智慧法治：国家治理能力现代化的时代宣言

彭中礼

(中南大学 法学院，湖南长沙 410083)

一个国家的稳定与否，以及能否长治久安，不仅需要有合理的制度布局，而且需要有卓越的治理能力。制度体系和制度结构是保证国家长治久安的根基，而治理能力则是保证国家长治久安的执行能力。有优秀的制度体系，有和谐的制度结构，但是如果缺乏卓越的执行能力，就会既影响制度运行的实效，也影响人民对制度的认同。正如有学者所言：“一个制度的好坏，老百姓是否最终接受，说到底是这个制度的‘制度执行能力’即我们常说的制度绩效所决定的，坊间流行的‘好制度’如果不能有效治理，最终也会失去传说中的合法性。”(1)杨光斌：《用“国家治理”引领时代的话语权》，载《北京日报》2014年8月4日。从评判标准上说，国家治理体系好不好，国家治理能力强不强，一切都取决于人民群众的接受度，因为人民群众才是历史的主人。可见，我们在坚持制度优越性的同时，一定要坚持通过科技方法的综合运用，推进国家的法治建设，不断提升国家的治理能力。在现代科技大发展的背景下，算法能力的不断提高，大数据的深度应用，人工智能科技的飞速发展，为国家治理能力现代化提供了绝佳的实践场所，通过科技支撑智慧法治，已成为不断推进国家治理体系现代化的重要引擎，拓宽了法治实践之路。从法治建设的角度来看，执政党建设是根本要义，规制政府行为是关键要害，树立人民中心地位是核心要点，整合国家与社会关系是基本要求。通过智慧治理(2)有学者认为，智慧治理和智能治理两个概念有一定的差别：第一，二者产生的时间不同。“智慧治理”和“智能治理”的概念，分别于2009年和 2012年相继出现。第二，二者的概念不同。“智能治理”应当是指在政府社会治理实践过程中，推动治理方式和手段的智能化，实现治理的精细化、个性化和智能化的一系列治理行为和过程的总和，更多的是一个治理智能化的问题。而智慧治理是一种思维方式，体现为一种价值和理念(效率、民主、回应、公平、开放、协同、合作)的选择，强调治理行为和过程的智慧性；智慧治理是一种治理方案，通过信息和通信技术使国家、市场和社会得以更好地沟通、互动和协作，表现为一种技术治理。第四，智能治理侧重于“治理方法的智能性”，智慧治理侧重于“治理价值的整合性”。参见颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。总的说来，智慧治理包含智能治理，智能治理是智慧治理的核心。推动现代法治建设，建构智慧法治，可以进一步稳固执政党的执政能力，提升政府的治理能力、形塑公民的主体思维以及整合国家与社会的关系，从而演绎现代法治发展的历史篇章。

一、通过智慧法治稳固执政党的执政能力

国家治理不仅与体制密切相关，而且也与国家的治理能力相互依存。在中国古代历史的社会治理方式中，法治一直没有嵌入到国家治理当中，因而周期性崩溃不断涌现，国家治理能力不足而导致国家分崩离析。经历了自1840年以来的各种艰难和长期选择，新中国的国家治理体系与以往的治理结构全然不同。新中国建立起了一个以政党为核心、以人民为主体、以法治为治理方式的新型治理模式，从而实现了中国历史的一次大超越。在这个以政党为主要领导结构的治理模式中，执政党的执政能力从根本上就决定了国家的治理能力。执政党的组织能力、依规治党能力、干群关系密切能力、危机管理能力以及自我造血能力等等，都与现代法治紧密相关。国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化，缺一不可。执政党能否具备先进的执政能力，是能否把优秀治理体系的优势充分发挥的重要条件，是治理能力现代化的主要衡量标准，更是法治现代化的时代要求。智慧法治作为新型治理方式，诞生于新兴高端科技不断发展的历史背景，强调依靠先进科学技术来实现执政党对国家和社会的治理，是稳固、提高执政党执政能力的重要依赖力量，是执政党执政能力提升的重要契机。治理是社会机构行使权力和权威、影响和制定政策、做出与公共生活、经济和社会发展有关的决策的过程。(3)参见Gavin Drewry,“The Executive: Towards Accountable Government and Effective Governance?”in “The Changing Constitution”(Seventh edition),edited by Jeffrey Jowell and Dawn Oliver,Oxford University Press,2011,p.285.在新时代，“‘智能’作为新生产要素，与土地、资本、劳动等传统生产要素具有同等重要地位。越来越多的智慧技术应用于公共服务和社会管理中，使得整个社会运行日益智慧化。拥有技术能力的社会主体就能拥有更多的‘话语权’，成为新的‘权力主体’。面对多元权力主体的诉求，领导干部的公共服务能力就显得尤为重要。”(4)高奇琦、周荣超：《智慧社会建设提升领导干部执政能力》，载《中国党政干部论坛》2019年第2期。从本质上说，智慧法治就是通过智慧技术实现法治现代化，以稳固、提高执政党的治理能力，主要体现在如下几个方面：

