城市绿色交通发展路径研究——以西安市为例

胡金东， 拓娇娇

(长安大学 公共管理与法学院，西安 710064)

一、引言

交通作为城市发展的命脉，关系到城市的空间结构、功能布局和市民生活。近年来随着我国城市化、机动化进程的加快，传统的道路交通模式逐渐转型，交通问题凸显，成为制约城市经济社会发展的一大难题。目前，实现城市交通的可持续发展是我国必须面对的重大课题，建设绿色交通则是现代城市实现可持续发展的重要举措。

绿色交通理念是针对城市中广泛存在的交通问题而提出的，但目前对于“绿色交通”的概念尚无统一的定义。综合来看，可以认为绿色交通是以“‘三高三低’(高效率、高循环、高碳汇、低消耗、低排放、低污染)为特征，以提升正外部性(促进社会公平、提高交通效率)、降低负外部性(降低环境污染、减少资源消耗)为手段，以实现交通、社会、经济、资源、环境五个要素和谐共生为目标的系统化发展理念”[1]。简言之，就是提倡实现城市交通的可持续发展。

近年来，如何发展城市绿色交通已成为学术界的热点议题。蒋育红、过秀成以马鞍山市为例，论述了实现城市的绿色交通，必须制定完善的政策保障策略和交通方式策略[2]。樊钧、李锋针对苏州古城交通的特定情境，提出在古城构建以公共交通和慢行交通为主的综合交通体系，合理管控交通需求，建设现代绿色交通体系[3]。谢园和朱荔丽认为应通过创造畅通、便捷、舒适度高的绿色交通系统，提高人们选择公共交通的出行意愿，从而达到节能减排、降低环境污染的根本目的[4]。戴继锋等提出绿色交通的发展需要全面提升交通与用地布局的协调性，同时应全力优化交通结构，建立“公共交通+慢行”主导的交通模式[5]。杨新苗等提出在快速城镇化过程中构建多样化的绿色城市交通体系，建设绿色交通城市的目标，并在此基础上提出相应的对策[6]。

目前，西安市在城市绿色交通建设方面已有规划，但具体实施仍需细化，一些原则问题仍需把握。为此，本文以城市绿色交通建设的视角分析现阶段西安市城市交通存在的问题，比较借鉴国际典型城市在绿色交通建设方面的发展路径，提出相关对策。

二、西安市发展绿色交通面临的问题

(一)公共交通发展相对滞后

绿色交通只有在使用环保性交通工具的条件下才能真正实现。相比其他交通方式，公共交通在节约能源、降低污染方面有积极作用。现实问题是西安市的城市公共交通总体发展相对滞后，可从西安市城市公共交通与杭州市城市公共交通的对比中发现问题。西安市与杭州市在城市规模、人口总量、资源禀赋等方面相似，且西安市人口数量略高于杭州市，西安城市公共交通设施发展滞后于杭州。在公共汽车方面，杭州市的公交运营数量是西安市的1.24倍，西安市的公交运营线路总长度只有杭州市的37.9%，公共汽车运营线路只有杭州市的28.8%，远低于同期杭州市的水平。这说明虽然西安市的公共交通发展相对滞后，但有着较大的提升空间。此外，西安市现有公共交通线网资源分布不均衡且准点率低，线路重复系数达5.05，远高于有关线路重复系数1.25～2.5的规范要求，线网布局亟须优化；公交专用道多与非机动车混行，公交运行效率难以提高；公交线网与轨道交通衔接换乘不紧密，缺少有效的信息共享渠道和机制。据了解，西安市轨道交通与公交站点之间平均换乘时间为8～10分钟，而香港轨道交通和公交车之间平均换乘时间仅为3分钟，杭州和深圳换乘时间不超过5分钟。西安现有的交通出行状况已无法满足市民日趋多元化、高要求的出行需求。

(二)私人汽车保有量快速增长

随着城市化进程的加快，西安市人口数量和人口密度迅速增长。2009—2016年间，市区人口由561.58万人增长到714.41万人，常住人口密度由773人/平方千米上升到875人/平方千米。人口规模的增加带来交通出行需求的持续旺盛，西安城市机动车保有量随之大幅度增加，其中主要以私家车为主。2010—2017年西安市机动车保有量由96万辆增加到288.56万辆，八年增长约3倍，其中私人汽车同期增长3.2倍。2018年底，私家车保有量达279万辆[7]，占机动车总量的85%，意味着平均每3人拥有一辆小汽车。同时，西安全市约90%的机动车都集中在主城区，而与西安城市规模相近的成都市城区车辆只占全市车辆的45%。目前，西安市机动车保有量已突破300万辆，不仅造成交通拥堵，还加剧交通污染，严重影响西安绿色交通的发展。

