城市“退二进三”调整规划及其社会生态影响分析

吴隽雅，李昌儒

(1. 河海大学 法学院，江苏 南京 211100；2. 河海大学 环境与社会研究中心，江苏 南京 211100)

改革开放以来，我国人口城市化与工业化发展比例大幅增长，1992年后我国城市化率增速超过12%，2011年我国城市化率首次突破50%，人口经济活动和生活方式非农化进程不断加速[1]。截至2018年末，中国城镇常住人口83 137万人，占总人口比重(常住人口城镇化率)为59.58%(比上年末提高1.06个百分点)，全年城镇新增就业1 361万人(比上年增加10万人)。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出，到“十三五”末，中国常住人口城镇化率达到60%左右，改造提升中心城区功能，加快城区老工业区搬迁改造，改善城乡结合部环境，加强环境整治和社会综合治理(1)参见：中华人民共和国中央人民政府官网，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.。

与人口城市化和工业化发展比例大幅增长相伴随的是传统粗放型城镇化引发的系列社会问题，譬如，城市建设用地利用低效、城市管理服务水平落后、流动人口市民化进程滞后、城镇空间分布和规模结构不合理，等等(2)参见：中华人民共和国中央人民政府官网，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.。针对上述问题，2001年，国务院办公厅与国家计委在《国务院办公厅转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见的通知》(国办发〔2001〕98号)中首次提出，“鼓励中心城市‘退二进三’，调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重……提高土地利用效益，逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业”(3)参见：中华人民共和国中央人民政府官网，《国务院办公厅转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见的通知》，http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/11/content_5117403.html.，自此，全国各地纷纷响应中央政策，推行“退二进三”以协调城市产业集聚与人口集聚的可持续发展。截至2017年底，我国“三产”结构指标比例中，第二产业比例从45.5%下降至40.5%，第三产业比例从39.8%提升至51.9%；相应地，我国城镇人口比例从36.2%提升至58.5%(4)参见：中华人民共和国国家统计局，《国家数据—年度数据》，http:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

可见，“退二进三”调整规划对于促进我国城镇化及城市建设具有重要意义，但也伴生了诸如因重污企业外迁在城市内外(市区与城郊)累积的环境污染与生态破坏，建设用地与耕地污染、绿地消减等环境问题。基于此，本文拟通过梳理城市“退二进三”调整规划的发展与实践情况，结合城市“退二进三”的相关文献，就“退二进三”调整规划相关环境问题的形成因素、呈现特点及社会影响深入分析，并尝试给出对策建议。

一、 城市“退二进三”调整规划的发展历程

作为产业结构调整，城市“退二进三”调整规划的推行在我国城市化及工业化发展历程中具有必然性，亦与我国独特的城市化及工业化进程密切关联。20世纪90年代初，随着乡镇企业数量增加与人口流动限制松动，乡村工业快速发展，形成了乡镇企业、国有企业与外资企业各占我国工业产值份额1/3的独特格局(1993年)[2]。随着我国经济社会结构发生重大变化，农村工业化成为推进我国城市化及工业化发展的重要动力。值得注意的是，在农村工业化过程中，经济聚集与产业配套往往以农村集体土地招商引资为前提[3]，随着城镇化与工业化进程不断推进，以“土地流转”和“土地融资”为特点的“土地财政”成为推动地方城市经济发展的着力手段。“土地财政”在工业化与城市化发展初期，为农业剩余劳动力向工业移转、助力私有部门资本积累提供了有力支持[4]，然而，随着城市地价的上涨与城市公共基础设施建设需求的增长，土地资源浪费与利用低效、土壤污染严重等“人地关系失调”问题逐渐显现，并得到社会各界的关注与重视。与之相应，旨在推进“城市空间格局改造与产业梯度升级”的相关政策逐渐产生，诸如上海市杨浦老工业区工业用地更新[5]、莱阳市旧区规划管理调整[6]、株洲市清水塘工业园区综合治理[7]等，这些政策均反映了通过重污企业外迁与工业园区建设，加速工业企业退出及服务业企业增加、整合城市旧区土地资源的现实需求。