第一，通过智慧法治，提升执政党的科学决策、民主决策能力，是法治建设对依法执政的具体要求。执政党掌握国家政权，就负有通过决策引领国家未来发展的重任。国家治理体系现代化，需要执政党运筹帷幄；国家治理能力现代化，更需要执政党充分发挥各种能力，将国家治理体系的优势发挥得淋漓尽致，其中最重要的就是要通过科学决策和民主决策来发挥执政党的执政能力。科学决策是决策的前提以及决策得到执行的保证，而民主决策是决策的过程，是决策被人们所理解的根据。任何决策都是建立在对已有信息和材料的掌握之上，掌握的信息和材料越完全，决策的科学性就越高。在大数据时代，“我们可以分析更多的数据，有时候甚至可以处理和某个特别现象相关的所有数据，而不再依赖于随机采样。”(5)[英]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼斯·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，浙江人民出版社2013年版，第17页。在高端科技支持下，新时代的决策辅助系统基于大数据和云计算，通过人工智能的方式对所需要的决策进行充分衡量，尽可能实现立法、司法、执法的科学化。“专家系统可视为一类具有专门知识和经验的计算机智能程序系统，其能力来自它所拥有的专家知识，它一般采用人工智能中的知识表示和知识推理技术来模拟通常由专家才能解决的复杂问题，达到具有与专家同种解决问题能力的水平。”(6)王文杰、叶世伟：《人工智能原理与应用》，人民邮电出版社2004年版，第259页。执政党如果能够充分利用专家系统，就能够更为充分把握各种决策中可能遇到的各种问题，从而促使决策更为科学。当然，执政党要能够领导国家和社会，不仅要追求在某一个问题上科学决策，还要追求在所有问题上都科学决策，形成科学的决策体系。每一个决策本身的科学性，以及各决策之间的科学性、融贯性，都可以通过专家辅助系统来实现。从某种意义上说，基于人工智能的专家辅助系统，本身就是一种基于知识创造新知识的系统，这种创造具有强逻辑性，因而能够保证决策的理性以及科学性。此外，与科学决策相关的是，民主决策可能也因智慧治理技术的发达而更为流行。特别是算法，为科学决策民主决策提供了现代化的途径。可以预见，随着科技水平的不断提高，民主参与的形式、能力也不断提高。比如，在人工智能时代，我们可以充分运用网络优势，结合特定的算法，通过建立全面系统的网络，在公共网络上以实名注册隐名制表达政治见解，甚至还可以通过网络投票方式来进行各种选举。在重大问题决策之时，也可以充分利用现代科学技术进行有效民主决策。

第二，通过智慧法治，提升执政党的风险防范和矛盾化解能力，是法治建设对依法执政的时代要求。任何社会都有矛盾和风险，而社会稳定和进步的动力在于不断防范和化解各种社会风险和矛盾。执政党执政能力的体现，就在于预防社会矛盾和风险，以及以合法合理的方法有效化解社会矛盾和风险。在智慧法治时代，执政党通过智能科技手段，可以将预防风险与矛盾和化解风险与矛盾有效结合起来。

首先，通过模拟人脑的心智运行过程，可以从根本上理解风险和矛盾的来源，为预防和化解矛盾与风险提供心理学乃至于智能科学依据。谷歌公司工程总监雷·库兹韦尔(Ray Kurzweil)认为，关于计算机和人脑是否能够对等虽有争议，但是“计算机如果运行‘大脑软件’则可以变成人脑。”(7)[美]雷·库兹韦尔：《人工智能的未来：揭秘人类思维的奥秘》，盛杨燕译，浙江人民出版社2016年版，第175页。实际上，大脑运作的原理也是通过一道道“程序”来持续进行的：“要确保你手中的茶杯保持平衡，会产生多少道程序呢？光是调整手腕、手掌和手指就至少要100道程序。还有其他上千肌肉系统要工作起来。管理所有运动中的骨骼和关节，好让你的身体能四处行走。而想让所有动作都保持平衡，上述的每道程序都要和其他程序进行沟通。”(8)[美]马文·明斯基：《心智社会：从细胞到人工智能，人类思维的优雅解读》，任楠译，机械工业出版社2016年版，第6页。而思维本身就是“使我们的头脑从一个状态进入另一个状态的某种程序”(9)[美]马文·明斯基：《心智社会：从细胞到人工智能，人类思维的优雅解读》，任楠译，机械工业出版社2016年版，第367页。。显然，通过人工智能把握人类的思维规律，就能够把握矛盾与风险的发生规律，那么执政党就可以通过运用科学的计算分析，有效的预测矛盾和风险，甚至能够有效的化解矛盾和风险。

其次，通过智能科技，基于大数据分析和计算，也能够有效的预测风险和防范矛盾。一个有名的实例就是，2009年甲型H1N1流感在几周之内就在全世界传播，在甲型H1N1流感爆发的几周前，互联网巨头谷歌公司的工程师们在《自然》杂志上发表了一篇引人注目的论文。该论文基于谷歌上保存的搜索记录(每天都会收到来自全球超过30亿条的搜索指令)，预测到甲型H1N1将会在几周后在全美范围内传播，而且可以具体到特定的地区和州。甚至和疾控中心一样，他们也能判断出流感是从哪里传播出来的，而且判断非常及时，而疾控中心是在流感爆发一两周之后才做到。(10)参见[英]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼斯·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，浙江人民出版社2013年版，第3-4页。这种以大数据分析和运算为基础的预测能力，对社会问题进行了深刻洞察和预见，从而能够为即将面对的社会问题进行提前预计，从而有充分的应对时间，并寻找有效的应对措施。大数据所对应的数据来源于信息，而信息来源于人们活动流下的数据痕迹。一方面，信息化给人类社会交往的几乎所有方面都带来了革命性的变革效应，往往消除了生产、贸易、娱乐、知识获取和传播等过程中人类活动的必要性。(11)参见Alois Paulin,“Informating Smart Cities Governance? Let Us First Understand the Atoms!”,Journal of the Knowledge Economy ,Vol.7,No.2,2016,pp.329-343.甚至还有人说，革命的大数据阶段预示着(或威胁着，这取决于个人的看法)更大规模的社会变革正在以更快的速度发生。大数据革命的规模如此之大，约会、购物、医疗、教育、投票、执法、反恐、网络安全等各种人类活动和决策都开始受到大数据预测的影响。在大数据时代，我们的社会将会发生翻天覆地的变化。(12)参见Richards Neil M.& Jonathan H. King,“Big Data Ethics”,Wake Forest Law Review ,Vol.49,No.2, 2014.pp.393-432.另一方面，人类行为痕迹以数据的形式体现出来，对各种数据以及数据痕迹的总结就是信息。通过智慧法治，大数据把已经运用过的旧数据重复实现其价值，国家对大数据技术的充分运用，预测社会风险，是提升国家治理能力的重要手段。

