现。《环境保护法》的重点就是保护人民切身利益，即关乎民生、维护公民权利、依靠公众参与保护环境。《环境影响评价法》更明确了公众参与在环境影响评价中的地位，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价［2］。

（2）目前环境公众参与机制存在的问题。从国际上看，公众参与是环境保护发展的新趋势，根本动力来自“自下而上”的公众参与。但我国长期以来环境保护主要依靠“自上而下”的行政命令，有些已颁布的环境保护公众参与的政策、制度，在立法中仍存在明显漏洞：①公众参与主体错位。如环评公众参与的实施主体通常是建设单位和环评单位，身兼“运动员”和“裁判员”的双重身份，在实际调查问卷中，由于利益驱使和缺少操作规范的约束，自然难以秉持公正的立场。公众参与调查的对象也具有较大的灵活调整空间，一些敏感项目中持反对意见的个人或团体往往被排除调查之外。②信息公开渠道不畅。环境信息公开是公民环境权实现的最根本保障，无公开透明的信息获取渠道，就无公平实现权利可言。我国公众参与的形式非常有限，例如《环境影响评价公众参与办法》保障公众参与环境影响评价的实体权利，但其范围仅限于环境影响评价活动。而环评公示告知的内容却缺乏统一的规范要求。一些环评公示内容往往对敏感环境问题避而不谈或是一笔带过。③反馈机制较为滞后。公众参与是公众对环境权益的有效表达，但实践中环境管理对环境权益的外延内涵、实现途径却无法清晰界定。例如，公众参与的制衡对象仅限于污染和破坏环境者，对于政府部门怠于职守、疏忽监管的不作为，对于宏观决策中忽视环境利益的状况，缺乏公众参与的法律救济机会。公众参与途径主要包括听证会、论证会、座谈会、问卷调查等，但遗憾的是，关于环境立法程序的法律、法规、规章都对上述内容缺乏详细具体的程序性规定［3］。

2 构建环境公众参与机制的时代价值

（1）协商民主理论为环境公众参与开拓了新的平台渠道。随着我国经济结构的转型升级，由于一些地方片面强调经济发展，使得公众环境权益受到极大挑战，由此引发的经济结构、社会体制的不适应和环境冲突等问题也逐渐显现。以厦门PX、启东王子造纸等重大环境群体事件为例，由于缺少其他相应的参与机制及诉求通道，在各种竞争性利益的裹挟下，导致公众只能以“散步”等非正常手段“参与”。环评的公众参与被推到了社会问题最前沿，各种利益博弈的复杂程度已超出最初环境公众参与的制度设计。党的“十九大”报告强调“发挥社会主义协商民主重要作用”。而协商民主的核心就是公众参与和协商治理，为社会转型期的环境公众参与机制创新提供了新的视野。其价值在于发挥人民政协的主导作用，实现环境公众参与的程序化和法治化，改善公众自主治理环境的能力，使公共决策最大限度地实现各方环境利益、经济利益、社会利益的均衡，满足公民最基本的环境需求，形成“政协协商、专家评审、社会协同”的公众参与机制。

（2）环境公众参与为协商民主理论充实了新的时代内涵。随着民主政治建设的不断推进和发展，人民政协要有效发挥协商民主作用，无论在理念还是形式方面，都有一个深化和拓展的过程。例如需要改变政协活动多以政治精英和社会精英参与为主的现状，探索扩大公众的参与，增强人民政协的“人民性”。而目前民间环保团体尚处于起步阶段，存在无序参与而非规范参与、情感参与而非理性参与、自主参与意识不强、从众心理表现突出等诸多缺陷，这都为人民政协发挥界别的桥梁纽带和拓展履职空间提供了新的契机。人民政协有义务、有能力引领新时期环境公众参与的健康有序推进，拓宽公民参与环境保护的渠道、规范参与方式。

