农民集体土地征收补偿原则探析

张 宇

(对外经济贸易大学法学院，北京150029)

土地制度的变迁集中体现了我国社会不同历史时期的基本矛盾，当代我国经济社会的快速发展与继续增加的庞大人口使得本就十分有限的土地资源日益紧张，人地矛盾日益尖锐。 在土地征收中，失地农民与地方政府之间的矛盾还未能在现行体制内得以缓解，有一些矛盾不断被激化。 主要问题之一就是现行土地征收补偿原则的不合理，农民得以安身立命的土地财产权利在制度和立法层面得不到应有的重视，反而在大规模的土地征收中不断被侵犯[1]。

有研究表明，土地征收补偿不仅在土地征收整体研究中占有重要地位，且趋向于在当下土地制度改革这一总体历史进程和理论框架下，通过整合相关研究成果来真正揭示征地冲突的形成机理和诱发根源[2]。 此种趋势既是基于多年来土地征收补偿制度改革步履维艰的反思，也反映出土地征收补偿与土地制度的内在关联。 但现有研究至今仍未能基于我国农民集体土地所有权来就此一问题展开充分的和有价值的理论挖掘。 有研究认为，征收补偿请求权是一项宪法性权利[3]， 但其实补偿请求权只是补偿权的一项权能，而补偿权源于土地财产权，因土地征收而消灭、受到损失和发生转化。 有研究指出，土地征收补偿制度是公共利益与私人利益的平衡，损害赔偿法的补偿功能在于实现财产的“应有状况”而非“原有状况”，土地征收补偿旨在填补损害，但与损害赔偿发生的补偿功能存在本质区别。 根据特别牺牲理论，基于普遍的、平等的施加于每一位社会成员的财产权限制不会产生补偿，但公共负担落于特定个人及构成特别牺牲的，应对其补偿达到“近似未牺牲”的效果，以求得在被征收人及因征收而受不利影响的其他关系人与其他社会成员之间实现财产权的平等保护。 所谓的“公正补偿”其实就是在“公共利益的需要”与“平等保障私人财产权”之间所进行的权衡[4]。 也有学者认为土地征收补偿与民事损害赔偿在内在机理和制度功能上相一致，并因此得以准用后者的原则与规则[5]。 可见，学界并未对土地征收补偿的法律属性等内在机理形成应有的范式。 对于如何在土地征收补偿中对私人利益与公共利益进行平衡，西方国家的代表性理论有“公共负担说”和“特别牺牲说”，但在我国围绕土地增值如何分配以及土地财政现象如何评价等问题至今争议不断，难以为改革和立法提供坚实的理论指导。 公正补偿原则要求按照市场价格进行补偿，然而在我国是否能够适用市场价格补偿标准，却因为集体土地所有权不得交易而陷入困境。 就土地征收补偿问题而言，在土地征收补偿体系内，补偿原则具有基础地位，对具体制度和规则的制定具有统帅作用。 我国集体土地征收补偿体制的主要弊端或根源其实也在于此。 笔者拟就我国农民集体土地征收补偿原则的相关立法和实践当中的问题，在我国与发达国家的普遍做法之间进行系统性横向比较和总结，来挖掘现行体制的问题根源和有效的解决路径。

一、集体土地征收补偿原则的缺陷

(一)宪法规范的缺失与普通立法的不足

土地征收补偿原则在土地征收立法和实践中具有关键意义，但我国至今仍没有在宪法和相关立法上对其予以明确规定。 2004 年修宪以前一直未正式区分土地征收与土地征用，2004 年修宪虽然正式确立了征收制度，但只是规定“给予补偿”，没有明确规定“如何补偿”，没有为普通立法奠定宪法基石，此种“根本法”层面的规范缺失直接导致了1998 年《土地管理法》根本没有规定补偿条款，2004 年《土地管理法》与2004 年修宪相一致，也规定了“予以补偿”，也没有明确规定“如何补偿”，缺失了宪法规范的基石和指引，普通立法不得不在路径依赖作用下延续原有的土地补偿原则与规则。