最后，通过智能科技，可以比较迅速地找到矛盾化解的方法。在智能治理当中，鉴于数据收集非常迅速，对于各种矛盾和问题的认识也会更加客观。此时，以数据为基础，以逻辑为定向路径，全面认识各种关系，实现问题的推理和整合证成。这个过程，就要将数据的采集和识别通过程序模型获得有效推演。不同的矛盾解决需要不同的决策方法，而方法的获取必须基于智能推演，从而实现问题解决的针对性。问题合法解决得越多，执政党的治理能力就会越强；问题解决得越有效，执政党的执政能力也会不断提高。

第三，通过智慧法治，提升执政党的目标执行能力，是法治建设对依法执政的目的要求。作为执政党，中国共产党的目标实现能力越强，执政的根基就越稳固，治理能力也就越强。当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要通过智能科技来不断弥补不平衡不充分的发展，进而实现人民对美好生活的需要。通过智慧法治不断解决当前我国社会的主要矛盾，是治理能力提高的主要路径。从根本上说，“智慧社会以互联网技术、大数据技术、云计算、人工智能科技等技术形态融合为代表，是在信息社会基础上所产生的新的社会形态，是有助于实现人们美好生活愿景的社会。”(13)高奇琦、周荣超：《智慧社会建设提升领导干部执政能力》，载《中国党政干部论坛》2019年第2期。首先，可以通过智慧法治解决各地可能所面临的不同情况，真正做到“具体问题具体解决”。一方面，可以通过智慧法治实现各种工作的智能化，从而从根本上将人民群众从简单劳动中解放出来；另一方面，可以通过智慧法治解决落后地区的各种困难问题，将各种技术手段与社会实践结合，真正实现执政党的宗旨、任务。比如，在精准扶贫领域，贵州省与浪潮软件集团有限公司合作，通过打造全省“扶贫云”平台，用大数据甄别贫困人口，管理扶贫项目和资金，开展贫困监测和评估，有效实现了把贫困人口找出来、把致贫原因摸清楚、把帮扶措施落到位、把党的政策送到家、把社会爱心送到位，彻底解决了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题。(14)参见贾平凡、韩维正：《中国迈向智慧社会(从大国到强国)》，载《人民日报(海外版)》2017年11月30日。凡是关系国计民生的重要领域，都应当想法设法通过智治提高执政党在该领域的执政能力，将执政党的宗旨、任务通过科技手段表达出来、实现出来。其次，执政党要能够通过智慧法治实现其他有利于国家治理和社会治理的目标。执政党的目标不应当仅仅局限于根本目的，应当是将全方位提升国家对社会的全面治理作为基础，进而实现执政能力的全覆盖。这样，执政党不仅要追求通过智慧法治实现基本目标和纲领，也要追求其他有利于国家发展、有利于民生保障等方面目标的实现与促进。

二、通过智慧法治提升政府的治理能力

国家治理能力现代化要求政府通过基本法治原理实现对政府权力的制约，进而做到权责一致。比如法国行政法学代表人物狄骥认为：“权力不是一种权利，而纯粹是一种行为能力。”当然，“在任何一个特定的国家中都存在一个能够向他人施加物质性强制的个人或者个人群体。”(15)[法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法制出版社2010年版，第39页。而且，从根本上说，公共服务就是指那些有义务实施的行为，从某种意义上说，政府的任何行为都必须围绕公共服务进行。换言之，以治理能力为核心要求的现代治理体系要求政府必须将解决各种治理问题与公共服务的供给结合起来进行，实现政府权力的法治化运用。

现代国家建构理论虽然倾向于各国家机关各司其职，但是相比之下，政府(主要指作为行政机关的政府)所要承担的职责比其他国家机关要大得多，所以托克维尔认为“行政权对国家命运所起的作用甚大”(16)[美]托克维尔：《论美国的民主(上)》，商务印书馆2004年版，第136页。。从理论与实践上看，科学技术的不断变革、创新与政府治理能力的不断进步、提升之间总是存在可以明证的相互关系。人类社会的每一次重大科技创新均会影响政府的治理理念、治理制度或者治理方式、手段的变革与创新，甚至还可以进一步说，科学技术对政府治理理念、制度或者方式的创新是全方位的。科技越发达，政府治理越需要包容性、开放性和双向度性。智能科技的不断应用，使得政府治理不得不从传统的管理型向治理型转变，不断实现零散的被动信息供给向主动的信息整合转变，不断实现政府管理体制从科层制向神经网络制转变，不断实现“官民”关系的官僚制向算法制转变。核心问题归结到一点，就是智能科技将实现政府-官民关系的隐性在场，减少“官-民”直接面对面交流，使公共服务变得更好，从而不断推进法治的发展进程。

