检察机关提起环境公益诉讼：历程与评价

高 琪

(上海交通大学 凯原法学院，上海 200030)

一、 问题的提出

2017年6月底，《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)与《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)先后修订，正式授权检察机关提起环境公益诉讼(1)除了环境保护领域外，检察机关还可以在食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼。本文聚焦于环境保护领域的公益诉讼。。这是对已持续两年的检察机关公益诉讼试点的肯定，也是环境公益诉讼从社会治理日益走向国家化[1]的里程碑。

一方面，检察机关在环境民事公益诉讼中的表现越发引人注目。2018年，全国法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件，而受理检察机关提起的环境民事公益诉讼113件，刑事附带民事环境公益诉讼案件1 248件[2]。检察机关无疑成为了环境民事公益诉讼最主要的发起主体，且在本文截稿之时，尚未有其败诉的案例。与实践大相径庭的，是修订后的《民事诉讼法》第五十五条第二款原本仅将检察机关原告适格定位为社会组织提起环境民事公益诉讼的补充(2)即在没有第五十五条第一款规定的机关和社会组织或者其不提起诉讼的情况下，由检察机关提起诉讼。关于环境民事公益诉讼中检察机关与社会组织提起诉讼的优先顺序问题，后文还会详细探讨。。社会组织提起公益诉讼被日益边缘化，特别是在2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)明确允许检察机关就环境犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼的情况下。

另一方面，《行政诉讼法》第二十五条仅授权检察机关提起环境行政公益诉讼，将社会组织排除在原告范围之外，表现出对社会组织担任此一角色的不信任，与德国《环境救济法》(Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz)中允许团体针对行政机关提起利他团体诉讼的做法截然不同[3]。2018年，全国法院受理检察机关环境行政公益诉讼案件376件[2]。此外，2018年检察机关还发起环境行政公益诉讼诉前程序53 521次，经诉前程序行政机关整改率达到了97%[4]。在试点期间，检察机关提起的环境行政公益诉讼胜诉率达到100%，但被诉的行政机关主要集中在基层，且案件类型主要聚焦在非法占用和破坏农林耕地、非法排污导致水污染以及违规堆积垃圾等领域，与通常认知的环境污染事件的严重程度存在一定落差，似有避重就轻之嫌[5]。而在2018年的珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中，检察机关首次遭遇了败诉判决，但在二审过程中出现了颇有戏剧性的情节：被告国土资源局的法定代表人要求撤回原本的书面答辩意见，自认检察机关主张的事实，而二审法院又认为该自认与其在原审的举证及二审答辩状中的陈述明显相悖，与本案事实明显不符，不予认定，最终驳回了检察机关上诉(3)参见：珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案，(2018)吉24行终104号。。检察机关不服二审判决，由吉林省检察院于2019年向吉林省高院提出抗诉，法院裁定由高院提审此案，因而在本文截稿时，该案尚未尘埃落定(4)参见：珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行土地监督管理职责公益诉讼案再审审查行政裁定书，(2019)吉行抗2号。。

从上述受案数量以及胜诉情况来看，授权检察机关提起公益诉讼的好处是显而易见的。在珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中，检察机关更是表现出作为行政诉讼原告对于被诉行政机关以及法院前所未有的影响力。纵使我国社会组织发展水平再高也难实现同样的效果，环境公共利益的诉讼救济获得了国家公权力的强有力保障。更何况，我国社会组织的发展，的确尚面临诸如“双重管理”审批登记制度等种种限制，也往往在人力、物力及财力方面面临种种现实困难[6]，加之《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第五十八条对社会组织较为严格的原告适格要求[6]，使得社会组织在提起环境公益诉讼上存在力不从心的现象。虽然，据民政部统计，有700余家社会组织(5)值得注意的是，这700余家社会组织中包括大量从事环境科学研究、环境教育的组织。有权提起环境公益诉讼[7]，但2018年的统计显示，2015—2017年仅有25个社会组织提起过环境公益诉讼，而且多数是几个社会组织作为共同原告起诉[1]。在此情况下，即使检察机关不介入，社会组织恐也难如预期一样充分运用环境公益诉讼的制度工具实现社会监督。

然而，也有必要充分探讨将环境公益诉讼“国家化”可能带来的制度风险，以及对于环境治理的长期影响。在此基础上权衡利弊，有助于对检察机关提起环境公益诉讼的制度设计进行更为全面的观察。

