法治、治理与国家能力

黄兰松

(山东大学(威海) 法学院，山东威海 264209)

一、法治与国家治理的张力

在经典社会理论家那里，“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务”。(1)[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社1997年版，第73页。当前，研究国家治理现代化的论者，多在论证法治与国家治理存在内在或外在的联系。例如在张文显教授那里，现代法治即为国家治理注入了良法的基本价值，提供了善治的创新机制。(2)参见张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。莫纪宏教授亦认为，国家治理体系和治理能力的现代化的重要标准首先是国家治理体系的法治化，因而国家治理体系和治理能力现代化必须要尊重法治原则。(3)参见莫纪宏：《国家治理体系和治理能力现代化与法治化》，载《法学杂志》2014年第4期。在笔者看来，当前占支配地位的法治观念虽说与国家治理在理念、价值和制度层面存在正相关性，但也存在一定程度的张力；对该问题的重视，有助于弥补这些裂痕，更好地理解国家治理体系和治理能力现代化的实践本质。

(一)价值立场的区别

1.法治是规则之治；国家治理除规范性要素之外，在一定范围内容纳了某些政治性、决断性、人格性的要素。第一，法治坚持的原则是，公民的基本权利和自由是不可让渡的，是不能根据社会功利、政治交易的理由进行算计和限制的。“在法治制度下，公民私人及其财产并不是政府管理的对象，并不是政府

可以为其目的而使用的手段”。(4)[英]哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社2012年版，第339页。对于国家治理而言，公民基本权利的实现不仅取决于政治体制、物质生产方式、区域发展均衡水平、城乡结构、资源禀赋等要素的发育程度，而且治理需要在多重结构性约束条件、目标之间进行综合权衡。第二，法治所肯定的不唯是人权保障原则，而且是在相互竞争和冲突的诸社会价值中坚持权利优先于德性、正义优先于功利、正当优先于至善，换言之，法治原则中包含着预设的价值排序和优先原则，这些原则应当是不分时间、地点和适用对象而得到严格贯彻的。但国家治理却主张，政治秩序当中的价值排序必须以特定的时空结构为基础，以本民族的生活经验和历史记忆为参照；不仅如此，用以实现这些价值目标及其排序的制度结构也必须是因时因地的。第三，现代法治对公共权力的约束，所依赖的是一些理性化的规则和原则，一般性、抽象性是这些规则的典型特征。“一种政府治理的活动乃是依据规则而展开的，而这些规则的主要目的就在于告知个人什么是他们在其间进行活动的责任范围”，(5)[英]哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，复旦大学出版社2012年版，第16页。法律至上意味着，政府的行动，特别是那些事关公民基本权利与自由的决策，只能从一般性规则出发，而不能出于其他个别的政策目标。而国家治理却意味着，除抽象规则之外，国家还必须具有自主的意志表达和国家理性，依法治理仅仅是国家治理体系结构中的一个组成部分(6)参见应松年：《加快法治建设 促进国家治理体系和治理能力现代化》，载《中国法学》2014年第6期。；此外，统治者还具有相对稳定的政策偏好，某些政权机构还形成独特的行为模式。

2.现代法治理念建立在自由主义的哲学学说之上，重视个人权利的保护；国家治理对集体性权利较为关注。自由主义哲学主张，个人而非国家、家庭等人为造物，才构成社会秩序的基石。“一个法律体系是一系列强制性的调整理性人的行为并为社会合作提供某种框架的公开规则。当这些规则是正义时它们就建立了合法期望的基础……如果这些要求的基础不可靠，那么人的自由的领域同样不可靠”。(7)[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009年版，第184页。因此，法治的原则和制度安排的出发点，是肯定自利的政治价值，鼓励个人运用自己所掌握的知识、技艺和理性去追逐私人目的。也正是从这种方法论的个人主义立场出发，这种法治观念对那些集体主义的思想方式和公共政治文化重视程度不够。相形之下，国家治理对集体性权利较为关注。比如在自律性市场扩张的条件下，国家必须对社会提供足够的保护；在跨体系社会的现代变迁中，必须维护某些生活方式和文化惯习的独特性；在文化、制度、族群、民族、语言、宗教多元的民族国家内部，必须对少数族群的“承认的政治”做出制度回应。