从政府的信息整合来看，通过智慧法治，基层政府零散的被动信息供给向主动的信息整合转变，可以提高法治的信息整合效率。“治理的具体细节是在过程中处理信息”，(17)K. Lenk,“The nuts and bolts of administrative action in an information age”,In I. Snellen, M. Thaens, & W. van de Donk (Eds.), Public administration in the information age: revisited . Amsterdam:Ios Press,2012,pp. 221-234.及时掌握、综合分析判断各种信息是政府治理的基础。“国家治理对信息的依赖性程度更高，也更受制于信息的实际状况。否则如果信息不充分、不全面和不准确，国家治理将无从着手，也不可能产生良好的效果，还会导致严重的治理失灵。”(18)韩志明：《在模糊与清晰之间——国家治理的信息逻辑》，载《中国行政管理》2017年第3期。能否获得信息以及能否及时获得信息，本身就是国家治理能力当中非常重要的一部分。所需要的信息越多，及时获取信息的能力越强，对所治理的国家和社会的情况理解也就越深刻。在传统政府治理过程中，中央政府依靠下级政府提供信息，信息及时获取能力差且信息真实度低。“前现代国家……对它的统治对象所知甚少：他们的财富，他们所有的土地及产出，他们的居住地以及他们的身份。它缺少任何类似详细地图一样的东西来记载它的疆域和人口。在很大程度上，它也缺少能够将它所知道的东西进行‘翻译’的统一标准和度量单位，而这是概括总结的基础。结果，国家对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的。”(19)[美]詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版，第2页。智能科技的运用，虽然依然需要依靠各级政府提供信息，但是基于高端科技的普及，中央政府可以依靠已有的海量数据及时获取各地的实时数据。“在智慧政府中，政府信息化建设模式将从‘以政府部门为中心’向‘以企业和居民为中心’转变，整合有关部门的信息资源，开展面向企业和居民的全生命周期管理和服务。”(20)金江军、郭英楼：《智慧城市：大数据、互联网时代的城市治理》，中国工信出版集团、电子工业出版社2016年版，第170页。

从政府的组织形式来看，通过智慧法治实现政府管理体制从科层制向神经网络制转变的技术基础，可以提高法治的组织动员效率。现代政府理论建构中，最突出也最成功的理论就是马克思·韦伯建构的科层制理论。所谓科层制，就是通过特定的权威突出、巩固以等级为核心政府管理的地位，从而使得政府功能通过这种理性的法理精神而获得最强推进。通过科层制理论形成的政府结构系垂直型结构，也即各层级的政府通过对官僚的任命/选举实现对政府本身的控制，以之为核心主体管控政府，进而实现对社会的管控/治理。科层垂直结构的最大特点在于其本身所蕴含的“法理权威”，但是在智能科技的冲击下，科层垂直结构面临解体的危险。“在人工智能时代，人类追求的是一种具有长尾效应的智能化生产，由此带来的是从功能分工到趣缘合作的工作方式变迁。在这种情况下，更为重要的不再是以科层垂直结构控制生产符合组织化的标准，而是要尽力搜集和回应个体表达的信息和偏好。由此而形成的新的政府工作模式，就是从所谓的传统等级式治理系统(traditional hierarchical governance system)转向分布式治理系统(distributed governance system) 。”(21)张春满、王震宇：《未来已来？人工智能的兴起与我国国家治理现代化》，载《社会主义研究》2019年第4期。从组织方式和结构体系上来看，新型的分布式治理系统即将组成新的治理单位。由此带来的一个最大进步是，政府治理虽然面临更多灵活性，但是基于偏好-数据型的智能整合，政府治理也就更加能够随机应变。智能技术还可以让政府从“文山会海”中解放出来。一个比较实用的发明是“会议协调仪”，这是一种基于大数据、物联网乃至想法流开发的硬件与软件结合的系统，可以在地理位置分散的系统内实现有效的会议沟通，而不需要人人亲自到场组织“盛会”。在2019年-2020年的新冠肺炎防控过程中，我们已经可以初见通过高端科技实现视频会议的效率和能力。会议组织方和参与者只需要通过视频就可以将目标、任务、措施等布置到位，丝毫不需要事前的工作动员以及参会人员亲临会场，然后再返回驻地布置工作。这种会议形式的变革，隐喻着政府组织形式即将发生大规模的变革，不仅可以将高端科技的效能发挥得淋漓尽致，也使得政府内部的治理结构发生巨大变化，进而影响到政府对社会的治理，必将推进现代法治政府的形成。

从政府的工作内容来看，通过智慧法治实现政府治理由官僚支配向算法支配转变的科技基础，可以提高法治的核心支配效率。控制治理行为是授权个人(或国家机关)在所有治理级别上承担各自的权力地位的问题。权力的给予和剥夺，以及对公共资源流向特定治理机构的调节，是控制和调整社会职能的最核心杠杆。(22)参见Alois Paulin,“Informating Smart Cities Governance? Let Us First Understand the Atoms!”,Journal of the Knowledge Economy ,Vol.7,No.2,2016,p.335.毫无疑问，在初级法治时代的政府治理，官僚总是在政府管理中起到核心和关键作用，而在当今智能科技十分发达的今天，政府治理必须改变这种依靠某一个人的意志进行治理的现状。换句话说，政府的官僚治理方式已经无法满足现代社会的需要，也无法满足民众对政府的要求。当我们越来越多地强调关注政府治理的合法性的时候，不仅要将合法性建立在对决策的科学性之上，也要更多地建立在价值追求之上。此时，智慧法治就能够发挥关键作用。“智慧治理的理想状态是，政府提供基本福利和个人实现自我价值的手段，包括基本人权、言论自由和法治。”(23)[美]尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯：《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》，朱新伟译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第99页。当政府决策奠定在以人们的行为为基础，并将行为汇聚成数据，将数据汇聚成决策的依据，最终通过算法程序将民众行为数据化、科学化。基于算法的智能决策，使得决策更具有合理性和科学性，并更注重对民众的可能影响，尽可能降低对民众的利益损害。将智能治理与服务型政府建设、责任政府建设以及有限政府建设紧密结合起来，将成为现代法治政府的重要形态。