本文聚焦于检察机关环境公益诉讼原告适格的历史发展与评价。首先，本文将澄清检察机关作为环境公益诉讼原告的理论基础，与国内外类似的诉讼形态进行区分，并将结合检察机关提起环境公益诉讼的发展历程，从立法和司法两个角度，分析超越个人权利保护范畴之外的环境公益诉讼，在走向客观法律秩序维护的过程中，如何从社会治理转向了国家化。其次，本文将从公共利益保护、个人权利保护以及社会治理等角度对检察机关提起环境民事公益诉讼的制度优势和潜在风险进行详细分析和评价。相关讨论还将借鉴德国以及巴西检察机关参与民事诉讼的比较法经验。再次，本文将主要从社会治理的发展方向以及环境国家治理中检察机关、法院与行政机关的互动视角，探讨检察机关提起环境行政公益诉讼的制度优势和潜在风险。最后，本文将权衡利弊，在肯定改革成效的基础上，就检察机关提起环境公益诉讼中存在的制度风险予以善意提示。在研究方法上，本文既对检察机关提起环境公益诉讼进行规范分析，也注重从立法和司法实践的角度，运用法解释等方法进行实证分析。此外，比较法经验也有助于观察个人主义传统与公共利益保护间的关系并厘清检察机关参与民事诉讼的身份和性质。

二、 检察机关提起环境公益诉讼的原告适格理论及发展历程

2012年，《民事诉讼法》的修订首次授权法律规定的机关和社会组织提起环境公益诉讼，突破了传统基于个人主观权利保护的诉讼模式，力图以民事公益诉讼的方式维护环境保护的客观法律秩序。从这个意义上讲，我国的环境公益诉讼更类似于德国的利他团体诉讼(6)即原告获得诉讼的主体资格并非基于其自身权利受到侵害或有侵害之虞，而是基于法律的授权以自己名义就他人的权利进行诉讼，又称为法定诉讼担当。2000年以后的德国相关立法表述出现变化，目前以“双重性质说”为通说，但也存在争议。[8]。而美国的公民诉讼(citizen suit)虽也常被冠以公益诉讼的名称，但正如法官在Sierra Club v. Morton (1972)案的判决书中所明确说明的，公民诉讼仅仅扩展了损害的种类，使得原告更容易满足适格所需的个人权利受损要求(7)参见：Sierra Club v. Morton, 405 U. S. 727, 738 (1972).，但这与完全放弃基于个人权利的原告适格标准仍然有本质区别。

然而，作为美国主张放宽原告适格要求的重要理论依据，私人检察总长(Private Attorney General)理论对我国公益诉讼的发展亦有影响。该理论授予公民(包含个人及组织)以“私人检察总长”的身份，相对应于美国司法部部长，又称检察总长(Attorney General)。当有人违反法律的强制要求而政府又没有执法时，私人检察总长可积极行使保护环境的权利[9]。在此理论支撑下的公民诉讼，又被称为私体执行(private enforcement)，是公体执行(public enforcement)不力时的重要补充[10]。

而相应的，作为公体执行的重要内容之一，美国司法部亦有权通过在联邦法院起诉违法者的方式执行环境法，特别是在公共土地以及相应自然和文化资源的管理领域，但其身份仅是国家的诉讼代理人而非原告[11-12]。可见，无论是其公民诉讼，还是司法部提起的联邦诉讼，都没有脱离权利损害的诉讼基础，从本质上不同于我国环境公益诉讼中社会组织和检察机关的原告适格基础。

在我国规定环境公益诉讼之初，并没有相关法律规定检察机关有权作为原告。2014年，《环境保护法》的修订为社会组织设置了较严格的原告适格要求，加之我国社会组织的发展掣肘颇多，远未成熟，使得真正有资格、有能力提起公益诉讼的环保组织只是很小的一部分[13]。在此情况下，我国环境公益诉讼制度难以得到充分运用来推动以法院为中心的环保运动。

在依靠社会治理效果欠佳的情况下，为了尽快激发环境公益诉讼制度的活力，促进环境公共利益的保护，环境公益诉讼的原告适格范围被扩展到检察机关。2015年7月，全国人大常委会授权最高检在13个省区市检察机关开展公益诉讼试点工作，试点期限为两年。为此，最高检发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，允许试点范围内的检察机关以公益诉讼人身份提起环境民事以及行政公益诉讼。值得注意的是，在两年的试点期限内，检察机关提起诉讼的案件数量直到2016年四季度才开始显著上升(8)据统计，2015年7月至2015年年底，检察机关提起的环境公益诉讼案件仅5例；随着时间的推移，提起案件数量呈上升趋势，2016年的四个季度分别为7件、17件、9件和56件，尤其是最后一个季度占比达到了近60%。[14]，而2017年上半年案件的增幅更是非常显著，不排除随着试点期限临近，检察机关以案件数量彰显业绩的情况(9)据最高院统计，检察机关2017年上半年提起环境民事和环境行政公益诉讼案件分别为36件和603件。[14-15]。最终，2017年6月底，《民事诉讼法》及《行政诉讼法》再次修改，正式将检察机关提起公益诉讼推广到全国。2018年，《解释》出台，规定了检察机关提起公益诉讼的若干细节问题，特别是明确允许检察机关就环境犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼。