城市“退二进三”调整规划，从理论上说有利于推进产业转型优化升级、提升城市土地利用效率、改善城市建成区中衰退地区的市容街貌，在近10年的体制改革背景下，相应地缓解城市(尤其是旧城区)的“人地关系紧张”问题。此外，由于我国城市化与工业化的快速发展，大部分地区的经济实力得到显著提升，政府通过拆迁补偿与市场化手段相结合推行“退二进三”调整规划也具备了条件。从整体上来看，“退二进三”调整规划政策在我国不同时段与空间发挥的作用并不完全相同，大体经历了从“推动城市空间结构扩展”到“促进城市土地(再)开发与城市产业升级”的作用转变。

从全国范围来看，20世纪90年代末，我国东部地区率先开始调整城市产业结构与土地利用方式，包括北京、南京、苏州、无锡等部分城市开始了“退二进三”调整规划的改革试点。在此后的10年期间，东部城市形态呈现内涵式增长和外延式近郊发展，此阶段的“退二进三”调整规划旨在优化城市用地空间结构，促进城市效率和规模发展[8]。21世纪初期，随着“西部大开发”与“中部崛起”战略的兴起，中西部地区的经济实力得以提升，“退二进三”调整规划在我国西部地区及中部地区的城市中也逐渐被推广。因东部、中部、西部地区的经济水平与城市发展经验参差不齐，尤其是企业搬迁费用和土地置换费用的成本差异，不同地区的“退二进三”调整规划尤其在城市的空间利用、经济发展和产业转型方面具有地方差异。整体上，此阶段的“退二进三”调整规划仍然以“同时兼顾城市用地结构与产业转型”为双重优化目标[9]。值得注意的是，“退二进三”调整规划在实践中取得了一定成效，亦带来了一些新的问题。自2000年之后我国不同区域的城市“退二进三”调整规划状况整体上呈现“梯阶”发展分布，全国东、中、西部地区的经济发展不平衡状态日益加剧[10]，区域经济发展的绝对差异也不断扩大，甚至出现分层差异。

以东部的上海市、中部的郑州市、西部的兰州市对比为例。上海市早在国务院“八五”计划中，提出“调整好工业结构……对于一般产品应向郊县，上海郊区的城镇或其他省市扩散……职工可以转向发展第三产业”[11]。从2011年起，上海市出台相关政策，鼓励辖区内工业园区和开发区通过城郊工业园及异地工业园建设，调整辖区内第二、第三产业占比，逐渐实现低效工业用地减量，改善城市化空间利益，实现产业升级与城市功能优化[12]。郑州市在2000年第二产业和第三产业的比重几乎持平，通过“退二进三”调整规划，至2017年，全市第三产业比重上升至53.9%，第二产业比重下降至44.4%，实现辖区内产业结构优化。兰州市则于2010年后通过发展新兴产能(如电子信息、新能源等)，至2017年，全市第三产业比重上升至62.6%，产业结构得到了优化提升(见表1)。

通过知网检索并对相关文献梳理后可以看出，我国“退二进三”调整规划的实际效果问题具有地域差异，即“退二进三”调整规划的实效与所在地区的经济发展水平密切关联[13]。从整体上来看，东部地区“退二进三”调整规划，提升了中、西部地区的经济发展水平，同时也加剧了污染产业向中、西部地区迁移(污染产业“内迁”)以及中、西部地区生态恶化与居民健康成本上升等问题。在产业发展方面，东部地区通过周边工业园区建设，发展创意产业、改造原有“第三产业”实现产业升级[14]；而中、西部地区因地理区位、资源分布等差异，城市“退二进三”调整规划受地区原有产业结构以及东部地区(劳动密集型与技术密集型)产业移转的影响较大，尚未形成有利于当地区域整体利益的产业发展模式和产业配置结构[15]。在城市发展方面，产业结构调整与城市规划往往是相互影响的状态。东部地区因为经济发展起步较早，“退二进三”调整规划与城市发展互动较为良性，多体现在城市地价浮动、城市地块再开发与用途变更等方面[16]，而中、西部地区尤其对于资源匮乏的经济欠发达地区，第一产业与第二产业的结构较为固化[17]，“退二进三”调整规划在实践中往往产生农业劳动力与非农劳动力的人口流动与就业、第三产业的增量与优化等问题。

关于城市“退二进三”调整规划对城市转型、产业结构、地区差异等方面的影响及问题已得到诸多研究者的关注[18]，但关于城市“退二进三”调整规划引发的具体社会生态问题，鲜有学者关注。