从政府的工作方法来看，通过智慧法治不断提升政府的服务能力，可以提高法治的公共服务效率。现在全国许多地区都在推行政府的办事服务要实现“最多跑一次”，其科技基础就是大数据和智能科技。相比于传统时代人民群众的办事难、跑断腿的局面，智能治理将政府的公共服务水平提升到了一个新的层次，这就意味着政府的权力色彩无形之中就降到了一个历史低点。比如，在2019年，北京西城区就正式启动了依托互联网、物联网、3G技术，形成“第三代行政服务中心”渠道同、服务通、流程通、信息通、监管通的“五通”架构，引入行政服务云计算平台技术，打造区街居三级行政服务体系，提高中心集约化建设，加强面向服务对象的数据融合建设，最终实现服务对象的全程服务、个性化服务和主动服务，打造“智能化、高端化、低碳化、国际化”为主要特征的“智慧城区”基本框架。(24)参见翟云：《智慧治理：“互联网+”时代的政府治理创新》，国家行政学院出版社2016年版，第136-137页。在宁夏，居民通过手机软件，可对日常问题进行及时反映，在社区层面先解决。社区解决不了，就启动大联动执法把下沉到基层的各领域行政工作人员、街道干部等力量整合起来协同解决。(25)参见刘峰：《一张智能网接了烦心事》，载《人民日报》2019年6月20日。这种基于大数据、物联网建立的社会治理平台，可以实现精准地为社区居民服务。社区的服务能力越强，说明政府的公共服务越能做到位。现在，这种智慧模式通过智能科技，可以将公共服务变得更加精细化、精准化，并将深入到广大的基层和农村地区。譬如基于人工智能的手术医生的“医-工”结合技术诞生，大量的手术机器人可以通过政府购买的形式派到基层地区，起到为基层民众广泛服务、高质量服务的作用。可以预言，只要各级政府真正秉持为人民服务的目的，充分发挥智慧治理、智能治理的价值功用，就能够将治理能力不断提升，国家的法治化程度就会越高。换言之，在政府-公民的关系中，政府的权力色彩已经退居幕后，相反是以一种十分周到、便利服务的形式将治理能力推到了前台。总之，将政府治理集中到公共服务上来，将使得越来越好、越来越多的公共服务供给成为现代政府履行职责的主要方式，成为政府实现合法性的重要路径。可见，对于现代政府来说，智慧治理将是提升政府公共服务能力的重要手段。

三、通过智慧法治强化人民的主体地位

人民是历史的主人。在新中国的建立过程当中，特别是在社会主义现代化的建设过程当中，中国人民功不可没。但是，如何让人民更好地参与到社会主义民主当中，如何发挥人民的主体性，是当今时代执政党在提升执政能力时必须考虑的问题。从科技层面来看，智慧法治通过对科学技术的应用，基于对执政党初心和使命的进一步追寻，能够把责任与担当、服务与贡献更多地通过科技形态表现出来，从而获得更多的满意度，这种基于公共产品供给与服务的满意度，也会相应增强政府治理的合法性。对于人民来说，其作为国家的主体，不仅需要制度化的保证，也需要有程序上更为有效的实现方法。现代智能科技，为强化公民的主体地位提供了程序进路。正如尼古拉斯·伯格鲁恩和内森·加德尔斯所说：“任何一种治理体系，若要保持其合法性，都必须吸纳新兴的各种参与力量，同时，找到最有效的手段管控国家、民族等领域的复杂局面。”(26)[美]尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯：《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》，朱新伟译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第97页。

通过智慧法治改善人民的民主参与和民主协商方式来强化人民的主体地位，从而提升法治的民主向度。民主选举和民主决策一向是国家治理体系中最重要的内容，当代中国在执政党的领导下，要实现社会主义民主，虽然有更多的条件和因素吸引民众参与到社会主义民主中来，但是通过智能方式来更多、更充分的发挥民主，形成公民广泛参与是十分有必要的。目前来看，通过智慧法治增强人民的主体地位主要可以从两个方面增强：一是通过技术扩大公民参与民主的可能性，提高人民参与民主的效能性。基于大数据、物联网可以充分发动民主参与的积极性，同时通过智能系统可以把“民主送上门”。“送上门”的民主既可以扩大民主的参与度，也可以更可能的花少量的公共财政资金。二是通过智能科技扩大治理主体，实现治理目的。基于多元主体的现代治理理论，“治理出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”(27)[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，载《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期。。治理的主体也不再局限于政府，既可能包括政府部门，也可能包括私人部门，比如各种社会组织。通过智能治理手段，保证人民民主能够尽可能广泛地实现，保证人民成为各种多元治理的主体，就能从主体上实现国家治理能力的现代化。“智慧治理所依托的技术终端为精准了解公众需求提供了可能，智慧治理蕴含的‘智慧’特质为通过全样本了解社会意见进而科学决策提供了高效工具，智慧治理内在的参与属性为民主决策搭建了桥梁和管道，对于保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务等都具有重要作用。”(28)李云新、韩伊静：《国外智慧治理研究述评》，载《电子政务》2017年第7期。此外，最核心的问题是如何实现治理主体之间的协同性，而这就是智慧政府治理主体能够解决的。具体路径是：“在政府的主导下，基于大数据、互联网和云计算等现代技术，建设智慧治理平台，整合动员社会的各个阶层、各类组织和各种团队的力量共同参与政府治理；利用互联网技术打造信息互联互通平台，打破‘信息孤岛’和‘数据烟囱’，实现政府治理主体联动和信息资源共享。”(29)胡铭主编：《聚集智慧社会：大数据方法、范式与应用》，浙江大学出版社2018年版，第7页。越是多元主体参与政府治理，就越能说明人民广泛的参与到了民主管理当中来，民主法治的实现程度也就越高。