在立法机关明确授权之前，个别法院已有通过法律解释认可检察机关提起“类似”环境民事公益诉讼的尝试。在2008年广州市海珠区人民检察院诉陈忠明水域污染损害赔偿案中，法院判决认为，“《中华人民共和国民法通则》第七十三条规定：国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏……检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼”。由于涉案河流为国家所有，且位于原告的辖区内，法院基于检察机关的检察权授权其代表国家提起诉讼。类似的判决还有2009年的无锡市锡山区人民检察院诉李华荣等环境公益诉讼纠纷案(10)参见：无锡市锡山区人民检察院诉李华荣等环境公益诉讼纠纷案，(2009)锡法民初字第1216号。。然而，上述法律解释的逻辑仍然十分牵强。尽管检察机关根据宪法的规定享有检察权，但《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第五条又对检察院的职权进行了详尽的列举，其中并未包括以作为诉讼原告的方式行使职权的规定。根据法无授权不可为的原则，不应对检察权进行扩张性解释。

此外，法院判决中关于检察机关有权“代表国家”提起诉讼的表述，其实也不属于严格意义上的环境公益诉讼。类似表述，还可见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条的规定，该法授权行使海洋环境监督管理权的部门“代表国家”对责任者提出损害赔偿要求。从上述判决的逻辑以及立法表述来看，检察机关与行政机关，均是代表国家就国家财产所遭受的损害请求损害赔偿。可见，该诉讼仍然是基于国家的所有权，并未超越权利保护的范畴，与严格意义上的公益诉讼，即超越了个人权利基础的特殊诉讼形态有着本质区别。有民诉法学者指出，这事实上只是由国家作为原告，由检察机关或者行政监督管理部门作为诉讼代理人实施的普通民事诉讼而已[16]。

如前所述，美国司法部作为联邦政府代理人所提起的诉讼，亦未超出权利保护的范畴。值得注意的是，美国司法部不仅在民事诉讼中代表美国提起诉讼，也在以美国政府部门为被告的案件中代表美国应诉[17-18]。虽然美国联邦环保署可以将某环境案件交由司法部通过诉讼方式执行环境法，但绝大多数案件仍然由联邦环保署通过行政渠道解决[11]。仅在情势需要申请禁止令、承担响应费用或执行某行政命令时，联邦环保署必须将案件交给司法部[17,18]。而在我国的情况下，这些诉讼目的几乎都可以通过行政命令、处罚或强制措施得以实现。而且，正因为美国的公体执行也存在执法不力或缺乏效率的问题，才基于私人检察总长理论，例外以公民诉讼的方式补充并监督公体执行[12,17-18]。

相比之下，我国前述的检察机关试点和正式立法，采取的都是公益诉讼模式。然而，这种形式的介入在世界范围内仍然少见，毕竟检察机关的首要职责是对刑事案件的公诉。一个重要的例外是巴西，其检察官于1985年被授权提起民事公益诉讼以保护环境[19]。与之相对，德国也曾授权检察机关介入民事诉讼，认为民事诉讼应当实现法律规则，然而自1998年7月后，检察机关又退出了民事诉讼领域[20]。无论是德国还是巴西，却均未授权检察机关提起行政公益诉讼。而我国检察机关无论在试点阶段，还是正式立法授权后，在实践中均以提起行政公益诉讼为主[2,4,14]。

就以上发展脉络可见，我国的环境公益诉讼已突破个人权利的诉讼基础，走向了对环境保护法客观法律秩序的维护。这一转变，最初被作为社会参与环境治理的制度创新。然而，在发现依靠社会组织提起公益诉讼存在种种现实障碍的情况下，又转而寻求借助检察机关的强势力量，试图以此促使环境公益诉讼充分发挥监督污染企业和相关行政机关遵守客观法律秩序的作用。这一转向，的确有着符合我国国情的现实需求。然而，检察机关作为环境公益诉讼的原告的制度设计，能否持续稳定地维护环境公共利益，还有待分析与观察。此外，以往探讨普通的环境侵权诉讼以及行政诉讼，原告相对于大企业和行政机关而言，实力上总是处于相对弱势的地位。检察机关作为环境公益诉讼原告，却给人一种反比被告更为强势的印象。在此情况下，环境公共利益的保护固然显得更有保障，但是否可能因此又对个人权利的保护造成了过大影响，不得不令人深思。