二、 城市“退二进三”调整规划后的社会生态影响

自2001年各地区陆续进行“退二进三”调整规划后，大量地区的城内重污企业整体呈现外迁状态(5)参见：搜狐网，常州污染悲剧折射棕地隐患：国外是如何治理棕地的？，http:∥www.sohu.com/a/112553706_131990.html.，城市外迁企业的原工业用地被流转再开发，同时大量企业群汇入城郊形成化工园区，随后几年，不断有城市“毒地”事件、化工园区安全事故与环境污染事件被曝出，相关环境问题日益突出。

一方面，被迁出企业在城市旧区原地块的“遗留”污染，经过土地流转与再开发，影响居民的健康安全，诸如2014年湖北武汉化工“毒地”事件、2015年江苏靖江“毒地”事件、2016年江苏常州“毒地”事件等(6)参见：搜狐网，常州毒地案的经典是怎样炼成的？，http:∥www.sohu.com/a/293766699_100001695；凤凰网，武汉化工毒地开发陷两难：土壤清理耗资数亿，http:∥hb.ifeng.com/dfzx/detail_2014_02/12/1839447_0.shtml；回收商网，2016年国内化工污染偷排事件回顾，http:∥news.huishoushang.com/81229.；另一方面，为了降低工业成本，加速“退二进三”调整规划实施进程所采取的园区经济模式，不同类型的重污企业“群迁”至城郊(中心城区以外的近郊与远郊区域)形成化工园区。因人口流动、企业群结构、周遭环境的改变，化工园区内存在安全风险与环境风险的双重隐患，亦对化工园区周边环境造成严重污染，诸如2009年湖南、陕西农地土壤污染与儿童血铅超标事件、2015年天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、2019年江苏响水“3.21”特别重大爆炸事故等(7)参见：搜狐网，中国近年来最严重的十大环境污染事件，http:∥www.sohu.com/a/137614654_683361；百度网，特重大安全事故——8.12天津滨海新区爆炸事故，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1620603794197171511&wfr=spider&for=pc；中国报道网，响水爆炸后，化工产业何去何从，http:∥www.chinareports.org.cn/djbd/2019/0515/9137.html.。综合来看，上述因城市“退二进三”调整规划引发的环境问题，虽然发生时间与所在地区存在较大差异，但大体可归为以下两类。

1. 城市“棕色地块”事件相关的环境问题

城市“棕色地块”事件，其环境问题可溯源于原工业用地的环境污染(诸如土壤、地下水等严重污染)。受到传统工业区密集分布影响，相关污染土地的危害具有集中性，且因工矿业活动涉及的化学品、生产流程、建设历史不同，呈现不同的毒害污染物状态，如骆永明在其研究中提到，随着“退二进三”调整规划，大量重污企业“退城进园”，产业移转所遗留的各类工业污染场地呈现“复、混污染”状态，包括重金属污染、农药污染、酸/碱污染、挥发性/溶剂性污染等，安全隐患严重，且分布在诸多发达城市区域或老工业基地[19]。据余勤飞等统计，2001至2007年期间北京和重庆两地主城区分别搬迁166家和96家第二产业制造企业，其中“机械与电子工业”以及“金属与非金属制造业”这两类存在较大污染风险的企业占搬迁企业总数的很大比例[20]。由于相关污染土地在流转前未进行充分的风险评估与环境修复，而污染损害具有潜伏性和长期性，在污染土地被多次流转后，相关地块涉及的环境问题已相当严重，表现为受害群体不特定、受损状况严重与不确定及责任主体多处于不清晰或不存在状态。据蓝虹等统计，至2014年，我国城市“棕色地块”至少有30万块，修复土壤污染所需的资金巨大，且一些城市遗留的“棕色地块”所属企业早已关闭或改制，地方政府“污染追责”难度极大，相应的污染评估与土壤修复给政府带来了很大负担[21]。