(三)城市交通规划协调性不足

城市绿色交通系统完善与否同交通发展规划密切相关。受“车本位”思想影响，西安市现有道路以小汽车为主，公共交通和慢行交通建设不足，并缺乏对出行方式选择方面的政策性引导，反映出原有城市交通发展规划对不同交通方式的协调不足。例如交通设施的建设和管理优先考虑满足机动车运行，而未能协同规划多元交通方式。截至2019年4月，西安市区内共设置1943个公共自行车站点，共投放6.9万辆公共自行车，自行车及其租赁站点数量虽有增长，但自行车道和非机动车停车等设施的建设未能完全实现同步规划、建设及投入使用，非机动车骑行者在部分路段同机动车混道行驶，人车路之间的矛盾在部分地区尚未根本解决。同时，供非机动车和行人通行的交叉口信号灯时间非常短暂，出行者的交通安全缺乏保障。可见，目前西安市大部分规划政策仍停留在交通层面，未能从社会公平的角度来协调不同交通方式的发展，并没有实现真正意义上的以人为本。

总之，原有的城市交通发展规划虽改善了机动车出行条件，却忽略了多数非驾车群体的出行需求。由于缺少相关规划，各种交通方式之间衔接不畅的问题仍然存在，人性化的城市公共服务依然缺位。

(四)城市绿色交通法规体系亟待完善

我国现阶段尚未建立同城市绿色交通发展相配套的法律法规体系，多为政策指导性文件、地方性行政规范或与绿色交通相关的部门规章。立法层级偏低且对城市绿色交通发展缺少权威性规定，容易产生城市绿色交通的定位不清、权责划分模糊、监管职能缺失等问题。

目前西安市尚未对城市绿色交通发展问题进行系统性立法，多为基础性和原则性规定，缺少可操作性的约束机制。例如绿色环保出行、机动车废气排放等问题有相关量化目标，但缺乏法律上的具体实施细则。2018年发布的《西安市城市道路交通文明畅通提升行动计划实施意见(2018—2020年)》(简称“意见”)提出要通过地方立法解决交通管理难题，但城市地方立法主要针对的是超标电动自行车和低速电动车管理难、停车设施配建不足等问题；对城市交通的突出问题，“意见”只提出要及时修订完善道路交通管理相关法规、规章，规范引导交通管理。此外，“意见”还提出要建立健全部门联动综合执法体系，交通运输、城管、公安等部门密切协作，开展联合执法，但在实际执行中仍以既有法律法规为基础。可见，目前西安市缺乏针对城市绿色交通发展的系统性的法律法规体系，无法适应交通进一步健康发展的要求。

三、典型城市绿色交通发展实践

(一)首尔绿色交通发展历程及成效

首尔一直是城市迅速发展和扩张的代表，在过去的40年中关注交通发展的数量和速度。据统计，首尔在1970—2004年间机动车保有量由6万辆增加到278万辆，增加了45倍。快速增长的私家车使得城市空气污染和交通拥堵日趋严重，车辆停放问题日益突出。

为应对日益严重的交通问题，首尔摒弃以汽车为中心的城市发展观念，积极为城市居民提供更好的公共交通服务，向着轨道交通主导型公交模式发展，分别在2000年和2003年推行生态友好型交通运输与清溪川修复工程。2004年首尔市政府实行公共交通改革，组建公共交通管理机构，全面调整公交路网，并设置公交专用车道，调整公交收费系统，推动公交管理信息化及实施以人为本的交通可持续发展战略，有效改善了城市交通运行效率，提高了公众参与度和满意度，促进了交通可持续发展[8]。

公交改革实际上是把交通便利性权利配置给公共交通的出行群体，旨在引导私人小汽车出行群体转向公共交通[9]。此外，首尔还通过收取高额停车费，驱动居民减少使用私家车频率，转乘公共交通。此后，公共交通系统极大地缓解了城市交通压力，公共汽车客运量年增14%，城市交通环境明显改善。2013年12月首尔市公布了《首尔交通远景规划2030(方案)》，规划以 “人、共有、环境”为核心价值，拟推行以人为中心的交通、共同利用的交通及爱护环境的交通，希冀2030年发展为不依靠汽车也可便利生活的城市。