三、 检察机关作为环境民事公益诉讼原告的制度优势与风险

1. 制度优势：环境公共利益强有力的维护者

如前所述，从公益诉讼的发展历程来看，授权检察机关提起环境民事公益诉讼的确有我国特殊国情的考量。公益诉讼制度本身突破了基于个人权利的传统诉讼模式，侧重的就是要维护客观的法律秩序。在此情况下，问题就在于谁更适合维护客观的法律秩序？

受制于我国社会组织的发展现状以及较为严格的原告适格要求，有资格且有意愿和能力提起公益诉讼的社会组织数量较少，不利于环境民事公益诉讼制度的发展。诚然，有学者建议，在此情况下更应该进一步放松对社会组织发展的种种限制[1]，然而，激发社会组织的活力非一日之功，要修改各相关立法也并非易事。对于急于运用环境民事公益诉讼改善环境治理现状的学界及实务界人士而言，这一路径显然短期内难以奏效。环境公共利益的维护，需要有更强有力的维护者。

相比之下，检察机关显然更有能力和实力代表公共利益提起诉讼。首先，检察机关由人大产生，对人大负责。从法理上来讲，由检察机关代表公共利益显然名正言顺。相比之下，社会组织反而还会面对所谓“自诩”代表公共利益，却未经任何民主程序的争议[3,6]。具备原告起诉资格的社会组织，也存在通过诉讼或者起诉的威胁来牟利的风险。其次，检察机关享有法定调查权，又有国家财政提供经费保障，业已有一支专业化的诉讼侦查队伍[1]。从事环境民事公益诉讼所需的人力、物力、财力等各方面都远胜社会组织。再次，社会组织相对污染企业而言，在实力上往往相对处于弱势，而检察机关同时还是国家法律监督机关，根据《检察院组织法》第二十条和第二十一条的规定，有权对诉讼活动以及判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督，可以提出抗诉、纠正意见以及检察建议。在此情况下，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，无疑处于显著的优势地位。

从比较法经验来看，巴西亦采取由检察官在民事诉讼中代表社会利益与法律的立法模式。自20世纪80年代以来，在环保行政机关执法不力的情况下，由检察官执行环境法的声势逐渐壮大。随着1985年巴西《公共民事诉讼法》的明确授权(11)该法授权检察官在环境保护、消费者保护和文化遗产保护领域提起民事诉讼。，检察官为保护分散的和集体的利益而提起民事诉讼已日益超越了原本属于检察官主要工作内容的刑事公诉(12)一项1996年的调查显示，此前有72%的检察官优先处理刑事诉讼的相关工作，而改革后只有61%的检察官表示将继续如此。，这一潮流伴随了巴西检察机关日趋从行政机关独立的过程，而通过民事诉讼捍卫公共利益则为争取更多独立提供了令人信服的政治正当性。相比之下，巴西的社会组织也被认为过于弱小和混乱，不足以有效捍卫公共利益[19]。

从实施效果来看，如前所述，检察机关提起环境民事公益诉讼成效显著，特别是刑事附带民事公益诉讼数量激增。相比之下，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件数量就少得多。然而，问题在于究竟是检察机关侵蚀了社会组织原本的活动空间，还是检察机关的介入极大地拓展了环境民事公益诉讼的运用空间？从环境民事公益诉讼的整体发展状况来看，后者似乎更为突出。

2. 制度风险：侵入个人权利、占据社会治理空间

与巴西相反，德国的检察机关则是逐步退出了民事诉讼的领域。德国曾一度允许检察机关在家事法和劳动法领域参与民事诉讼，以维护相关法律规定的执行。然而，自1998年以来，检察机关不再参与民事诉讼程序，特别是在家事法案件中[20]。检察机关在民事诉讼领域的权力扩张被认为是对个人权利的不合理与不必要的侵入。

德国与巴西迥异的立法走向，反映了法学对于国家和个人的迥异态度。个人主义的法学传统更加强调防范公权力对于个人权利的不当侵入。尽管德国在反不正当竞争以及消费者保护领域也例外允许社会组织提起利他团体诉讼[21-22]，但对于通过民事诉讼维护客观秩序的模式仍然非常审慎，且仅将此类分散性小额损害的救济交给社会，而非交给国家。当然，德国发达的社会组织，也使得依靠社会治理的问题解决模式更有实现可能。