以2016年江苏常州“毒地”事件为例，相关污染地块(以下简称“常隆地块”)位于常州市新北区龙虎塘街道，西侧为拆迁村庄的遗留空地，北侧为藻江河支流，该地块原为3家化工厂(常隆化工、长宇化工和华达化工)的工业用地，3家工厂分别建于1958年、1983年、1990年，至2010年常州市将该地块收入新北国土储备中心，并于2011年对地块进行环境修复工作，2014年开始一期土壤修复工程，2015年9月，江苏省常州外国语学校搬入该地块隔路对面的空地(此时土壤修复区域未完成)，2015年12月，常州外国语学校多名学生出现皮肤过敏、流鼻血、呕吐等身体不适状态，部分学生被查出患淋巴癌、白血病等恶性疾病，随后相关修复工程全面停止，该地块用途也从商业开发性质改为公共绿化用地(8)参见：中国裁判文书网，(2016)苏04民初214号北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会与江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等环境污染责任纠纷一审民事判决书，http:∥wenshu.court.gov.cn/.。常州“毒地”事件中的“常隆地块”是典型的城市重污企业外迁后遗留的“毒地”，污染始于1958年建厂后的生产活动，直至2014年进行土壤修复，长达50多年的污染累积量十分巨大，由于在流转与再开发前未充分重视该地块的环境问题，经过为期不足1年的土壤修复很难有效消减土壤中的毒素，当该地块投入再利用状态便引发了危害附近群体(以学生、老师为特殊群体)身体健康、扰乱当地城市规划等系列社会问题。

2. 城郊化工园区安全事故与环境污染事件相关的环境问题

城郊化工园区安全事故与环境污染事件，其环境问题不仅辐射范围广(可能表现为化工园区内部的危险化学品污染问题，也可能表现为对周围环境的污染问题)，且环境问题与化工园区的安全问题紧密关联，形成了“环境问题引发安全问题，安全损害亦加剧环境污染”的恶性循环。以江苏响水“3.21”特别重大爆炸事故为例，相关化工园区(陈家港化工园)位于江苏省北部响水县陈家港镇，北面为灌河，西侧与东侧均为农地与村庄，该化工园区于2002年建区，由诸多规模不一的化工厂群密集构成，既包括成功上市的大规模高新技术企业，也包括刚刚新建的小化工企业，涵盖盐化工、石油化工、生物化工、精细化工等多种产业类型(9)参见：百度网，《响水生态化工园区》，https:∥baike.baidu.com/item/%E5%93%8D%E6%B0%B4%E7%94%9F%E6%80%81%E5%8C%96%E5%B7%A5%E5%9B%AD%E5%8C%BA/3557864?fr=aladdin.。规模不一的化工厂群集，增大了化工园区的安全隐患与环境隐患。陈家港化工园区发生了多起安全事故与环境事故，损害严重的如2007年的重氮盐生产爆炸事故(8人死亡，多人受伤)，2010年的氯气泄漏事故(几十名员工中毒，几万居民连夜离家)等(10)参见：百度网，盐城决定彻底关闭响水化工业区，多家上市公司或将受到影响，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1629947586207195260&wfr=spider&for=pc.。2019年3月发生的爆炸事故，其损害后果更为惨重(截至2019年4月2日，已有78人罹难，包括重症伤员5人、危重伤员2人在内共有伤员187人)(11)参见：中国报道网，响水爆炸后，化工产业何去何从，http:∥www.chinareports.org.cn/djbd/2019/0515/9137.html.。响水“3.21”特别重大爆炸事故发生地的陈家港化工园是典型的城市“退二进三”调整规划的产物。2000年前后，苏南地区开始推行“退二进三”调整规划，由于苏南地区与苏北地区的经济发展不平衡，被苏南地区淘汰的化工企业逐渐向苏北地区转移(据统计2004年苏南地区移入苏北地区的化工企业总投资额达641亿元)，苏南地区于2007年共迁出2 713家化工企业(12)参见：百度网，盐城决定彻底关闭响水化工业区，多家上市公司或将受到影响，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1629947586207195260&wfr=spider&for=pc.。。换言之，苏北地区所进驻的大量化工企业恰恰是苏南地区“退二进三”调整规划的迁出企业，陈家港化工园中大量的进驻企业亦如此。化工园区内各家化工企业的产业种类不同、进驻园区时间不同、固定资产投资比例不同，企业规模的差异致使企业的安全生产规范出现分层差异，不同企业的生产管理成效对环境污染的影响亦参差不齐。而化工园区的集中化生产，将不同企业的生产隐患与环境隐患集中并叠加，使得化工园区内不同企业间的环境问题与安全问题相互牵连：单家企业生产事故与环境事故的损害范围扩大到化工园区整体；化工园区的环境污染与安全事故也牵连影响到附近村庄居民的健康安全与环境安全。正如刘晅亚等指出，由于石油、化工行业在生产与储存场景中常有高温高压、有毒有害、腐蚀性等危化品伴生，园区内产业密集分布常易导致事故发生后的连锁反应和次生灾害，威胁附近居民的人身、财产及环境安全[22]。