(二)仍沿袭计划体制时期确立的低价征收原则

现行集体土地征收补偿立法采用“产值倍数法”，其实质就是在城乡二元土地制度和“以乡养城”政策下的“低价征收”。 而发达国家土地征收补偿原则，无论是英国的“等额补偿”、美国的“公正补偿”，还是法国的“公正补偿”、德国的“完全补偿”，都实行“公正补偿”并采以市场价格为基准[6]。 现行集体土地征收补偿标准是采用“产值倍数法”还是“市场价格”，补偿原则是实行“低价征收”还是“公正补偿”，其都取决于是否确立土地财产权。 通过比较可以发现在现行征收补偿立法上并未真正承认具有法权意义，尤其是物权法意义的农民集体土地所有权[7]。 我国《宪法》规定的农民集体所有制并没有真正转化和落实为《物权法》意义上的集体所有权，或者说《物权法》所规定的“集体所有权”仅从此处的土地征收补偿来看并不具备真正的法权意义，而仅具有一种“生存保障”的功能[8]。 所谓的“足额支付”只是表明在现有补偿原则和补偿标准下，地方政府要按照该标准计算并全额发放补偿款，不得无故拖延或克扣，而这与补偿标准无关。 是否在立法上确立并保护被征收土地财产权在根本上决定了能否建立现代土地征收补偿制度。发达国家土地制度和征收制度无一例外地以土地财产权为根基，较好地实现了公共利益与土地财产权之间的有效协调，但在我国集体土地征收中却因不具备这一基础、不承认集体土地所有权而导致征地冲突日益激化。 这直接导致了我国以往的土地立法，尤其是《土地管理法》及其历次修订，在基本理念上就存在着偏差，所谓的“严格”并不是严格制约国家土地征收权，而是严格限制本就十分匮乏的农民土地财产权[9]。

(三)法定补偿范围狭窄

我国现行集体土地征收补偿主要是土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，以及安置补助费，且以土地补偿费为主。 很多应予补偿的因土地征收而造成的损失，比如英国的残地损失(severance of the land)、干扰侵害(disturbance)，美国的营业损失、迁移费用，法国的地役权、永佃权，以及德国的固定客源等，在我国现行体制和立法下都被排除在补偿范围之外。 这些损失都是物质的、直接的、确定的，都是因土地征收而造成的损失，然而在集体土地征收立法上却得不到承认和弥补。 以土地承包经营权为例，根据我国《物权法》第132 条，承包经营权虽然被规定为一项用益物权，承包经营权人有权依法获得“相应补偿”，但其合法权益却因缺乏司法保障而难以实现。 有权利必有救济，相反缺乏救济的“权利”表明其在立法上尚未得以真正确立[10]。 此外，宅基地使用权、经营性和非经营性建设用地使用权虽然逐步在实践和政策上被承认，但仍缺乏明确的立法规定。 总体而言，在我国现行土地征收补偿制度下，土地征收权得不到制约而农民权益得不到保障，立法没有回应不断变化和凸显的社会需要，因为无法确保相关投入能够获得相当收益的稳定预期，直接导致土地资源无法得到有效利用。

(四)法定受偿权利人不周延

补偿范围与受偿权利人具有对应性和一致性，在我国集体土地征收受偿权利人与补偿范围一样极其有限。 根据相关规定，土地征收补偿对象限于被征收土地的农民集体和农民，又因为征地补偿款在构成上以土地补偿为主，土地所有权主体是农民集体，因此实际上土地征收补偿对象主要是农民集体。 其他因征地而受到不利影响的土地财产权在现行补偿制度下并没有被纳入到土地征收补偿范围中来，享有这些权益的相关主体因此也一同被排除在法定受偿权利人范围之外。 因为无法通过征地补偿来弥补其前期的投入和损失，就严重抑制了集体成员以及其他实际利用主体对集体土地进行充分开发和利用的积极性。 相关私法规范并未在公法上被承认并受到严格保护，就此而言农民集体土地征收的实际运作无疑是对私法权威、私法秩序以及对私人利益的破坏。 计划时代建立的补偿制度显然已无法适应市场条件下的需要。