当社会力量仍然有限的时候，是否应该彻底走向国家化的公益诉讼道路，反映了学者们对于公共利益和个人利益保护的不同偏好。对于注重后者的学者而言，检察机关提起民事公益诉讼会给个人权利的保护带来显著的制度风险，突出体现在检察机关作为公益诉讼的原告，同时又对法院的诉讼活动享有法律监督权，有权提出抗诉，这与民事诉讼的当事人诉讼权利平等原则相悖，对于被告而言存在程序不正义的情况，客观上增加了其败诉的风险。环境公共利益的强大也有着利维坦的另一面。

如果环境民事公益诉讼仅仅只允许请求停止侵害、排除妨害(13)德国在消费者权利保护领域的利他团体诉讼中也有类似争议，相关讨论对我国而言亦颇有价值。[23]，或许检察机关作为原告的介入对于个人权利的影响而言还相对较小。然而，当前我国的环境民事公益诉讼允许原告请求被告承担恢复原状的费用以及赔偿损失，相应的赔偿金额可能十分巨大。在对于如何鉴定损害发生前的状态和功能、如何确定生态修复所需的费用等问题在理论和实践上仍然存在争议的情况下，允许检察机关在民事诉讼中向被告请求损害赔偿，无疑将被告至于更大的风险之中。

最后，从实践情况来看，检察机关提起环境民事公益诉讼，往往也并非针对所谓的强势大企业，事实上有诸多案件，被告均为自然人，且大多已经、正在或即将因环境污染的行为受到刑事审判。即使是企业，其在强大的公权力机关面前也处于弱势。在当事人诉讼权利不平等的情况下通过民事诉讼进行非难，从个人权利保护的立场而言是极大的风险。特别是在刑事附带环境民事公益诉讼中，民事诉讼中大额损害赔偿的风险甚至可能成为在刑事诉讼中威慑当事人的手段。

面对上述个人权利被侵入的风险，一种声音认为只要能够更好地保护公共利益，个人权利在这种程度上的牺牲就是有价值的。从统计数据的结果来看，检察机关通过公益诉讼保护环境的成效显著。然而，从试点第二年案件数量陡增的现象来看，检察机关提起公益诉讼的热情难免受到其他因素影响。检察机关提起环境民事公益诉讼并非法律规定的义务，而仅是一种诉权。检察机关提起诉讼与否，外界没有法定的渠道可以干预或监督，故而，即使出现避重就轻的现象也不足为奇，亦有权力寻租的担忧。在此情况下，检察机关能否稳定地通过诉讼维护环境公共利益，充分发挥其不对等地位所带来的优势以应对严重的环境污染事件，不免令人疑虑。

环境民事公益诉讼的初衷在于以社会监督补充环境行政的不足，然而检察机关通过民事诉讼执行环境法，亦是依靠国家的投入和权力机构来解决环境治理问题。一方面，检察机关也同样面临政府失灵的风险，特别是在以权利之名行使权力的情况下；另一方面，这对于缺乏环境相关专业能力的检察机关而言也是一种负担，在相当程度上是在履行本应由环保机关承担的职责。即使检察机关获得了民事公益诉讼的胜利，其判决的执行，可能仍然要依赖行政机关。例如，在无锡市锡山区人民检察院诉李华荣等环境公益诉讼纠纷案中，法院判决被告在锡山区农林局指定范围内补种同树龄意杨树19棵，并管护1年6个月，期间由无锡市锡山区农林局负责监督(14)无锡市锡山区人民检察院诉李华荣等环境公益诉讼纠纷案，(2009)锡法民初字第1216号。。与其耗费国家资源，通过个案方式要求污染者承担责任，不如直接加强环保机关的监督更加简单直接，经济易行，对民事诉讼制度的影响程度也能减至最低。然而，正如后文还将讨论的，由检察机关垄断环境行政公益诉讼的做法亦面临争议。

如前所述，我国引入环境民事公益诉讼，的确面临因社会活力不足使得制度效果发挥不如预期的情况，而社会活力的培养以及相应的立法变革是一个长期的过程，不可能一蹴而就。尽管如此，社会治理仍然代表了我国完善治理体系的重要发展方向。党的十八届三中全会就明确提出要激发社会组织的活力，习近平总书记的十九大报告中也明确提出在2035年前基本形成现代社会治理格局，让社会充满活力又和谐有序。在此情况下，应当从长远着眼，关注社会组织参与环境公益诉讼的制度空间。