三、 城市“退二进三”调整规划社会生态影响的成因分析

城市“退二进三”调整规划产生的环境与社会问题有很多归因要素，整体上与我国城市化与产业化“大跃进”状态有很大关系。张玉林等学者认为，将城市化作为拉动经济增长、解决“三农问题”乃至产业结构调整问题的手段，从政治经济学角度具有过度的“剥夺性与投机性”[23]。一方面，城市化与产业化过程中土地流转与再开发的“竞相圈地”极大地损害了相关农民、市民的权益，大量的自然村消失与河流消失，引发各产业人口比例变化、城市建设用地的面积增长与产业需求，打破了原先稳定的人口分布状态与区域资源环境承载状态[24]；另一方面，城市化与产业化发展带来的人口涌入与城市空间需求，带来“造楼运动”、土地用途变更等急剧消耗资源与消减绿地的建设需求，而在城郊群集建设的工业园区，因污染排放与资源消耗给城市老旧区域与新建区域的资源环境承载能力施以重压。虽然“退二进三”调整规划在一定程度上缓解了城市(尤其老区)人地关系紧张，促进了产业结构优化升级，但城市化与产业化快速发展对城市资源环境承载能力所产生的“大跃进”式消极影响仍然存在，并通过经济、人口、社会等多重因素综合叠加，致使我国城市“退二进三”调整规划后环境容量与生态环境方面的问题“旧病未愈、新病诱生”。

1. 政府监管与调控效果局限

政府的调控成效与监管力度和相关环境问题关联较大。城市(老旧区域)“退二进三”调整规划的具体落实，不仅需要对重污染企业的原工业用地进行“拆迁”补偿，亦需要对相关企业的从业人员及产业结构调整后的民生问题进行统一规划，政府的财政压力与政策风险均被放大，这在一定程度上限制了政府对于“棕色地块”修复的财政投入能力，政府的城市环境监管效率及城市管理服务水平受到很大限制。据中国环境保护产业协会重金属污染防治与土壤修复专业委员会发布的数据显示，2016年“江浙沪”与“鄂湘粤”等地区土壤修复项目占全国项目总数的95%，大部分地区工业场地污染修复项目处于初级阶段，中、西部地区的工业用地修复资金匮乏[25]。加之城市用地供不应求以及“棕色地块”环境修复的高昂成本(时间长、耗资大、技术要求高等)，实践中很难在土地流转再利用前有效落实对相关“棕色地块”进行长期全面的修复与科学再利用规划。而对于重污企业迁出所形成的化工园区，地方政府面临着环境保护与经济发展的现实矛盾，地方政府在发展经济与保护环境之间面临两难抉择。加之长期以来的“城乡二元”结构，大部分城郊地区的管理体制和财政投入无力满足环境安全的相应需求，化工园区的整体规划与配套基础设施建设不足，难以形成科学合理的空间分布和规模结构，无法从源头上彻底消除化工园区生产管理的环境风险隐患。此外，对化工园区的安全生产与环境监管，涉及的政府主管部门众多，存在“条块分割”的管制低效困境。

2. 人口流动与环境认知参差

人口流动与产业工人群体的生产经验与认知参差，加剧了城市“退二进三”调整规划后环境问题的复杂性。随着大量农业转移人口流入城市，农民工逐渐成为我国产业工人的主体力量。而城乡二分户籍制度，使得大量农民工及其随迁家属在教育、就业、住房等方面难以获得稳定保障[26]。流动人口市民化进程滞后，使得产业工人群体的文化素养与生活质量长期处于受限状态，文化取向、环境信念与生态环境行为的显著差异与混合影响，加剧了产业主体环境认知与生产行为的不理性(不谨慎)风险[27]。城市的产业集聚与人口集聚不同步，致使城市“棕色地块”问题不断累积，城市的环境风险与工业化的安全风险激增，而化工园区生产管理中潜在的安全风险、环境风险与其涉及的人口结构复杂密切关联。