通过智慧法治增强人民治理国家和社会的能力强化人民的主体地位，从而拓展法治的权利向度。我国《宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，我国宪法明确规定人民是国家的主人，人民通过各种形式和途径来管理国家和社会。现代社会治理体系的形成，就包括了多元治理主体的合作参与；国家治理能力的现代化就包括了多元主体参与治理能力的提高。在科学技术不甚发达的前提下，人民管理国家和社会的途径虽然存在，但是难以完全畅通，主要成因在于如何将一个广袤地域上庞大的人口组织起来，本身就是一个超级困难的“难题”。过去，我们将人民管理国家和社会的能力总结为人民拥有普遍的选举权和被选举权，这当然是十分重要的权利。但是，鉴于管理国家和社会的形式是“各种”，当然也不仅仅只限于与选举有关的事务。智慧治理的普遍推广，可以将人民治理国家的主要形式更加强化，也可以将其他形式也进一步强化。比如，从人民参与国家和社会治理的形式来看，智慧治理畅通了民意诉求的表达通道；可以通过充分利用大数据，向政府递交决策意见书；可以通过各种网络平台和APP平台，直接表达治理意见；通过电子邮件、平台留言等向政府表达利益诉求。从人民参与国家和社会治理的实质来看，就是通过现代智能科技保证人民的知情权、监督权等权利的充分实现。智能科技的广泛运用，完全可以保证信息渠道畅通，从而有效保障人民群众的知情权。政府透明度越是提升，人民的知情权越能够得到充分保障，政府治理越是成功。透明度有助于防止机构权力的滥用，同时鼓励个人安全地分享更多相关数据，为我们的社会做出更好的大数据预测。(30)参见Richards, Neil M & Jonathan H. King,“Big Data Ethics”,Wake Forest Law Review ,Vol.49,No.2,2014,pp.393-432.可以说，智能科技越是发达，政府供给人民的公共产品就应该越多，而人民能够知晓的治理信息也应该越多，进而可以将更多的民主权利充分表达出来。

通过智慧法治增强人民的社会实践和创新能力而强化人民的主体地位，从而深化法治的实践向度。人民是历史的主人，也是历史的重要创造者。人民在历史中创造了人类生活中最重要的一切，并投入到了历史发展洪流当中。从这个层面来说，人民群众作为历史的实践者和创新者的能力越强，人民的主体地位就会越巩固。智慧时代的国家治理，就是要通过各种形式的治理，不断强化人民的主体地位，增强人民的社会实践和创新能力；甚至，与之相辅相成的是，通过增强人民的社会实践和创新能力，强化人民的主体地位。首先，就是要基于智慧治理的现代功用，不断地下放权力，实现人民能够“各施其能”，这符合法治的内在精神。“这意味着决策力量必须尽可能地下放，让活跃分子各施其能。简言之，必须下放权力，包容公民，超越那种陈旧的体制：一大伙人每隔一段时间投一张毫无意义票，选出一个他们根本不认识的统治者。‘有智慧的选民’是‘有见识的民主’的重要组成部分。”(31)[美]尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯：《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》，朱新伟译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第98页。其次，要通过智能科技的不断引入，增强人民社会实践的自由度。人民对历史的伟大创造，要在不断的社会实践当中进行。唯有实践，才会真正让人民成为社会的主人。智能科技就应当不断的保障人民在社会实践中的自由度，而不是限制人民的自由，更不能成为捆绑人民实践的工具，这与法治的基本理念相契合。最后，要通过智能科技的不断引入，增强人民在社会实践中的创造力。智能化是治理手段的智能化，而不是从根本上约束人民的创造力，也不是取代人民成为实践主体。人民可以通过智能手段与政府较少的发生关系，也可以通过智能手段让政府提供更多的社会公共服务，但是人民自身的社会实践活动不会因为智能化的介入而被取代。

通过智慧法治可以增强人民监督权力运行的能力，从而强化法治的限权向度。“治理意味着权力的存在方式，也意味着权力的规制方式。”(32)S. de la Harpe 、C. Rijken & R. Roos,“Good Governance”,Potchefstroom Electronic Law Journall,Vol.11, No.2，2008,pp.1-15.国家治理的关键，就在于通过人民保证国家权力在阳光下运行。国家治理中，权力越是克制适用、合法使用，公民的基本权利就越能够得到保护，国家治理得就会越好，法治化程度就会越高。在传统社会当中，虽然人民监督权力运行已经找到了较多的方法，但是智能科技为监督权力的运行提供了更加可靠的方法。首先是智能科技为公开权力运行提供了更为便捷的进路。现代公共管理原则组成，尤其以价值为导向的管理体系包括公共需要和问题响应性等特点，包括公众参与决策，自由选择公共服务的个人，在项目的执行和效率以公平的方式，可持续性和政府服务呈现的一致性，以及公职人员以透明的方式履行职责时的责任和义务。(33)参见Ferreira-Snyman, M.P & G.M. Ferreira,“Global Good Governance and Good Global Governance”,Local Government Studies,Vol.34,No.3,2006,pp.363-377.政府机关“以透明的方式”履行职责，最重要的就是公开，公开是最强的防腐剂。政府权力要能够在阳光下运行，就必须将事项公开，才能被人们所看见，才可能受到监督。智能化时代的信息公开，将使得政府的信息公开变得更为便利和快捷。其次是智能科技打破了政府权力碎片化、专制性的特色，通过数据共享，实现了数据(权力)的智能整合。“大数据时代的开放共享精神、大数据等信息技术的发展打破了传统政府组织内部数据割据、分散管理的信息孤岛局面，形成了以共享为特征的数据运行机制，实现了政府各职能部门之间以及作为整体的政府与社会组织之间数据资源的整合。”(34)郭蓉：《从技术理性到行政伦理——大数据时代智慧治理的伦理反思》，载《道德与文明》2018年第6期。传统时代的政府，不仅享有数据，而且独占数据，难以将数据转化为治理的信息，从而将信息视为权力的重要内容。而现代治理理论要求政府必须转让对数据的独占，形成基于数据共享的社会治理理论，“在数据资源整合和信息技术发展的基础上，政府得以建立以联合为特征的机构组织形式、以协同为特征的行政流程、以整体为特征的公共服务平台，分别实现机构、业务、服务和沟通渠道的整合，由此建构一个无缝隙、一体化和以服务驱动的整体性治理模式。整体性治理模式对传统的碎片化管理模式的取代是智慧治理的重要实践。”(35)同④。通过对政府数据的整合，人民也可以深层次的利用数据，进而实现对政府的权力限制。总之，政府的权力因为智能科技的介入受到更多的程序监督和实体监督，人民的主体地位也在智能化的服务中得到更多强化，法治建设的基础得到有利夯实。