然而，随着检察机关以原告身份介入环境民事公益诉讼，社会组织作为环境民事公益诉讼原告的身份有日益边缘化的危险。有分析显示，过去三年社会组织提起公益诉讼的案件数量呈现下降趋势[24]。首先，根据《解释》第四条，检察机关在诉讼中被称为公益诉讼起诉人，而社会组织并不能使用这一称谓。其次，检察机关提起环境民事公益诉讼亦可能减少社会组织通过此方式促进环境法执行的机会。尽管《民事诉讼法》第五十五条将检察机关提起公益诉讼定位于对社会治理的补充，仅在没有符合条件的社会组织或该组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。但《解释》第二十条又明确检察机关可以在对环境犯罪行为提起刑事公诉时一并提起刑事附带民事公益诉讼(15)值得注意的是，根据《刑事诉讼法》第九十九条第二款的规定：如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。笔者认为，这里检察机关提起的刑事附带民事诉讼，仍然是有所有权基础的私益诉讼，与《解释》中规定的刑事附带民事公益诉讼应有本质区别。司法实践中，多数法院在刑事附带民事公益诉讼案件中并未援引《刑事诉讼法》的规定，但也有部分法院援引该条规定。[25]。在此情况下，检察机关是否应该履行该解释第十三条所规定的30日公告程序，在实践中做法不一，常常出现未经公告直接进入诉讼程序的情况，如王小双等人非法采矿罪二审刑事附带民事公益诉讼案(16)参见：王小双等人非法采矿罪二审刑事附带民事裁定书,(2019)京03刑终613号。。考虑到检察机关民事公益诉讼的案件线索很多来自刑事公诉，刑事附带民事公益诉讼固然有着程序上的简便性，但客观上使得社会组织在此类情形下难以以原告身份参与诉讼。2018年的数据显示，法院受理检察机关提起环境民事公益诉讼113件，刑事附带民事环境公益诉讼1 248件[2]，后者是前者的11倍，俨然已成为如今检察机关提起环境民事公益诉讼的主流形式。

即使是普通的环境民事公益诉讼，仅仅规定诉前的公告程序也并不一定能够充分保障社会组织提起公益诉讼的优先机会。例如，与《解释》类似，试点期间的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》也要求检察机关在提起民事公益诉讼前一个月敦促社会组织提起民事公益诉讼。然而，在试点期间的司法实践中，仍然数次出现以“当地”不存在符合条件的社会组织为由认可检察机关提起环境民事公益诉讼的案例，尽管此时还存在具备民事公益诉讼主体资格的其他全国性社会组织(17)参见：江苏省常州市人民检察院诉许建惠等环境公益诉讼纠纷案，(2015)常环公民初字第1号；荆州市沙市区人民检察院与刘良福水污染责任纠纷环境公益诉讼案，(2016)鄂1002民初1947号；山东省烟台市人民检察院诉王某某、马某某环境污染公益诉讼案，(2017)鲁06民初8号。。

如前所述，统计数据显示社会组织边缘化的局面已十分显著。包含刑事附带民事公益诉讼在内，2018年检察机关提起的环境民事公益诉讼案件数量是社会组织的20倍之多。检察机关提起环境民事公益诉讼立竿见影的成效，必然会对环境民事公益诉讼制度的未来发展产生影响。随着国家化的色彩日益显著，环境民事公益诉讼社会治理的初衷还能否得到充分实现，未免令人担忧。

四、 检察机关作为环境行政公益诉讼原告的制度优势与风险

1. 制度优势：以“官告官”模式监督行政权力运行

针对环境民事公益诉讼模式的一项重要批评，在于其无法审查行政机关在环境案件中存在的不作为或滥作为[26]。在此情况下，发展环境行政公益诉讼的呼声愈发强烈，并伴随着检察机关成为适格原告，一并进入了现行的《行政诉讼法》中。关于环境行政公益诉讼相对民事公益诉讼的优点，已有文献详细论证，在此不做赘述[3]。仅从原告适格的视角来看，授权检察机关提起环境行政公益诉讼的优势主要集中在以下几个方面。

首先，行政公益诉讼破冰艰难，如今能够以检察机关作为原告，打开一扇行政公益诉讼的窗口，本就是值得肯定的制度发展。而在未能解决前述社会组织发展所面临的困难之前，即使授权社会组织提起行政公益诉讼，其实施效果恐也难尽如人意。