其一，化工企业正式职工群体中既有工龄较长的老职工也有年轻的从业人员，他们的生产经验因企业规模、工龄年限而参差。总体来看，由于化工企业工作场合的危险性和潜在致病性，鲜有高学历人才从事一线生产工作，基层员工受教育受程度普遍偏低，而化工企业的生产过程对化学知识、安全生产知识等知识性储备要求较高，致使大量化工企业在实际生产过程中采取“老带新”的管理策略，若监管出现疏漏，反而加剧了安全风险。

其二，化工企业临时职工群体中普遍存在流动性较大问题。由于外迁化工企业数量增加与化工园区建设，带动企业周边经济发展和当地产业结构变化，吸引企业所在地附近农业劳动力或外来务工者加入。但从整体上看，化工园区多分布在乡镇或近郊农村，而作为年轻劳动力，园区的区位条件相较于都市生活吸引力不足，一线生产活动成为很大一部分年轻员工工作的过渡阶段，化工企业普遍面临一线生产员工快速流动的困境[28]。中小企业为节省成本往往忽视安全生产培训与配套设备的重要性，客观上致使安全生产的隐患上升，大量化工园区安全事故或环境事故缘于相关工作人员的操作失误、操作疏忽和违章作业。例如，王旭磊等对2006—2014年期间全国累计发生的3 234起危险化学品事故梳理后发现，事故归因于相关工作人员的操作失误、操作疏忽和违章作业的比例达到了40.4%[29]。由此可见，化工园区企业员工的工龄、经验、责任心、细心程度都是影响化工企业安全生产以及环境风险的重要因素。

其三，由于部分化工园区的企业员工亦是园区附近居民，其家庭成员或邻居朋友关于化工园区生产安全及环境问题的认知及行为，对化工园区相关环境问题的产生、扩大、应对及消解有着直接或间接的约束性影响(如监督、交流、干预等)。与此同时，化工园区附近居民(尤其是特殊人群)的环境认知与环境行为(如环境抗争或沉默容忍)亦对化工园区环境问题的形成与累积产生间接影响。我国化工园区的分布大体呈现“厂居混杂”状况，大多数化工园区距离环境敏感点(如水源地、城镇居民聚居地等)较近[30]，园区与周边居住区的空间距离与隔离措施不够科学，致使化工园区的生产活动对周边居民的生活与生产造成较大影响，如噪声、扬尘等污染对居民日常生活的影响，水污染、土壤污染对附近农田及农作物的影响。此时，附近居民的环境认知与环境行为对于环境问题的防治有着很大的影响，参照鸟越皓之等生活环境主义的“受益圈—受害圈”范式[31]，化工园区附近居民同时具有“工业生产的受益者”与“环境污染的受害者”双重身份。在一定的时空维度下，只要化工园区产生的污染还在容忍范围内，他们便会选择沉默和容忍的应对方式。此外，需要注意的是，化工园区附近居民中的特殊人群(如学校的学生、医院的患者等)对环境问题的认知与敏感度对环境问题的发现、处理有着一定的影响。一般情况下，学生、患者、孕妇、老人等弱势群体对环境质量的要求与敏感度更高，相比其他群体受到环境损害的程度也更深。诸多化工园区环境问题得到社会高度关注并加以解决，得益于特殊人群的反应(包括受损情况、重视程度等)。

3. 企业群结构与周围环境变化的影响

企业群结构与周围环境变化对相关环境问题的形成与累积也有较大影响。城市“棕色地块”的形成一般归因于工业用地的不当使用与过度污染，城市企业“集群设厂”的传统工业发展模式，使得“棕色地块”的环境问题呈现集中性、多主体性的特点。由于工业用地相关的企业群结构复杂，密集生产造成的整体环境污染量大，生态破坏程度十分严重，加之城市土地资源紧缺、绿地消减，环境保护基础建设设施落后，周围环境的环境容量与环境资源承载能力处于超负荷状态。对于城郊化工园区而言，企业群结构与周围环境变化对相关环境问题的影响更为明显。由于化工园区的进驻企业在规模、资金、技术等方面存在较大差异，大量中小规模的企业因技术与资金的局限性在化工园区处于“运营—关闭—进驻—运营”的流动发展状态，因此，即便大规模企业在安全生产与环境管理方面十分规范，但由于中小规模企业生产过程中的安全隐患与环境隐患仍可轻易波及整个化工园区。安全事故与环境事故的主体责任单位往往与整个化工园区其他企业形成“事故牵连”关系，受到波及的企业在遭受重大损失的同时，亦加重了对相关环境的损害后果。与此同时，由于化工园区往往设于城郊，邻近环境敏感区(如水源地、森林等)，化工园区的环境问题及致损程度也会因此呈现扩大化和加剧化。