(二)新加坡绿色交通发展的主要对策

新加坡较早关注绿色交通，现已形成成熟的城市交通发展模式。虽然新加坡的交通系统发展受到狭小国土面积的制约，但交通运行畅通高效，其成功经验主要体现在三个方面。第一，绿色交通发展与城市空间一体化规划。新加坡特殊的地理条件决定其无法通过扩充城市面积来适应不断增长的交通需求，政府制定了环状加卫星城的总体规划，通过卫星城的形式分散市中心的人口压力，缓解城区交通拥堵状况。“各级中心依据人口规模和布局配置了相应的商业、学校、医疗、交通等设施，民生问题基本能就近解决，极大地减少了交通出行的压力。”[10]第二，运用经济杠杆制约私家车的拥有和使用。早在1990年，新加坡政府就通过车辆配额系统，提高用户购车的固定成本，逐步削减车辆年增长率。新加坡也是世界上第一个通过实施电子收费来降低高峰时段交通拥堵的国家。严格的税费政策改变了用户购车和用车行为，减缓了车辆的增长，同时税费有力地保证了以公交系统为导向的交通发展战略的实施。第三，精细化的道路设计和管理。新加坡非常重视建立以人为本的陆路交通系统，依据居民需求不断完善公共交通。市政道路规划设计人性化，步行系统和自行车道与周边公交站点高效衔接，在公共汽车站设置专门的遮挡棚，设定各种辅助设施及残障人士设施，满足不同群体的出行需求。

(三)香港绿色交通创新发展战略

香港在绿色交通发展中有两个显著特点。第一是轨道交通和公共汽车系统非常发达，土地利用与公共交通系统协调发展。香港采取“轨道+物业”的联合开发模式，通过沿线土地资源的整合开发和物业发展来支撑轨道交通的建设投入，最终不仅实现了“轨道公交+步行”占居民出行方式的90%[11]，也确保了港铁财务的稳健。此外，香港还灵活运用经济杠杆控制交通需求。相比公共交通用车3.7%的首次登记税率，私家车税率最高可达115%，中心城区停车费30港币/小时(约为人民币26元)。在高昂的购车和养车成本下，香港成为世界上小汽车拥有率最低的大城市，而市内完善的公共交通网络有效弥补了人们减少使用私家车带来的不便。根据香港运输署截至2018年12月的统计数据，该项举措取得了十分显著的成效：私家车登记数量约61.7万辆，人均汽车拥有量远低于内地不少城市。第二是绿色交通发展有严格的立法保障。在绿色交通发展上，香港通过构建多方面、多层次的立法体系，为公共交通优先发展提供城市与交通环境，增强对公共交通优先发展的整体支撑效应[12]，保障了各项政策的有效落实。

四、西安城市绿色交通发展的对策

在当前“公交都市”发展的大背景下，新加坡、首尔、香港等城市实施绿色交通战略的具体措施值得西安借鉴，但是更值得借鉴的是这些措施背后的制度理念。发展城市绿色交通，与之相关联的制度理念、政策设计及整个城市交通环境的营造，都是我们应当深入思考的现实问题。

(一)城市交通建设应以人为本

多数城市交通出现问题的原因是只注重经济发展，但是发生交通行为的主体是人，过去人们很少关注这个问题，没有做到以人为本，城市交通出现了问题。治理城市交通问题，发展城市绿色交通，抓住“人”这个关键，是当前解决问题的根本。事实上，以机动车为主的交通模式不可持续，且大多数的出行群体获益甚少，有违公平原则。截至2018年末，西安市常住人口1000.37万人，市区人口986.87万人，人口密度不断增加。在此背景下，城市交通应落实以人为本的发展理念，加快城市交通向绿色转型。所谓的以人为本中的“人”，主要是指交通过程中处于不利境地的相对弱势群体，即非机动交通中的步行者和自行车骑行者。为此，在以人为本的基础上，制定交通规划、交通政策以及进行交通管理时，都应当充分考虑以行人和非机动车辆等为代表的交通弱势群体的因素，保证社会各个阶层都能平等地共享有限的交通空间。政府有关部门要从满足多数居民出行需求的角度出发，构建更加公平、安全、符合大众化出行的城市绿色交通体系，真正让城市交通从“车性”向“人性”回归。

(二)统筹协调多元交通方式

多元交通方式发展是实现社会公平的重要方式，也是保障公民自由选择交通方式的重要途径。城市发展绿色交通必须精心构建公共交通、慢行交通体系，利用好共享交通工具，以多样化的出行方式引导市民减少小汽车出行，实现出行方式的自由替换。

首先，落实公共交通优先战略，提高城市公交的吸引力。公共交通作为大容量客运方式，能以最少的环境代价实现最多的人和物的移动。政府部门应明确公共交通的重要性，在政策和资金上扶持城市公共交通，切实加强优先发展城市公共交通的组织工作，吸引个体交通方式向绿色交通转移，有效应对汽车增长的挑战。其次，优化慢行交通系统，提高绿色出行意愿。城市交通规划必须加强慢行交通系统建设，为不同出行者预留交通空间，全面改善“最后一公里”的出行服务。在此过程中，应给予慢行交通充足的路权，通过完善步行和自行车道系统及相关配套设施，将公共自行车纳入公共交通范畴，促进不同交通方式间的无缝衔接。同时加大监管和电子监控力度，确保非机动车道的安全畅通。最后，采取多种手段，因地制宜，引导和控制小汽车出行，降低交通出行总量。此外，积极发挥公益组织在宣传“绿色交通”理念中的作用，培育低碳生活方式和低碳文化氛围，使绿色低碳出行成为市民的共同理念和自觉行动。