其次，检察机关与行政机关同为公权力机关，能够避免行政诉讼中常见的“官告民”心理负担以及地位差距，有利于增强环境行政公益诉讼的威慑力，加强行政监督。

最后，检察机关的环境公益诉讼实践显示，其提起的环境行政公益诉讼的案件数量远超环境民事公益诉讼。如果考虑到通过诉前程序解决了的案件，检察机关纠正的环境行政违法行为的数量更为可观(18)2019年最高检的工作报告显示，向行政机关发出检察建议101 254件，97.2%得到采纳。参见：最高人民检察院.最高人民检察院工作报告[EB/OL]. [2019-08-30].http:∥www.xinhuanet.com/politics/2019-03/19/c_1124253998.htm.。试点期间，在法院审结的458件案件中，环境行政公益诉讼的胜诉率更是达到了100%(19)参见：最高人民检察院.最高人民检察院“全面实施检察机关提起公益诉讼制度”新闻发布会文字实录[EB/OL]. [2019-08-30].http:∥gjwft.jcrb.com/2017/6yue/qmssjcjgtqgyss/.。尽管2018年，检察机关在珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中首次遭遇了败诉判决，但随后又由吉林省检察院向省高院提出抗诉，获得了省高院再次提审的裁定，显示出检察机关作为行政公益诉讼原告的强大威力。

2. 制度风险：社会没有通过公益诉讼监督权力的机会，权力监督权力不宜通过公益诉讼

检察机关提起行政公益诉讼的潜在制度风险，主要体现在以下两个方面：

一方面，不同于环境民事公益诉讼，环境行政公益诉讼从一开始就走上了国家化的道路。检察机关是唯一被授权可以提起环境行政公益诉讼的组织，挤占了原本社会治理理念下应当属于社会组织的位置。相比之下，与我国公益诉讼性质类似的德国利他团体诉讼，在环境领域是由法律授权社会团体通过诉讼监督行政机关的作为或不作为，是在其国内执行《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》(即《奥胡斯公约》)的体现。

从《行政诉讼法》的修订过程来看，尽管此前2012年的《民事诉讼法》以及2014年的《环境保护法》修订已经先后加入了环境公益诉讼的相关规定，但2014年年底《行政诉讼法》的修订，并没有任何涉及行政公益诉讼的内容(20)值得注意的是，行政法学界对是否应该允许行政公益诉讼也有争议，有学者认为在行政主观诉讼尚存在种种问题的情况下，就贸然引入客观诉讼并不妥当。。仅在2015年检察机关试点提起公益诉讼中，才出现了行政公益诉讼的形式，并最终随着正式授权检察机关提起公益诉讼的修法过程，于2017年正式被载入《行政诉讼法》。

可见，立法者本无意授权社会组织以行政公益诉讼的方式监督环境行政，在此后又破例授权检察机关采取这种官告官的监督模式，体现了对社会组织担任此一角色的不信任。尽管启动行政公益诉讼本身较之于民事公益诉讼在环境保护领域更为可取，但其社会监督的本意已经荡然无存。诚如支持者所言，从我国社会组织的发展现状来看，即使授权社会组织提起行政公益诉讼，其提起诉讼的能力恐也不及检察机关。但是，由检察机关垄断行政公益诉讼的资格，未能给社会组织的参与留有余地，恐也不符合社会治理发展的需求。而随着检察机关在该领域的活跃表现，再行修法授权社会组织提起行政公益诉讼的动力明显不足。

另一方面，以权力监督权力，主要是宪法议题而非行政法议题，并不适合通过授予检察机关行政诉讼权利的方式监督行政权力的运行。对于检察机关而言，行政公益诉讼的原告适格事实上增强了检察机关的权力。《行政诉讼法》第二十五条虽然要求检察机关在履行职责中发现环境行政违法行为的，应当提出检察建议，行政机关不履行职责的，由检察机关依法提起诉讼。但这一看似义务性的表述，其实并没有很有效的约束机制。至于其是否积极行使诉权以及如何选择案件，几乎全凭检察机关自由裁量。试点期间，检察机关的行政公益诉讼实践就遭遇了避重就轻的质疑。不仅被诉行政机关多集中在基层，案件类型也聚焦在非法占用和破坏农林耕地、非法排污导致水污染以及违规堆积垃圾等领域，而且在涉及非法开垦耕种这类案件中，基础性事件涉案的当事人全部为牧民或农民这样的个人[5]。试点后期案件数量的激增也显示其行使诉权与否受到了其他因素影响的可能[14]。尽管案件数量当前依然可观，但能否针对环境行政机关在重大的环境事件中存在的违法行为，仍然有待观察。