（3）践行协商民主与环境公众参与是良性互动关系。协商民主与公众参与有着共同的价值旨趣和话语平台，存在着相得益彰的共生关系。人民政协通过组织公民诚意且理性的对话，经过各方讨论协商之后再做出决策，一方面提高了政府在控制环境污染和管理自然资源方面的能力，另一方面也充分保障了公众环境利益的参与权和监督权，有利于推动环境公众参与机制的发展与创新。而以环境公众参与为基础的界别协商则扩大了协商主体的广泛性，反映并维护特殊群体的利益，畅通政治诉求渠道，进一步提高了环境信息的透明度。

3 环境公众参与的理论突破与实践选择

环境公众参与可以有效化解有利益冲突的群体之间的矛盾，是实现环境法治的重要条件。而公众参与环境保护的程度直接决定着国家的环境意识，更体现了我国民主协商的发展方向。发挥人民政协的主导作用，推动环境公众参与，是需要长期研究的重大理论和实践问题。

（1）设计协商议题，健全环境信息公开制度。只有健全信息公开制度，确保公众的环境知情权，才能让公众充分参与环境决策，对环境行政公权力进行有效监督。凭借独特的政治优势和组织优势，人民政协的协商应该而且能够成为环境社会治理的重要主导部分。人民政协可以选择社会关注的环境治理、生态保护、产业发展等协商议题，开展专题协商或界别协商。以政协名义建立重大协商事项信息披露制度，在充分考虑到公众个体差异性的前提下，通过公告栏、报纸、广播、电视和互联网等传统媒体与现代媒体相结合的方式，保证公众知情权的落实。在大会发言、小组讨论、专题协商环保过程中，有序地将协商议题、过程和结果公诸于众，进一步提高信息的透明度，提升对环境政策制定和实施的影响力。

（2）规范运行机制，实现全过程的公众参与。目前，环境影响评价中的公众参与主要集中在环境影响报告书报批前的这一阶段，而项目立项、报告书编制等则没有设置公众参与环节。人民政协可以通过拓展履职平台、创新工作形式，加强与广大民众的互动联系。在召开全委会、常委会、专题协商会之前或过程中，尤其在重大建设项目的立项选址阶段和环评执行阶段，充分了解民意、听取民声、吸纳民智，建立环境热点问题、污染敏感事件的舆情汇集机制，强化公众参与过程的控制点设计。在项目筛选审查阶段重点协商对项目选址、工艺路线的意见，从源头上进行污染控制。在环评竣工阶段对环评措施的落实情况进行重点强化监督，从而实现在前端预防和末端验收全过程的公众参与。

（3）开辟协商平台，扩大公众参与范围途径。长期的基层环保执法实践统计数据表明，城区60%的环保信访投诉对象是餐饮、娱乐、服务行业，但公众参与的范围仅限于专项规划和对环境可能造成重大不利影响的建设项目，面对带来污水、油烟、烟尘、异味以及噪声等这些日常环境污染，公众却无法启动参与环评程序。而人民政协可以拓宽公众参与环境事务的范围途径。通过开展专项民主监督活动、民主评议政府专项工作、定期举行政情交流会、举办政协论坛等方式，切实完善协商议政制度。例如：建立由环保部门、企业和当地居民共同参与的“企业污染控制报告会”制度；环保部门领导与非政府机构及普通公众之间的定期对话机制。这样既有利于增加环境行政的透明度，也有利于培养委员的公共理性［4］。

（4）健全工作程序，完善公众参与反馈机制。《环境影响评价法》要求专项规划和建设项目的编制机关要审慎地考虑公众的意见，但是实际操作程序上，难以确保编制机关和行政审批机关适时吸纳、反馈公众的参与意见。人民政协可以通过推进公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度，完善公众参与的评价和反馈机制。例如：在建设项目的立项设计阶段，对公众调查内容进行分类细化并赋以适当的权重，构筑委员与网民的沟通回应机制，及时向环评单位和审批机关反映社会的关注焦点，形成理性、有序的良性互动。在环评编制阶段，组织委员和专家对环评技术方案进行综合评价论证，形成委员和专家的联合提案，使协商民主成为环境公众参与的制度化、常态化模式。在环评审批阶段，将环保措施、管理改进要求主动公示于众，使公众知悉自身提出的意见和建议是否得到了客观公正的反映和考虑；另一方面也使行政机关的审批结果置于公众的监督之下，保证决策的科学性和民主性。