四、通过智慧法治整合国家与社会的关系

现代治理理论认为，“办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”(36)[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，载《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期。无论如何，不管政府是否会在意智能化治理对国家和社会关系的影响，但是智能化本身就能够推动国家和社会关系的变化。在传统的“国家—社会”理论当中，国家和社会的适当分离是国家治理当中时刻应当注意的问题。公丕祥教授曾指出：“近代世界的市民社会与政治国家之间的分裂或分离，是一种极其重要的社会机制，在一定意义上，它改变了近代西方社会的面貌。”(37)公丕祥：《法制现代化研究》，南京师范大学出版社1995年版，第69页。黑格尔对市民社会与政治国家的关系进行了初步论述，而马克思则对其进行了批判整合。无论是政治国家决定了市民社会，还是市民社会决定政治国家，治理都强调“是政治国家与公民社会的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”(38)[美]尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯：《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》，朱新伟译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第98页。换言之，传统的“国家—社会”都强调存在一种介于公权力和私权利之间的社会权力，根据其必要性，社会权力可能进行适度的转化，从而调和国家与社会的关系。而智能治理的新路径，则可能(在一定程度上)给国家和社会关系带来质的变化，使之与法治的要求趋于一致。

首先，智慧法治会引发新型治理主体出现，不断夯实法治的主体基础。智能治理之所以可能，根本上基于智能科技的基本成熟。而这些智能科技，不再是像传统的生产模式那样，是由有特定编制的人在编制要求的范围内生产，更多的是比较自由的知识分子和技术型精英群体在自己的爱好和工作追求当中诞生。他们越是掌握新兴的技术手段和创新能力，越是能理解社会人的需求。当智能化手段还只是一种科技能力的时候，这些群体的人还只是科技的生产者；一旦他们的科技手段变成治国理政的重要工具时，一种隐含意思是其可能对治国理政产生潜在的影响，不仅使得人民和国家对他们的依赖性增强，而且他们自身的影响力也不断扩大。从某种意义上说，任何一次科技革命都会产生新的群体、阶层的铁律在智能化革命时代一样不可更变。蒸汽机时代的人类社会导致了无数新兴职业的兴起，进而使得市民阶层成为国家力量中最中坚的力量；而后来的历次科技革命莫不是如此，都会增强市民社会的力量，分化出新的阶层类型。一是从职业来看，与人工智能有关的职业从业人员会大幅度增加。可以预测的是，只要人工智能行业依然出现健康的井喷需求，从事人工智能的人类就会越来越多；二是从应用来看，人工智能越是发达，在网路上的用户就会越多，他们发生交往关系的途径也会越多。这些新型阶层并不一定是一个有社会组织的盟友，但是一定是对人工智能科技、大数据以及其他相关技术方面都充满热爱和激情。任何新型阶层产生，首先就是因为经济因素导致其力量的壮大，然后在技术层面乃至在政治层面都会表现出其之根本要求，甚至可能与其他阶层形成联合之势，国家与社会的关系因之出现重要的结构变化。三是从行为来看，传统社会的法律及其组织制度更多关注基于个人的组织行为，而且其组织方式也是在公开场合进行。个人与组织之间的关系是必须通过个人的行为——交往而发生，但是在互联网乃至物联网社会当中，个人与个人的交往甚至都不需要传统理解意义上的“行为”发生——那种面对面式的交往在屏幕背后就可以即时完成，因而既是治理的主要动力，也必然带来规制方式、规则模式的变化。国家治理体系和社会自治规则体系都必须对此有充分的应对，使得法治发展与社会变革相一致。

其次，智慧法治必然带来权力结构的变化，不断革新法治的权力基础。伯格鲁恩和加德尔斯说：“公民社会自从有了社交媒体，治理的游戏规则就改变了。”(39)[美]尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯：《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》，朱新伟译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第68页。基本缘由在于，在传统的政府治理当中，国家对社会虽负有信息回馈、政策回馈之职，但是由于手段和技术问题，这种反馈往往是严重滞后；滞后的反馈带有国家的较强主管特性。但是，在新型科技背景下，网络传播信息的速度相当快，信息共享成为全球化、透明化、公开化的趋势无法抵挡，政府必须对此作出有效回应。这样带来的变化体现在三个层面：一是公共权力从集中化逐步隐性分散，即传统治理当中政府控制了信息的来源以及所有的话语权，那么在有新闻媒体的监督下，政府的信息把控能力还能维持在合理范围之内；但是智能化时代，当政府不得不用智能手段实现国家治理之时，国家的治理权力无形之中就被各种智能化手段运用带来的信息传播而较多消解；政府此时的主要职责就是为了国家和谐而不断应对。从国家权力的主要掌控者到对国家控制的不断削弱而回应社会的各种声音，智慧治理的新时代来临了，国家权力不再变成了一个人或者几个人的声音。通过人民的呼应到国家的回应，“要求-回馈”性的权力结构将会变得更加巩固。二是社会权力生成新的力量结构，即新型治理主体的涌现可能“分享”政府权力。“随着‘业余时代’的降临，行业协会、中介、传统思维等一切坚固的东西烟消云散了，这要归功于扎克伯格和其他硅谷出来的虚拟世界的‘红卫兵’们。新的权力声音的联结压倒了文化的社会的以及政治权威的最后一根稻草，并且正在塑造一种新的权力结构。”(40)[美]尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯：《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》，朱新伟译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第69页。特别是一些依靠自治力量的社会组织，通过集体性的力量，取代政府提供了某些公共产品，就会成为社会权力的拥有者。其中最不可忽视的是基于数据所拥有的权力，正在不断的侵袭或者影响权力。当公司(或者社会组织)开始从内部和外部收集和分析大量信息时，一个大数据的新时代开始了。为了满足存储和分析这些大型数据集的需求，像谷歌、Yahoo、Linkedln、Facebook和eBay这样的革新者开发了新的开源软件技术，如Hadoop，一种允许跨计算机集合存储和处理大型数据集的软件工具。(41)参见Richards, Neil M & Jonathan H. King,“Big Data Ethics”,Wake Forest Law Review ,Vol.49,No.2，2014,pp.393-432.拥有数据就拥有了话语权，对整个社会所施加的影响就会越大，这在无形之中不断削弱政府的权力。智慧治理对于社会组织的最大影响，就在于它能够有效实现对公共产品供给的公共性、服务性，甚至这是政府都难以实现和替代的公共产品服务，因而越是智能化，新型治理主体掌握的社会权力就越多。三是公权力和新兴社会权力之间出现结构平衡点。虽然新型治理主体能够对社会产生影响，也能够冲击政府权力的影响力，但是智慧治理毕竟只是政府治理的形式和手段，因而在智能化虽然完全但是并不充分的前提下，政府能够找到一个平衡点，平衡政府和社会组织之间的权力竞争。