四、 结论与讨论

城市“退二进三”规划调整对于20世纪90年代以来我国城市化与产业化“大跃进”式发展带来的环境污染与绿地消减、人口激增与城市空间匮乏等“城市病”[23]起到了一定的缓和作用，但调整规划后对城市“棕色地块”再开发、化工园区生产管理等相关安全隐患与环境隐患的忽视，难免使得城市环境问题“旧病未愈、新病诱生”。

首先，政府的监管与规范受制于财政、技术、人力等行政局限性，很难对处于频频流转状态的“棕色地块”及企业群流动的化工园区及相关环境问题予以充分的防控。

其次，人口流动带来的城市空间供应紧缺，使得城市“棕色地块”的修复时间被压缩，导致环境风险扩大；人口流动在促进产业发展的同时也产生了工人生产经验与认知参差问题，化工园区安全生产与环境污染问题加剧；化工园区周围居民的安全风险增大，邻近居民陷入“受益圈—受害圈”的矛盾处境。

再次，化工园区的企业群结构使得不同规模企业的安全隐患与环境风险牵连影响，城郊环境与城市环境的差异(监管力度、环境敏感度等)使得化工园区整体的安全隐患与环境隐患增大。

鉴于第二产业的经济总量与经济效益在国民生产总值中的贡献不容忽视，国家产业结构调整的可持续仍需以第二产业的行业转型与产业升级为保障。无论是城市“毒地”还是化工园区生产的安全隐患与环境隐患，客观上仍是经济发展与环境保护博弈下“边建设、边污染、边治理”的必然结果。传统的粗放型发展模式及其累积的环境问题，给我国的自然生态、人民健康与社会稳定造成了严重威胁，相应的也对我国的社会结构、社会秩序及政府管理体系产生了极大的冲击与影响。城市的产业结构优化调整及其环境问题治理也必然要经历一个长期而艰难的过程[32]。

由于城市土地流转面积及用途转变的历史累积，以点源污染为代表的城市工矿业污染，逐渐演变为潜伏性与严重性兼具的点、面源交织污染。控制与预防潜在污染场地，对已确定的污染场地予以恰当的治理和修复，是城市工矿业污染防治的现实路径[33]。随着土壤污染防治政策法规的逐步健全以及城市居民环境权益意识的增强，城市“退二进三”调整规划遗留的“毒地”及其流转问题逐步得到重视，虽然问题尚未解决，但城市土地的储备、流转与再开发，相关土地污染控制与修复的思路是清晰的。化工园区环境问题防治，除了部分因发生事故已确定的“毒地”被列入修复治理与用途转变的名单以外，从整体来看，其主导思想仍应强调相关企业的安全生产与协作管理，如化工园区的集群规模与建区规划，应充分考量当地经济发展水平、人口结构与流动影响，这样既可以降低化工园区的安全隐患与环境隐患，亦可以维持城市第二产业“退城进园”的社会可持续。

从长远来看，城市“退二进三”调整规划是经济发展与城市转型的必然产物，城市“棕色地块”的流转再利用与化工园区集群生产确实也加剧了环境问题的严重性，但就城区内遗留环境问题与城郊发展环境问题而言，不能实施“一刀切”式的环境管理。例如，对于城市“棕色地块”流转与再利用，某些城市强调生态修复后继续作为生产或生活的建设用地，以区域土地供需调整与土地经济价值为唯一考量的流转与再开发，并未充分考量不同“棕色地块”的污染程度、生产历史、污染种类的复杂性，往往投入过度的生态修复成本，即便修复规划做成长期或限期调整，也不能确保环境风险与安全风险的有效抑制。在当前城市转型与化工园区发展的情况下，“退二进三”调整规划的推行仍需各地因地制宜，汲取城市管理智慧，重建城市“微循环”[34]，充分考虑不同地区的城市化水平与经济状况差异，确保“退”“进”的协调安排与安全可持续。