检察机关通过诉讼要求审判机关审查行政行为合法性的监督模式，对法院而言是极大的负担。行政公益诉讼涉及检察机关、审判机关和行政机关三方，均代表公共利益，对人大负责。检察院与法院同为司法部门，而司法机关与地方行政机关之间又存在一定程度的人事任免以及财政关系。当检察机关通过审判机关质疑行政机关行为的合法性时，要求法院通过司法裁判来直接处理关系紧密的公权力机关之间的冲突。尽管中央全面深化改革决定中提出要改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，但若要排除法律因素之外的考量，恐存在现实困难。目前虽有诸如异地管辖之类的方式来避免行政对司法的影响，但仍然局限在一省范围内。

司法实践也部分反映了三方公权力机关在行政公益诉讼中可能面临的尴尬。在2018年的珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中，原告认为被告在处理非法开采矿产资源的事件中未依法履行监管职责。被告则辩称案件涉及刑事犯罪，根据行政执法与刑事司法衔接工作的有关规定，应当在案件移送公安机关后，经相关程序确认不会受到刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚，故不存在拒绝履行、拖延履行或不完全履行的行为。法院在一审案件中判决检察机关败诉，而在二审过程中，被告法定代表人要求撤回二审中原本的书面答辩意见，自认检察机关主张的事实，但二审法院又认为该自认与其在原审的举证及二审答辩状中的陈述明显相悖，与本案事实明显不符，不予认定，又驳回了检察机关上诉(21)参见：珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案，(2018)吉24行终104号。。然而，2019年，吉林省检察院又向吉林省高院提出抗诉，法院裁定由省高院提审此案，截至本文写作之时，该案尚未尘埃落定(22)参见：珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行土地监督管理职责公益诉讼案再审审查行政裁定书，(2019)吉行抗2号。。对笔者而言，本案案情在一二审中已基本清晰，被告的行政行为并无明显的瑕疵。但这样一个案件，在检察机关动用法律监督权的情况下，法院无疑处于进退两难的境地。

五、 结语

环境公益诉讼突破了基于个人权利保护的原告适格理论，走上了维护法律客观秩序的道路。在我国社会活力仍然不足的情况下，由检察机关作为原告保护环境公共利益颇有成效。随着我国监察体制改革，检察机关探索新形势下法律监督职能的需求也十分迫切。相比社会组织而言，从人、财、物的角度来看检察机关的确是更强大更有权威的环境利益维护者，加之法律监督权的存在，使其在环境公益诉讼程序设计中相比被告处于优势地位。从检察机关提起环境公益诉讼的数量来看，这种国家化的公益诉讼制度在我国国情下无疑具有显著的优势。

然而，突出的成就也伴随着对于个人权利保护的显著风险，特别体现在环境民事公益诉讼领域。以公共利益之名牺牲个人利益保护，仍应采取更加审慎的态度。从社会治理的角度来看，尽管社会组织活力的培养是一个长期的过程，但社会治理代表了我国完善治理体系的重要发展方向。在此情况下，不应忽视社会组织参与环境公益诉讼的制度空间问题[24]。

从实施效果来看，检察机关公益诉讼在数量上虽然有突出成绩，但检察机关提起公益诉讼的意愿以及案件数量显然受到其他因素的影响，具有一定的不确定性。从质量角度来看，检察机关公益诉讼实践未免有避重就轻之嫌。检察机关在诉讼中针对的违法行为主体以及违法行为的严重程度，与其在诉讼中的强势地位形成了鲜明的对比[5]。以权利之名行使的权力，更加难以有效监督，权力寻租方面的制度风险也应当充分重视。以行政公益诉讼的方式回应以权力监督权力的宪法命题，可谓是一个有创意的制度尝试，但在环境行政公益诉讼领域，“官告官”的监督模式面临着更多非法律因素的干扰。

纵然授权检察机关提起环境公益诉讼已成定局，但为了尽可能避免和减少其制度风险，有必要尽早立法授权社会组织提起行政公益诉讼，进一步放松对社会组织发展的过分限制。此外，在刑事附带民事公益诉讼中，也应当坚持诉前公告的前置程序，切实保障社会组织优先提起环境民事公益诉讼的机会。在个人权利保护方面，则需要重新审视环境民事公益诉讼中损害赔偿的适用要件、损害赔偿范围和金额计算等方面的实体法及诉讼法相关法律问题，进一步规范实践中司法鉴定的乱象。此外，也有必要深入探讨检察机关刑事附带民事公益诉讼与普通环境民事公益诉讼程序以及刑事诉讼程序之间的关系，在相关法律规范的选择和适用时注重协调个人权利保护和环境公共利益保护。