最后，智慧法治还可能带来社会调整机制的变化，不断深化法治的社会基础。在传统的国家-社会体制当中，国家垄断公共权力，通过警察、司法等机关来解决纠纷，从而实现社会控制和社会调整。但是，在智能治理当中，一切社会关系都可能发生变化。一是协商机制将会在智能化社交环境中获得空前增长。作为自我调整机制的重要组成部分，协商机制必然是最重要的一环。“将协商机制引入网络空间，提高非正规机构获取信息的能力，让其分析、组织讨论、模型分析、比较不同的结果，协商出‘对最高大多数人有利’的结论——这些也许会帮助形成聪明的群众(他们的数量将以百万计)，而非现在愚蠢的暴民。”(42)同①。这种协商机制明显促进了合作的更多产生，进而降低纠纷解决的社会成本。二是智能治理将增加新型阶层对社会关系的介入程度。特别是在网络社会中，除了协商机制的作用，可以预见的是通过民间自治组织的网上智慧仲裁和调解组织系统将会成为时尚但又不可缺少的机制。这进一步意味着，国家权力的消解以及新兴社会权力的兴起，虽然未必会打击政府权力的根本权威，但也给政府权力带来了一定程度的挑战。人类社会越是对社会权力充满好奇，智能化治理可能就越脱离国家权力治理的“缰绳”，从而实现国家治理理念的现代化。三是智能治理将会尽可能地减少人与人面对面的交往和交流，从而使得社会关系变得相对简单，而且通过智能的治理将会使得交往行为通过数据的方式在网络上留下各种痕迹，使得社会矛盾的预防和化解变得更为有效。

结语

人类历史的治理总是伴随科学技术的不断进步而变化，“在第一次工业革命后，资本主义采取了‘工厂’的生产方式，告别了作坊式的手工业生产方式。与之相对应，政府在经济管理上则极力摆脱封建制度下的经济管制手段，如厘金等。在第二次工业革命中，电磁波、电力技术、铁路技术等大大扩展了市场空间，全国性的制造品市场得以形成，并在扩张过程中形成托拉斯大企业，对社会造成重大影响。因此，加强对市场的规制成为这一时期政府经济管理的主要内容。第三次工业革命后，政府一方面不断减少对于微观主体的管理，另一方面拥有更强的宏观经济管理能力，并主要从宏观调控和弥补市场失灵的角度进行经济管理。”(43)李锋：《新技术革命对国家治理的影响与挑战》，载《中国社会科学报》2019年2月27日。智能科技的进步，是国家治理体系完善和国家治理能力提高的契机，是法治现代化的重要契机。任何科技对时代的挑战，唯有秉持一颗谦虚谨慎之心，洞察科学技术的本质内涵，然后乘机而上，应运而发，这样就可以与时代共进步，成为历史的眷顾者；然而，如果一意孤行，对新科技鄙视而无视，那么就会因为傲慢而成为历史的弃儿。更多的经验和教训都已经摆在那里，我们无需更多的阐释。这或许就是我们对待智能科技的应有态度，也是法治对待现代科技的应有态度。

当然，以人工智能为代表的高科技发展，也会给社会带来一些风险，甚至给治理带来一定的风险，对于实现法治有一定的阻碍因素。比如很多学者所担心的会带来巨大的失业潮，比如对个人信息的侵犯，这些都需要政府依其职责而采取行政立法或者公共政策等措施来有效应对，本质上也是提供公共服务的表现。甚至在国家治理过程当中，被当做工具使用的智能科技，可能因为程序漏洞而被黑客攻击，或者因为某些潜在原因导致智能程序自动更改对社会造成危害。风险的存在只是科技进步的动力，而不是故步自封的理由。在国家治理过程中，正因为智能科技的某些漏洞的存在，所以需要通过法治来规制它们；同时，对智能科技发展漏洞的弥补也能够充分发挥智能科技的作用，实现法治现代化，促进国家治理能力的极大提升。任何讳疾忌医的行为，不仅无助于国家法治建设，也将导致科技的发展脱离治理实践的轨道，与社会的实际需要脱节。

未来不远，现实已来。通过国家治理实现善治，是我们时代的基本目标，也是国家治理体系和治理能力现代化应当追求的目标之一。智能科技的发展，智慧社会的进步，现代法治的不断推进，使得第四次科技革命的科技手段与国家治理的结合有了无限可能。要打通二者之间的壁垒，实现科技与治理的完美兼容，最终实现现代法治，正是当今时代国家治理的职责所在。