二、对发达国家土地征收补偿原则的比较研究

从各国土地征收补偿的立法和实践来看，现代土地征收补偿原则有一些共同特点，这些共同特点当中适应现代市场经济和民主法治发展要求的部分应当为我们当下的农民集体土地征收补偿制度改革所充分关注并合理借鉴。

(一)土地征收实行公正补偿原则

关于土地征收补偿原则，在发达国家各有不同。 如英国的1961 年《土地补偿法》，其土地征收以“等额补偿”为原则，具体补偿数额以被征收土地财产状况为基准。 美国宪法第五修正案规定，土地征收以“公正补偿”为原则，具体补偿数额按照“公平市场价格”来计算。 法国的《公用征收法典》规定，土地征收以“公平补偿”为原则，具体补偿数额限定在直接、物质和确定的损失范围内。 德国的《普鲁士土地征收法》规定，土地征收补偿以“全额补偿”为原则；根据其《基本法》“唇齿条款”未经补偿不得征收，即以征收事项与补偿事项的同时性、捆绑性为征收立法设定义务[11]。 从法律文本来看，发达国家关于土地征收补偿原则的法律规定主要有如下一些共同特点:(1)这些国家对土地征收补偿原则，无论是在宪法层面，还是在普通立法层面都有规定；(2)就相关法律规范内部而言，宪法规范为普通立法确立了明确的宪法根据和宪法框架，直接约束相关普通立法，为土地征收法律规范的统一和权威奠定了基础[12]；(3)在法律文本表述上，多以反向表述来强调土地征收以依法补偿为要件，其实质是对国家土地征收权的制约和对公民土地财产权的保障。

(二)市场价格基准和公正补偿原则

补偿标准是补偿原则的贯彻或体现，从发达国家相关立法来看，有怎样的补偿标准就有怎样的补偿原则；反之亦然。 (1)发达国家土地征收补偿原则，其具体补偿标准基本上都是以被征收土地的市场价格为基准。 在英国，补偿标准按照公开市场(open market)价格估价，此种价格实际上是一种拟制价格，参照理性的出售人在公开市场自愿出售的和合理期待的价格。 在美国，对公正补偿具体标准的形成和演化在很大程度上归因于法院在其法治体系中的重要作用，在审判实践中逐步形成“公平市场价值”标准，使抽象法律概念、宪法规范和法治观念得以具体化、客观化和获得可操作性[13]。 在按照“公平市场价值”进行“客观评估”的过程中，美国法院通过判例还演化出两项附属原则，或者更加具体化的操作标准:一个是“最高和最佳使用”原则，另一个是“整体性”原则[14]。 在法国，其“公平补偿”所要求的市场价格以一审判决之日为准，即具体确定市场价格的必备要件——时间节点。 在德国，立法机关依据宪法规定“全额补偿标准”，强调以全额之补偿使被征收人获得被征收土地之“等价物”或“替代物”。 从法律文本看，1919 年《魏玛宪法》之后德国的土地征收补偿原则似乎发生了改变，以“适当补偿”取代了“公正补偿”，授予土地征收机关和司法机关更大的裁量权力，但实际情况并非如此。 该条宪法规范并未对其后续立法有所影响，因此源自德国1874 年《土地征收法》所确立的全额补偿原则得以穿越时空而延续至今。 (2)发达国家虽然在具体规则或计算方法方面有所差异，但各国的土地征收补偿原则都以土地财产权为根基，以被征收土地的市场价格为基准，鲜明地体现出这些国家对土地财产权的尊重和保护，因此可概括为土地征收的公正补偿原则[15]。 美国有些州还在“公平市场价值”基础上进一步提高土地征收补偿标准，如规定“补偿金额应当不低于被征收土地财产的150%”来计算[16]。 此种独特现象其实是出于对联邦最高法院在凯洛案中所采取的司法立场的担忧和抵制，其实质并非背离土地财产权或者被征收土地的市场价格基准，而在于通过提高这一标准来增加土地征收成本，最终来强化对土地财产权的保障。