3.法治是价值普遍主义的；在国家治理领域，除规则外，经验、“本土资源”等因素发挥着重要作用。诚如德沃金所言：“政府必须不仅仅关心和尊重人民，而且必须平等地关心和尊重人民。它千万不要根据由于某些人值得更多地关注从而授予其更多的权利这一理由而不平等地分配物品和机会。它千万不要根据某个公民的某一集团良好生活的概念更高尚或高于另一个公民的同样概念而限制自由权”(8)[美]德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，上海三联书店2000年版，第362页。法治的核心价值是维护人的尊严与价值，认可每一个人视作平等的个人而受到平等对待的权利。更为重要的是，在法治社会，“公民有权主张把他们的人格看作是独立的，而不能等同于任何特定的善观念。给定他们有形成、修正和理性追求一种善观念的道德能力，他们作为自由人的公共同一性，不会受到他们的善观念历史变化的影响”。(9)[美]罗尔斯：《罗尔斯论文全集(上册)》，陈肖生等译，吉林出版集团2013年版，第457页。法治开创的是一种将自由赋予所有人的制度，“这样一种社会制度之所以能发挥有效的作用，并不取决于我们是否能找到一些好人来运作这种制度，也不取决于所有的人是否能够变得比他们现在更好；相反，这种社会制度乃是经由多样且复杂的人而发挥作用的”。(10)[英]哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，复旦大学出版社2012年版，第10页。法律上平等的基础是对个人欲求和正当利益的肯认，而非对道德德性或诫命的强调。平等建立在正当而非善的观念之上。但在国家治理领域，其依赖的路径往往是经验主义、渐进性的且高度依赖“本土资源”。这就决定了其在制度设计中对相同的方面做出同等对待的同时，还必须对不同而又不可通约的部分给以区别对待，将抽象的形式平等与差异平等结合起来。另一方面，在保证制度供给的前提下，治理还需要地方性知识和生存性智慧的补充、支持，特别是那些民间自发形成的、非逻格斯主义的、不预设价值立场和意识形态承诺的、尚未被明确阐明的实践性知识，(11)参见邓正来：《“生存性智慧”与中国发展研究论纲》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2010年第4期。惟其如此，才能保证制度结构、思想观念、政策选择的适应性，降低国家治理的社会成本。

(二)制度层面的张力

1.对法治来说，权利不仅是国家权力的边界，而且根本就是国家权力的目的；治理通过对社会民主因素的吸纳呈现出多中心的开放结构，更重视公共参与的作用。良序社会的实现依赖的是主体间的自由交往，尤其是国家与社会领域之间的制度性协商与互动。虽然法治与民主同为控制政治权力的制度手段，但两者的立足点是存在差异的。法治对“利维坦”这头怪兽的驯服依靠的是“客观规范”和“主观权利”，它要求权力的运作必须公开、透明、足够规范。民主则意味着负责制政府，它对统治者的控制，更多的依靠的是公共意志及其理性权威，其核心乃在于通过多数积极公民的广泛竞争与政治参与，对统治者的私人偏好施加约束，以保证政府对人民的信赖和利益负责。在法治看来，“法律的目的不是要废除或限制自由，而是要保护和扩大自由”，(12)[英]洛克：《政府论(下篇)》，叶启芳等译，商务印书馆1964年版，第35页。而在民主眼中，公民的公共政治生活及其一系列的政治权利，却具有独立且根本的政治价值。更为重要的是，为实现人民当家做主这一根本宪法原则，无论是对现实中改革的路径选择，还是在立宪体制的解释、政治制度的合法性等问题中，都应该坚持民主的重要地位。

2.法治上的平等侧重机会平等，反对法外特权；治理更重视公平价值，实现分配正义。“法治的理想，要求政府既强制他人遵守法律——而且这是政府惟一有权垄断的事情——又要求自己也依同样的法律行事，从而和任何私人一样受到限制。”(13)[英]哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社2012年版，第335页。现代法律上的平等，其宗旨一方面在于反对歧视待遇和等级特权关系，另一方面在于保证人们对于不可预知的未来享有平等的机会。相反，现代民主更加注重的是政治自由的公平价值，为防止少数人通过对经济资源的垄断而间接控制政治生活，其要求国家对社会资源进行权威性的再分配，以实现分配正义。