(三)强化城市小汽车需求侧管理

交通需求管理“是从需求角度出发的解决交通问题的主动式管理，它在系统供给能力一定的情况下，通过改变人们的出行行为来实现对交通需求的调控，从而提高交通系统的效率”[13]。可从对公共交通需求的供给和对私人交通需求的限制两方面来逐步推进。

一方面，西安市可以适当以市场化的经济手段，并辅之以法律、行政手段，加强对个体机动化交通需求的管理，合理降低交通车辆使用强度。典型城市的经济手段有差别燃油税、电子道路收费、高额停车费等，取得了良好的效果。西安市可以借鉴这些方式，逐步扩大市场手段的运用范围，通过提高小汽车的使用成本来抑制私家车的购买和使用。另一方面，西安市应加大城市慢行交通和公共交通的发展力度。绿色交通理念的创始人克里斯·布拉德肖认为在绿色交通体系中，交通工具的优先级排序为步行、自行车、公共交通、合乘车、单人驾驶的自用车。步行、自行车属于慢行交通。应大力推进公交专用车道建设，保障路权优先，扩大慢行交通空间，设立必要的机动车和非机动车分离标志，为骑行者创造更加安全、舒适、高效的骑行环境。目前，西安市已开始加大公共交通建设力度，例如在“十三五”期间计划新增公交线路59条，调整公交线路51条。优化调整公交线网，使常规公交线路走向更趋合理，并积极建立公交与其他运输方式衔接的保障机制，以充分发挥各种公交运输方式的比较优势，为市民提供多样化公交出行服务，全面提升公共交通运营效率和出行吸引力。

一个不可忽视的问题是，短期内的剧烈变动势必会给社会经济发展和城市活力带来一定的负面影响。因此，城市交通需求管理的手段必须逐步介入、协调推进，在限制个体化交通的同时，增加绿色交通工具的供给，实现交通需求的最大限度满足，促使市民自愿调整出行方式，逐步实现人、车、路、环境等方面的相对平衡和可持续发展。

(四)建立健全绿色交通法规体系

许多国家和地区的城市人均汽车保有量不比我国少，却没有出现我国近年来严重的城市交通环境问题，绿色交通也取得了长足发展，究其原因，“关键在于制度保障，在于因制度的严格执行而在全社会所形成的健康向上的交通文化”[14]。借鉴其他城市的经验，西安市应针对自身特点，尽快形成发展绿色公共交通、保障绿色出行的政策法规体系，确保公共交通优先发展战略落实。可以从地方性法规层面制定专门的公共交通发展条例，将公共交通建设管理、用地保障、运营监督、财政补贴等提升至法律制度层面，促进城市公共交通事业发展的制度化和规范化。

首先，在政府政策规章层面，完善和落实城市优先发展公共交通各项支持政策，逐步健全城市公共交通服务购买制度和财政补贴制度，建立完善的公共交通服务质量考评体系，确保公共交通企业的良性发展。其次，强化公共交通企业经营行为规范。进一步完善城市公共交通运营机制，保障运营安全。同时，“运用市场手段合理激发企业经营活力，限定利润标准，确保公益性目的”[15]。 最后，明确公众参与公共交通的权利。公众参与城市交通事业是城市交通治理体系与能力的重要体现，有利于提高城市公共交通的科学决策水平。在城市公共交通立法中应确立公众参与的法律地位，构建科学合理的公众参与制度，保证公众参与渠道畅通，让绿色交通成为广大市民的共同行动和追求目标。

五、结语

汽车的普及是社会交通进步的表现与必然，但发展城市交通必须注重交通系统与社会整体的关系，走可持续交通发展之路。在我国城市化和人们出行方式机动化快速发展的双重压力下，理性看待城市交通系统与社会发展的关系，发展绿色交通模式刻不容缓。推进城市绿色交通发展，要以政策驱动城市公共交通优先，统筹协调多元交通方式，严格控制私家车发展。同时，要加强绿色交通文化引领，鼓励和动员全民参与城市公共交通发展，共同营造一个环保的生存环境。城市绿色交通发展归根到底是为人服务的，应逐步引导城市由“车本位”向“人本位”的交通发展模式转变，优先考虑居民的出行需求，并且能够把交通对环境的影响、对资源的占用减小到最低程度，实现城市交通与社会经济持续、协调发展。以西安市为例研究城市绿色交通发展，对全国其他类似城市有一定参考价值。