(三)土地征收补偿范围广泛

发达国家在土地征收补偿范围上，涵盖较广，充分体现了对因征收而受到不利影响的私人财产损失予以充分补偿的价值取向。 在英国，由于征收造成损害的利益都纳入补偿的范围，特别规定了对租赁权损失的补偿，对残地(severance of the land)、其他干扰侵害(disturbance)也给予补偿。 在美国，征地补偿范围和英国一样，除了对土地及地上实物等价值损失进行补偿外，对相关费用、残地损失以及基于土地所进行的正常营业的损失也在补偿范围内[17]。 在法国，根据补偿“全部直接的、物质的和确定的损失”的规定，凡符合这个条件的损失都必须全部补偿，同时，在补偿被征收土地及地上物之外，还补偿基于被征收土地而设定的其他财产权利，如地役权、承佃权，以及相关费用。 在德国等其他国家的情况也大致如此。 发达国家在土地征地补偿范围上，除被征收土地及地上实物损失以外，还包括因土地征收而产生的其他损失，如英国对残地、其他干扰侵害也给予补偿，美国对残地、营业损失、迁移费用等也给予补偿，法国对土地他项权利(如地役权、土地承佃权、房屋承租权)以及因征收产生的迁移费等也给予补偿。 补偿范围与受偿权利人具有对应性和一致性，依据法律规定得以在实务中确定特定损失是否属于征收补偿范围、其受偿权利人是谁，以及如何按照市场价格最终确定征收补偿的具体数额。

(四)补偿权利人范围周延

补偿权利人也即一般所称之补偿对象，然而在土地征收补偿法律关系中，从国家与公民关系看，称其为补偿权利人而不是补偿对象更符合其所应当具有的法律主体资格，更符合法治国家或宪政国家中私权与公权关系的一般原理。 补偿权利人其实是为因土地征收而受到不利影响的人在体制上、在土地征收补偿的实体和程序上确立了主体资格，被征收人以及关系人是补偿权利主体。 在英国，补偿权利人包括土地产权人、土地承租人、土地占有人和其他利害关系人；在美国，土地征收补偿权利人包括土地产权人及其他利害关系人；在法国，补偿权利人包括不动产所有权人、用益物权人，以及佃户、房客、长期租赁物权人等；在德国，补偿权利人包括土地产权人、土地用益人、占有人以及其他利害关系人。 补偿权利人与补偿范围具有内在的一致性，涵盖较广的补偿范围与此处的补偿权利人相印证，共同起到维护土地财产权和制约土地征收权的制度功能。

总之，从发达国家土地征收补偿原则的立法和实践中可以得出如下共同特点:(1)土地征收补偿原则以土地财产权为基础。 征地机关依法行使征收权和剥夺被征收土地的财产权，但须按照市场价格予以补偿，受偿权利人在被征收人以外还包括其他利害关系人，在补偿范围上以被征收土地所有权为基础，涵盖地上物、用益物权、租赁权、担保物权等其他财产权利损失。 整体而言，发达国家普遍确立了土地征收的公正补偿原则，这是财产权原则在土地征收补偿领域的集中体现，是权利本位原则与所有权社会化之间的辩证关系的集中体现。 (2)土地征收补偿原则具有突出的公法属性。 以市场价格为征收补偿标准在实质上是拟制标准，虽以私法规范为基础但又有所修正。 征收补偿范围虽然涵盖较广但仍有限定，首先是不补偿间接损失，其次是不补偿不确定损失，再次是不补偿精神损失。 在这些方面，各发达国家的做法基本一致。这说明土地征收补偿既不同于非补偿性行政征收，也不同于民事损害赔偿。 所谓的公正补偿其实就是公共利益与私人土地财产权利之间的权衡，借以界定和判断其是属于所有权的“一般性社会负担”，还是属于应予补偿的“特别牺牲”[18]。 发达国家土地征收补偿制度之所以对补偿范围和补偿权利人有所限定，是因为从法经济学或者公共管理的成本效益分析来看，土地征收的公益性与补偿性并不对等，即通过土地征收所要满足或实现的公共利益必须明显大于因此而对土地财产权所造成的损失，或者说明显大于因土地征收而实际支出的征收补偿费用。 正因为土地征收具有经济性，更能够克服分别谈判所造成的高昂代价，土地征收才成为土地市场之外政府有效配置土地资源的必要手段。