法治中的高级法观念、内部秩序、法律先于立法、法治政府、形式理性、平等尊重及人的价值与尊严原则，所提供的皆为一种普遍正当性的判准。比较而言，国家治理推崇的却是有效政府、实践理性、实质正义、绩效标准和目标导向——只有在这一视野下，我们才能理解它对绩效合法性的偏爱。另一方面，不仅包括抽象的价值与原则，法治原则的正当化功能还体现在正式的法律制度、程序设置上。但正如亨廷顿(Huntington·Samuel·P)所说的：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”(14)[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2015年版，第1页。治理的结果导向即决定了，正当化的标准并非实践的逻辑，其并不假定制度与人的行为之间具有单一、直接或必然的相关性；治理最终所欲的是一个良序社会，而非单纯停留在符合法治原则的社会基本结构或基于法律的公共正义观上面。一言以蔽之，法治意味着对国家的约束，而治理恰恰需要国家能力。因而，法治和国家能力对优良治理的实现尤为重要。

二、实现优良治理需要法治和国家能力

国家治理的精髓乃在于综合运用意识形态表达与政策实践、正式制度和非正式制度资源、抽象规范与政治决断、政府集权与行政分权、顶层设计与地方实验，以实现优良治理。治理以“善治”为导向，其核心是规则基础上的多元互动、协调与合作的过程。(15)参见魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，载《法学论坛》2014年第2期。治理固然不同于统治，但要实现优良治理，除公民、社会等自治性因素外，还需要法治和提升国家能力。

(一)实现优良治理需要法治

中共十八大以来，国家高度关注法治和治理问题。习近平在中共十八届三中全会中指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国”。中共十八届四中全会将全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化作为国家的重要发展目标。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对全面实现国家治理体系和治理能力现代化提出了明确的时间要求。

在我国，以法治的方式进行国家建构，实际上是政治和治理现代化的要求，这一战略主张建立在对三重传统或历史经历的反思的基础之上。第一重反思针对的是中国古代盛行的大一统的专制秩序。这种秩序形态运用宗法血缘关系而非自由契约来组织社会关系，个人是一个义务承担者而非权利主体，它被限制在狭小的交往范围内，被组织到各种目的性的共同体之中，被整合进等级森严的礼仪秩序之中。在这种社会组织形态中，平等的关注这一要素恰恰是其所欠缺的。并且，专制者的权力是无限的，虽然当时也存在明文的法律和规则，但这些法律只是用来约束人民而非用来控制统治者的恣意的。第二重反思的对象是中国近代化过程中的国家失败。在推翻帝制之后中国的国家建构远未完成。这表现在国家权力虽然被民主革命打碎了，但它却并未走向理性化的轨道，并没有被有效组织起来，反而呈现出封建化的趋势，即原本无所不包的专制权力被分割成条条块块，专制等级秩序因之不断小型化。另一方面，这些专制权力却并不能有效地渗透进社会，以进行有效的治理，这就导致了社会秩序的崩溃和近似无政府主义的状态。第三重反思在共和国的国家主义的社会主义革命和实践之上。经历人民民主革命所建立的共和国，最初所建立的是一种国家主义的社会主义体制。这种体制的核心是国家而非社会，社会被空前庞大的国家机器所吞没，从而失去了独立存在的自由空间。并且，国家主义的社会主义对于社会目标的达成，通过的不是理性化、常规化、制度化的治理，而是通过革命和运动的形式，人民也被强制组织到这种运动当中。可以看出，这三种政治形式其实都不是现代的，它们或者构造了等级化的社会秩序，或者创制了不受控制的国家权力，或者误解了国家与社会的正当关系。总之，这一切正如福山(Francis Fukuyama)所深刻指出的，中国虽然在世界上最早发展出官僚制国家，但由于其欠缺法治的传统和有责任政府的观念，导致其政治发展迟迟难以进入现代化的门槛。(16)参见[美]福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社2012年版。

实现法治化的国家建构，即是要扭转这种治乱循环，即国家一旦加强对社会的政治控制，那个人自由就会被淹没，社会发展因而陷入停滞；一旦国家减轻对社会的压力，那社会秩序就会陷入普遍的失范和危机。法治化的国家建构既反对任何形式的专制，也拒绝一切类型的无政府主义，它倡导的乃是制度的统治，或者说是制度的专政。它的核心乃是国家主权结构的法治化。它既认可诞生于近代革命过程中的主权，也主张应当把这种主权结构制度化、常规化、理性化，使其变成可控的而非非理性的。不同于过往那种建立在阶级力量对比或利益集团的实力基础上的均衡，这里的均衡是高度制度化的。“主权结构的均衡在本质上就是意志的同一性，在中国的体制里，法律正扮演了一个沟通党、人民与国家三者意志、最终取得共识的形式理性:人民的意志通过民主集中制成为党的政策，党的政策又通过执行成为国家政策，国家政策复次通过立法程序最终成为三者共同遵守的规则与形式，从而实现了三者意志的统一，解决主权结构均衡的问题。”(17)王旭：《“法治之国”命题的理论逻辑及其展开》，载《中国法学》2016年第1期。因而，“法治是治国理政的基本方式，”(18)应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，载《中国法学》2014年第6期。优良治理的实现必须坚持法治。

(二)国家能力助力优良治理的实现

众所周知，在“最低限度的国家”的强势话语裹挟下，多数国家在第三波民主化运动中对全能型政府体制的变革，践行的是“政治自由来源于国家弱小，而非国家本身”这一信条。这一道德信念认为，国家作为公共权力的合法垄断者，与公民的个人自由与权利处于对立的两极。国家权力的专断使用乃是公民自由的天然威胁。国家权力的扩张，必然会限缩公民自由自主的行为空间，并进而阻碍社会秩序的自发演化和调适。要实现变革，扭转这一压制个人自由的趋势，就必须动用各种手段削弱国家权力。

接下来的经验事实却证明，这一改革路径是存在问题的。国家治理面临着更为复杂的政治事实，这种事实远远不是国家/社会、公共权力/个人自由之类的二元论所能涵括的。公民基本权利与自由的威胁不仅来自于国家权力，如果只是从批判国家这个单一的方向上证成自由，那么就极有可能放任其他对公民权利造成威胁的因素。全能型国家的权力机器在宰制社会、控制个人的同时，也极大地掩盖了民族的、阶层的乃至国家机器内部的矛盾。在这个时候如果单方面地削弱国家权力和正当权威，那附随的结果很可能不是自由与民主，而是贫穷、动荡、分裂、战争等一系列人道灾难。人们开始意识到，“如果政治家根据一定的观念而首先动摇制度变革赖以进行的制度结构的合法性，国家或决策者也就丧失了基本的行动能力”。(19)杨光斌：《政治变迁中的国家与制度》，中央编译出版社2011年版，第160页。把民主自由简单等同于去国家化的做法，不仅没能取得预期的政治经济绩效，反而遭遇到大面积的“国家失败”和“民主危机”。因此，国家能力问题重新受到治理理论的重视。近来历史终结论者弗朗西斯·福山( Francis Fukuyama)构筑的政治发展理论，即可以看做其中的一个代表。

经典的现代化模式是经济上的自由市场制，再配套政治上的立宪民主制，这一点在冷战结束、历史终结的时代氛围中更显得不证自明。福山的重要转变在于，他把“国家建构”引入自身的问题视域，并与“法治”、“有责政府”相并列，视其为决定政治兴衰的三个制度性要素之一。福山指出，“最深刻意义上的法治意味着：社会产生共识，其法律是公正和既存的，能够约束其时统治者的行为；享有主权的不是统治者，而是法律；统治者的权力只能来自于法律，方才享有合法性”。(20)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第236页。负责制的政府则意味着，“统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上”。(21)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第289页。在福山看来，近代的官僚制国家，解决了政治权力的理性化、集中化问题，保证了基本的社会秩序；有责政府提供了政府的基本伦理和自下而上的反馈机制，有效地制约了统治者的利益偏好；而法治则为国家和政府提供了明确阐明的规范约束，为国家行为的合法性提供了人权与自由这一道德判准。这三个制度性的互相制衡，构成了现代政治发展的关键动力。同时，他认为，国家能力即国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净透明的执法能力，是决定一国走向的第一推动力。(22)参见[美]弗朗西斯·福山: 《政治秩序的起源: 从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2012年版，第7、 429 页。