三、完善我国集体土地征收补偿原则的几点建议

1953 年我国《国家建设征用土地办法》规定要进行“公平合理”才能征收农民土地，但随着社会主义改造的完成和集体所有制的逐步建立，在土地征收立法上逐步趋向强制性、淡化补偿性。 在文化大革命时期法律虚无主义导致我国法制建设整体陷于停滞甚至是倒退状态。 拨乱反正和改革开放以来，我国土地征收立法得以恢复并不断发展，在宪法层面从没有规定到规定“给予补偿”；我国《土地管理法》以及《物权法》等相关立法以八二宪法及其历次修订为根据，规定征收集体土地要予以“相应的补偿”“公平的补偿”以及确保“原有生活水平不降低”等。 就土地征收立法发展的历史来看，我国土地征收补偿法制建设随着整体经济社会的发展和转型一直在努力探索和不断进步。 但从横向比较来看，我国的土地征收补偿原则与发达国家普遍确立的公正补偿原则仍存在着实质性的区别。 虽然发达国家对其土地征收补偿原则的称谓各异，但实质上都属于一种公正补偿，既以土地财产权为根基，同时又基于公共利益目标而有所权衡，就整体而言相关立法兼有公法属性和私法属性，也可以说是国家土地征收权与非国有土地财产权这一基本矛盾在征地补偿领域的集中体现。 总之，以公正补偿取代低价征收是改革和完善我国集体土地征收制度的必由之路，在征地补偿中既要强调公共利益目标，又要适时建立市场经济和民主法治所不可或缺的产权基础，由此才能在征地补偿中真正做到公私协调和公私兼顾。 为此，笔者提出以下几个方面的建议。

(一)在法律文本中对征收补偿原则予以明确规定

我国现行集体土地征收补偿原则存在缺陷的主要根源之一就在于宪法规范的缺失。 美国宪法第五修正案规定“非有公正补偿，不得征收私有财产供公共使用”；法国《人权宣言》第17 条规定“除非事先给与公正补偿，不得予以征收”；德国1949 年《基本法》第14 条规定“征收需依法律或基于法律，而该法律亦规定补偿之种类及限度时，方得为之”。 在发达国家，不仅依法补偿是判断具体土地征收活动是否合法的一项法定要件，而且相关国家立法从根本上受上述宪法规范直接制约。 发达国家宪法文本之所以采取“反向表述”方式，其实正契合了“法无授权不可为”的控权原则和“法无禁止即可为”的维权原则。 而我国现行宪法文本没有对土地征收补偿原则予以明确规定，这直接导致我国宪法征收条款虽有了授权但缺失了限权，并没有在公民与国家、土地财产权与土地征收权之间建立宪政屏障。 如此一来，虽然也将补偿问题与征收问题一并规定，但与发达国家的宪法规定，尤其是德国宪法上的“唇齿条款”相去甚远[18]。 所以，应当在实践经验和理论研究逐步成熟和完备的基础上适时对宪法征收补偿条款和相关普通法律规范进行修改，对土地征收补偿原则予以明确规定。