国家能力(State Capacity)最初是由比较政治学和国际关系理论提出的。不同时期、不同学者对国家能力的内涵界定相当不同。西达·斯考切波认为，国家能力就是指国家在复杂的社会经济条件下实现其目标的能力。(23)参见Theda Skocpol,“Bringing the State Back in: Current Research”,Bringing the State Back in，ed.by Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer，and Theda Skocpol，New York:Cambridge University Press，1985，p.9．米格代尔“将国家能力界定为国家的中央政权机构调动社会经济资源，协调和约束社会关系及社会组织的能力。国家能力将直接影响国家能否有效实施其政策及目标偏好”。(24)黄秋菊：《经济转型进程中的国家制度能力演进：中俄转型的比较政治经济学分析》,经济管理出版社2013年版,第14页。显而易见，米格代尔更加强调的是国家的社会治理角色和功效。福山更偏向于国家能力的规范化含义和公共权威的合法化能力。国内一些学者对国家能力也做了比较系统的研究，魏治勋着重从制度形成能力、制度实施能力、制度调适能力、制度学习能力和制度创新能力五个方面分析国家能力。(25)参见魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，载《法学论坛》2014年第2期。王绍光认为，国家能力是指国家将自身意志(preference)转化为现实的能力，用公式表达即为国家能力=国家实际实现的干预程度/国家希望达到的干预范围。(26)参见王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第5页。他开创性地把国家能力与民主过渡问题联系到一起，一如其所言：“如果不能建立在政府机构的坚实基础上，民主就不可能得到发展。”(27)王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第57-58页。因此，强有力的国家能力是民主稳固的基本前提：国家能力或有效政府的概念并不意味着国家机器对私人领域的侵夺和控制，而是重在强调国家的有效性对于民主巩固的前提地位，以及国家对社会需求的有效甄别和回应能力。还有学者指出，没有强大的国家能力，法治转型与建设的成功即便是可能的，也是希望渺茫的，国家能力是法治转型的必要条件。(28)参见支振锋：《法治转型与国家能力》，载《中国图书评论》2013年第11期。

可见，国家能力并非一个与公民的基本权利相敌对的威权主义或国家主义概念。正所谓“公民权利的前提是存在有效的公共权威。一个丧失治理能力的政府是对公民权利的最大威胁”，(29)王绍光：《民主四讲》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第132页。对于实现优良治理而言，国家能力同样至关重要。

三、国家能力的法律提升：走向治理型法治

黄宝玖认为，国家能力是一个综合的能力系统，由众多功能性能力所组成，具有复杂的结构，包括维护国家主权与保障国家安全能力、民主法治能力、资源汲取与配置能力、宏观调控能力、公共产品供应能力、社会关系整合与规范能力、危机应对能力、学习创新能力、自律能力、国际交往能力等要素。(30)参见黄宝玖：《国家能力：含义、特征与结构分析》，载《政治学研究》2004年第4期。米格代尔认为，国家能力主要由渗入社会、调节社会关系、提取资源和以特定方式配置或运用资源四部分构成。(31)参见[美]乔尔·S·米格代尔：《强社会与弱国家》，孙长东等译，江苏人民出版社2009年版，第5页。这提醒我们，国家能力作为一个综合性的概念，如要准确评估其强弱，并以之为基础采取针对性的增强措施，最好的方式莫过于从它的构成要素入手。

对于中国而言，作为一个以礼治闻名的共同体，自由宪制和法治并非其自生自发的本土资源。这就决定了其从传统秩序向近代法制转化的过程中，拥有独特的历史经历和文明记忆。这种现代化既有基于传统的再创造，也有对西方法治文明，包括其观念、价值和制度的大规模移植。对异域法律文明的引进有可能受到本土保守势力的抵触，而对传统文明的复兴又有可能遭到现代视角的批判。因而，中国的现代化过程，是各种思想、各种传统交流碰撞和汇聚的过程。法治中国的理念，是对各种文明传统的包容与综合。

我们探索的法治是一种有利于国家能力提升的治理型法治，这种治理型法治是嵌入国家治理的结构与脉络之中的，其将分别从制度化能力和合法化能力两方面推动国家能力的增长。

(一)法治对国家制度化能力的提升

欧阳景根等人认为，一国的制度能力可区分为动态与静态两种形态。前者指国家的制度制定(供给)和实施能力，后者与制度的制定和实施相关，指国家官僚机器的能力。他们特别指出：“一个国家在其现代国家的建设与成长过程中， 始终必须加强制度能力的建设。因为只有制度能力提升了， 其提供公共产品与公共服务的能力以及资源汲取能力， 才有了进一步提升的制度基础和保障。”(32)欧阳景根、张艳肖：《国家能力的质量和转型升级研究》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期。笔者认为，治理型法治将从规范官僚机构行动、塑造官僚精英的自我认同、解决制度短缺三个层面提升制度化能力。

1.为官僚机构设置统一的行为准则。官僚机构掌握了大量的权力，也面临根深蒂固的无组织难题。当前官僚体制所面临的一系列问题，包括地方政府间的共谋、地方发展性政府体制及其行为方式的形成、立法中的地方利益本位、政府部门利益的法制化等，都与官僚体制只对上级负责，而欠缺共通、稳定的行为规范相关。法律作为国家机构的行动准则，能够为官僚机构提供统一的行动标准，增强其内部的凝聚力和国家意志的规范表达能力。一方面，法治政府通过职权法定、监督法定、行为法定、程序法定、责任法定，(33)参见杨小军：《论法治政府的新要求》，载《行政法学研究》2014年第1期。可以有效地克制权力任意和权力失约问题，纠正政府“经济利益最大化”的偏好。另一方面，法律作为一种约束竞争的合约安排，可以为央地关系、地方政府间的竞争与合作关系提供稳定的制度框架，减少任意性权力的行使，促进央地关系和地方竞争关系的法治化。

2.塑造官僚阶层的价值认同。传统中华帝国的治理，虽然也始终伴随集权与分权的矛盾，但其儒家官僚制却存在一个明显的优势，即官方推崇的儒家学说为其提供一套整全性的价值体系，而儒生阶层作为这套价值观念的负载者，既能够据此而形成对自身社会份位的自我理解，也能够对帝国的制度与礼仪实践产生稳固的认同。同样，现代法治不仅规范官僚机构的行为，而且也在塑造其价值观念，并以此维系后者的凝聚力，确证其与社会的关系、自身的行为方式和责任意识。显然易见，现代法律的形式理性性格，恰好与官僚制依据抽象规则行政、反对因事而异的行为方式的特点相适应。“一旦政府所拥有的价值和象征在整个社会中成为广泛认可、毫无异议的价值和象征，那么政府就可以轻而易举地用这些价值和象征把自己的权力行为包装起来。这样一来，公民就会感到有义务遵守政府的政策”。(34)王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第64页。

3.解决制度短缺问题。制度是为提高人的价值而设，一旦特定的制度安排无法适应变动的环境，或者不能与相关的制度安排相兼容，那么制度短缺问题也就随之而来。在此，法治首先解决了制度需求的确认问题。所谓“改革要于法有据”，所指的恐怕不单是制度变革必须与现成的规范严丝合缝，关键是要看是否依据法治的原则、价值，是否运用法治的思维和方式去确认立法需求。其次，法治为制度供给提供了一幅可欲理想图景，其能对具体的制度安排进行评价、指引。具体而言，法治当中所蕴含的产权保护原则、公平正义原则、秩序机制、人权观念，既能够保证国家主导的制度变迁是在合法、正当的前提下进行的，又能够保证这种制度选择是在技术条件给定的情况下，能够最大限度地降低交易费用的安排。

(二)法治对国家合法化能力的稳固

从现代性之自我确证的立场出发，马克思·韦伯精心阐述了区别于传统型和超凡魅力型支配的合法统治概念。韦伯写到：“在此制度下，当根据规则所‘委任’的人要求服从时，服从乃是服从于具有一般性约束力的规范。在此场合里，每个命令权力的担纲者，都由上述具有合理规则的制度赋予正当性，只要符合规则运作，他的权力即为正当的。因此，服从乃是针对规则，而非对人。”(35)[德]马克思·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年版，第19页。时至今日，合法性问题不仅牵涉到政治秩序的稳定性问题，而且也深刻影响政治社会的自我认同，因而其对国家治理和国家能力的履行而言至为关键。大体来说，法治将从公共政治文化和法律判断的正当化功能两个方向上提振国家能力。

1.对于国家建构而言，政治共同体的构成问题应当逻辑地先于政府形式问题，它是一切宪法权力安排的前提。在现代性除魅的条件下，传统形式的习俗、宗教、伦理逐渐地退缩到私人领域，取而代之的法治成为政治与社会生活的新伦理。于此，“法治中国”等概念的提出说明，法治能够超越宗教性、地域性、家族性的伦理，为中国人的政治认同和文化身份提供一套普遍、公共的基准。作为一种公共政治文化，法治所提倡的以平等、权利为核心的现代价值观，屏蔽了传统世界观中的形而上学成分，撤除了“文明冲突”的基本条件，因而能够在多元主义的语境中塑造一种统一而又合乎理性的公民道德和民族文化。