(二)以市场价格为补偿标准建立公正补偿原则

虽然现行立法规定土地征收补偿要“维持原有生活水平不降低”，但是从实际情况看征地补偿明显偏低，致使相当一部分农民无法通过征地补偿来弥补其失地损失。 对农民而言，土地并不是一项可以替换的、可以补偿的财产，而是安身立命的根本。 在现行土地征收补偿体制下，多数失地农民生活水平明显下降，难以分享城市化、工业化等改革发展成果，低价征收其实正是广大农村征地矛盾愈演愈烈的主要原因[19]。 要从根本上缓解征地矛盾，必须彻底废除现行不合理征收补偿原则，尽早建立公正补偿原则。 现行征地补偿原则是在计划体制下逐步确立的，其指导思想是以“低成本”土地供给来确保地方一些所谓的“国家建设”的顺利进行。 但半个多世纪以来的实践证明，现行征地补偿原则严重损害了一些农民的土地权益，立法规定的“为公共利益的需要而征收的土地”在实践中却有一部分被用于商业开发等，而商业开发用地完全可以通过市场来满足用地需要。 此种补偿原则已经与我国《宪法》确立的人权原则、合理利用土地原则以及社会主义市场经济体制目标明显相悖，因此真正确立农民集体土地所有权并建立公正补偿原则以及市场价格补偿标准，不仅真正回应了广大农民的迫切诉求，也有其宪法根据。 有学者认为，“由于土地产权制度的局限性，这些变革没有突破原有制度的路径依赖，实践中多元化补偿和集体建设用地流转的探索未能在高层次、系统性的法律法规中体现”[20]。 发达国家土地征收补偿原则无不以土地财产权为根基，在补偿原则、补偿标准、补偿范围以及补偿权利人等方面，都建立在对土地财产权的尊重和保护之上[21]。 我国集体土地征收补偿制度改革徘徊不前的一个主要原因就是至今仍未确立真正法权意义尤其是物权法意义上的农民集体土地所有权[22]。 土地财产权的缺失不仅是实体上的缺失，也包括程序上的缺失；不仅补偿标准、补偿范围以及补偿权利人不合理，被征收人及利害关系人也明显缺乏程序性权利，在征地补偿程序上不具有话语权，根本无法讨价还价[23]。 因此，一方面，要在实体立法上以市场价格为基准取代产值倍数法，以公正补偿原则取代低价征收原则；另一方面，要建立土地征收正当程序，使征收程序公开、透明，要确立被征收人及利害关系人的程序性权利，使其能够有效参与土地征收程序并对征收补偿决定施加实质性影响，以实现实体规范与程序规范的有机统一和充分保障广大失地农民的合法土地权益。

(三)全面规定集体土地征收补偿的范围

既要以农民集体土地所有权为基础与核心，又要不断探索和完善以农民集体土地所有权为基础的其他财产权，如土地承包经营权、经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。 在土地承包经营权问题上，要对成员承包与通过招拍挂获得承包这两种承包权予以同等保护，并确立诉权，通过司法审查来强化对承包权益的切实保障。 对建设用地使用权要在城乡建设用地市场一体化目标下，通过当下的改革试点认真总结经验并积极稳妥地推进集体建设用地入市，从而形成客观且直观的集体土地市场价格，为建立市场价格补偿标准和公正补偿原则奠定必要条件。 改革开放以来，我国土地改革走的是一条以公有制为基础的，不断探索和完善其实现形式的道路。 在土地征收补偿中要在农民集体土地所有权基础上不断拓宽补偿范围，唯有如此才能在土地征收补偿制度上兼顾国家、农民集体、农民以及其他土地利用者的各方面法益，才能真正建构和培育适应土地市场化建设需要的产权基础。

(四)切实保障土地被征收人及关系人的合法权益

发达国家之所以在土地征收补偿原则上有许多相同之处，是因为相关基础理论所产生的普遍性影响。对于土地征收补偿有不同理论学说，其中尤以“公平负担说”和“特殊牺牲说”最具有代表性。 “公平负担说”源自法国。 在资产阶级革命以后，人人平等之进步思潮得以在国家体制层面确立，这构成该学说的社会基础、观念基础和直接思想来源。 该学说认为对于因公共利益或社会需要而发生的公共负担理应由国家代表全体人民平等负担，相反如果这些负担由私人承担必然导致受害人承担多于其本人所应当承担的部分，而这显然是不符合人人平等或公平这一基本原则的。 所以，国家应当通过公共财政来填补被征收人所遭受的特别牺牲，来实现土地财产权的平等保护或者是公共利益代价的公平负担[24]。 “公平负担说”对当时的德国产生了深远的影响，德国学者结合本国理论和实践以“公平负担说”为基础，创建了“特别牺牲说”，其中尤以奥拓·迈耶的阐述最具有代表性。 “特别牺牲说”认为，私人财产权的享有和行使在根本上具有社会性，都不可避免地受到既定社会条件的影响和制约，法权观念和构建制度始终源于特定经济基础层面的需要，也无法摆脱既定条件的制约。 依据宪法和法律，所有公民都必须承受公共负担，且不需要、也不能够予以特别的补偿，否则会违背公平的社会观念和法治原则。 但是，如果国家因为公共利益需要而对特定私人财产予以征收，则与一般的税费征收不同，被征收人因征收而遭受的损失不再符合公共负担原则，实质上构成一种“特殊牺牲”，因为满足公共利益需要，被征收人有义务服从征收决定，但对于超出私人财产权所应承担的一般性限制，基于法律的公平正义精神，国家对于这种“特殊牺牲”理应予以公正补偿。 比较而言，“公平负担说”与“特殊牺牲说”相近，都主张因征收而造成的财产权损失在实质上属于公共负担，基于公平原则，国家应通过公共财政对权利人的损失予以公正补偿[18]。 我国与西方国家不同，土地征收主要针对的是农民集体土地，征收补偿主要是补偿农民集体土地所有权的损失，以及在集体土地所有权基础上设立的其他财产性权利，如承包经营权、经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。 但“公平负担说”和“特殊牺牲说”对于我国确立补偿权利人仍具有启发意义，集体土地所有权与国家土地所有权不同，是非国有财产权；同时在现阶段广大农民仍无法享有城市居民的社会保障，土地仍是农民的安身立命之本，所以土地征收补偿立法一定要切实保障农民集体和农民的土地权益，要彻底破除城乡二元土地制度所确立的“以乡养城”“以农养工”，去除农民和农民集体土地所有权所背负的不合理负担，在土地征收补偿中吸收上述“公平负担说”和“特殊牺牲说”理论中的合理成分，真正确立和维护农民集体基于土地所有权所应享有的收益分配，以此为基础才能在经济发展和土地征收中不断发展和壮大集体经济，才能真正有效保障广大失地农民的生存权和发展权。

此外，还要改革不合理的财政体制。 要确立物权法意义上的农民集体土地所有权，还需要改革不合理的财政体制。 有学者指出，土地制度自身的缺陷和不合理的财政制度是土地财政得以形成的2 个主要原因[25]。 1994 年分税制改革以后，地方财政尤其是基层财政普遍存在困难，这是地方政府通过低价征收获得财政资金的一个主要原因。 不合理的财政体制和地方财政危机，导致饱受诟病的土地财政和屡禁不绝的土地违法。 土地财政也即涨价归公，其实质是与民争利，是计划时代“以农养工”“以乡养城”的另一种形式。 对此有学者认为，这虽然是中国经济和城市化迅速发展的一个因素，但同时也造成了日益严峻的城乡分化和“三农”问题[26]。 在所有相关问题当中，彻底废除现行不合理土地征收补偿原则，遵循市场经济一般规律和各国法治的经验，尽早建立符合土地产权要求的公正补偿原则，是彻底摆脱目前困局、维护社会稳定并促进经济和城市化健康发展的必由之路。