2.“任何支配的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护之必要”。(36)同①。当前治理模式所倚重的政绩合法性观念，已面临内在的不稳定性和可持续性难题。而在一个组织良好的社会，政治合法性的观念在一定程度上也是一个基于特定正义观的道德观念。在此，法治给出了一种道德世界观，人们能够基于其所蕴含的原则、价值、理想达成稳定的社会共识。由此在政治领域，自由而平等的理性公民可以运用这些共享的观念来对政治支配结构进行合法性评价，并形成对制度的道德忠诚，换而言之，合法性判断不需要再去参照即时性的利益均衡、卡理斯玛禀赋或强制权力的集中程度。另外，把法律作为一种合法性标准，不仅可以保证制度结构的正当性，而且能够实现政治决断的正当化。法治的观念、原则和理想铸造了国民的公共道德观念和价值体系，公民以此对统治者的人格、偏好是否符合这种道德期待进行考察。因此，基于法律的合法性具有高度的可认受性，其合法性效果取决于社会公众对权力行使的道德感知、心理判断和理性推理。如果一种关乎宪法根本问题和基本正义问题的决断是合乎法治精神的，那么人们就会自发的去认同它。这样，法治既能够限制住权威，又能够正当化权威。

结语

中共十九届四中全会《决定》指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。国家提出治理问题的本意，就是要继续摆脱威权/民主、中国模式/普世价值的政体和意识形态争论，以使治理问题面向“实质的历史关系”，而非“形式主义的理论”。国家治理坚持的是目标导向、绩效标准、结果推理、实践理性，并以责任伦理为其原则。这意味着国家治理并非不讲求现代法治、民主、人权等价值和理想，毋宁说，它更加讲求原则与实践、抽象规范与具体目的、政治正义与社会功利、合法性与政治经济绩效、道德认同与利益满足的平衡与结合。当前国家治理面临的不仅仅是政治支配状态或社会基本结构的正当性问题，而是遍布政治、经济、社会、文化、生态环境等领域的复杂发展问题，国家治理体系和治理能力的现代化，最终也是为能够解决这些问题而设。这些存在于国家治理体系及治理过程当中的实践性难题，既表现为私有产权与公共利益、交易自由与生存权、一代人的正义与多代人的正义等权利和利益的矛盾，也表现为政府与市场、国家与社会、中央与地方、多数人的统治与少数人的权利尊重的结构性冲突。法治与国家能力作为这些内在冲突的一种形式，其调和对于国家治理体系和治理能力的现代化完善而言是不可或缺的一个环节。

在这一背景下，国家治理亦应积极突破法治/人治、民主/专制、人权/国家等意识形态框定，努力将自身嵌入国家治理体系和过程当中，因为无论如何，国家治理都不可能建立在一种保守主义的法治理念之上。现代法治以“正当(权利)优先于善”为根本的逻辑支点，因而法治、人权保障的主要目的，就在于防止“必要的恶”，而非寻求所需的善。法治强调运用平等的法律去限制强制性权力，是为了防止国家对个人自由的干涉；保障信仰自由的权利，是为了防止某些教派通过社会制度而对其他公民、全体的生活方式实行公开压制。国家治理体系和能力面向的是社会经济基础、政治上层建筑与根本生活方式的整体变革与发展，这就决定了它的正当化基本逻辑很大程度上不是“在合理有利条件下”才能贯彻的“权利优先于善”，而是一种发展伦理学。嵌入国家治理过程之中的法治，并不意味着将法制(治)仅仅当做社会控制的工具，它同样注重法律的价值属性，只不过其更加强调法治的基本价值与其他价值的协调，如形式合理性与实质合理性的融合，规则范式与决断论思维的协调。提升国家能力的法治眼中也不是只有实用、功利和权宜，相反，它主张的是原则与实践、规则正义与结果正义的协调。例如现代法治的重要原则是平等，而在跨体系社会，国家治理实践中所面临的平等危机却是多重的，这就需要将为法治所坚持的“作为公民个人而得到平等对待”的形式平等与能力平等、资源平等、福利平等、差异平等、机会的公平平等等结合起来，一起为国家治理实践提供整全性的原则图景。总而言之，治理型法治主张，一种面向变革社会中的政治秩序的法治观念是可能的。