科研权利视阈下的科研经费使用制度变革

丰 霏

(南京师范大学 法学院，江苏南京 210023)

经过70年的发展，我国科技人力资源、全社会研究与试验发展(R&D)人员总量达到8705万人。2017年，我国R&D人员总量达到621.4万人全时当量，连续五年稳居世界第一，(1)参见《中国科技人才发展报告(2018)》，中国科技统计网，http://www.sts.org.cn/Page/Content/Content?ktype=4&ksubtype=1&pid=24&tid=88&kid=2508&pagetype=1&istop=[IsShow]，2019年7月15日访问。R&D经费总量达到17606.1亿元，仅次于美国居世界第2位。(2)参见《我国R&D经费投入特征分析》，中国科技统计网，http://www.sts.org.cn/Page/Content/Content?ktype=4&ksubtype=1&pid=24&tid=89&kid=2055&pagetype=1&istop=[IsShow]，2019年7月15日访问。人才资源总量和经费投入总额的持续增长为中国的科技、经济、文化和社会繁荣发展带来了生生动力，经济和社会繁荣也为科研人员带来了经济收入的持续增长。然而，据2018年《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，在过去几年中，科研人员收入持续增加但收入满意度持续下降；同时，“近三年承担研究开发活动的人员比例和项目资源与同期相比有所下降。”究其缘由，“63.4%的科研人员认为项目预算执行时不能根据科研实际需要自主调剂、62.8%的人认为项目经费报销程序繁杂、超过一半的人认为疲于应付经费审计等新问题突显。”(3)参见《第四次全国科技工作者状况调查报告》，科学网，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/10/419133.shtm?id=419133，2019年7月15日访问。当我们重新审视科研活力与创新热情何以被本应发挥服务功能和激励作用的科研经费使用制度所掣肘，逐渐形成了以保护科研人员基本权利为主线的科研管理“放管服”改革思路。恰如“掣肘高校科研人员的往往是一些‘鸡毛蒜皮’的事”(4)佘颖：《让科研人员放开手脚搞科研》，载《经济日报》2019年5月31日。一样，科研权利保护的“细枝末节”是科研经费使用制度设计成败的关键。

一、科研治理模式的权利型转向

当前我国科研管理制度改革的种种措施展示出了“希冀跳出传统科研管制思维向尊重科研权利的进路转变”(5)蒋悟真：《科研管理政策改革释放的法治信号解读——以〈关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知〉为例》，载《法学》2018年第10期。的目标与旨向。然而，作为改革转向目标的科研权利既是突破制度革新困局的抓手，也常常是制造制度选择难题的推手。

(一)科研权利的现实指向

尽管也只是近些年来科研权利的提法才开始被不断热论，但究其本真，科研权利并不是当前权利新兴时代的新鲜事物。不论是追溯古希腊、古罗马时期的思想自由，或是遥想西欧中世纪的大学自治、学术自由，还是回顾1850年普鲁士宪法中的“学术研究自由权”，抑或是索阅我国现行宪法中的“进行科学研究的自由”，经法律确认的以科研自由为核心内容的科研权利即便没有千年的传承，也至少有百年的积淀和几十年的法典复述。

并且，从我国科研管理制度的发展过程来看，在过去的以行政主导的权力管理体制下，权力型科研管理模式下并没有全然忽视对科研工作者权利的确认和保护。对此，不仅可以从宪法中找到依据，并且在诸如科研经费“包干制”、直接经费与间接经费区分制等一系列政策实践中也可发现印证。反过来说，如果忽视或侵害科研机构与科研工作者的权利，我国也绝不可能收获几十年持久的科研活力和赶超先进的丰硕成果。新中国成立70年来科技创新发展的成就离不开过去的以行政主导为驱力的权力型科研管理模式，因此，尽管推进科研治理体制从权力型模式转向权利型模式是一种趋势，但是并不意味着要对权力型治理模式的完全否定，也不意味着在权力型治理模式下就不曾讲求和尊重科研权利，更不意味着权利型治理模式就不为行政权力留有余地。在全球范围内对研究资源日益激烈的竞争态势下，西方国家尚在寻求科学研究领域中更大的战略领导权，(6)参见Marianne Ekman，Monica Lindgren，Johann Packendorff: Universities need leadership，academics need management: discursive tensions and voids in the deregulation of Swedish higher education legislation，Higher Education，February 2018，Volume 75，Issue 2，pp.299-321.我们提倡权利型科研治理模式，当然也并非要全然否定权力型科研治理模式中的合理方式。因此可以说，当下所倡导的科研治理模式变革实质上是一个关于“何者本位”的问题，是一个从“科研权力本位”向“科研权利本位”的转向。

从法治理念和法理共识上来说，这种“科研权力本位”转向“科研权利本位”的变革并不让人意外，如果将其视为40年前“权利本位论”的个案推进或是“控权论”与“平衡论”的实践应用，甚至在理论进路上会显得缺乏新意。其实，在作者看来，借助权力与权利的理论脉络来论证以科研权利重塑科研管理体制的合理性只是从理论上进行了必要性解释，但却未能在现实上进行真切的充分性论述。可以说，当下中国科研活动治理模式之所以应当并在事实上渐进从权力型转向权利型，背后真正的驱力并非来自于权利理论的拓展，而是真切地源于中国当下科研实践的现实。

首先，庞大并快速扩大的科研工作队伍形成了权利吁求的主体力量，呼吁由权力型向权利型治理模式的转变。新中国成立伊始，科研机构不过30多个、科研人员不足500人；经过近20年的发展，时至20世纪60年代中期科研机构也才增加到1700多个、科研人员增加到12万人；(7)参见《科技发展大跨越 创新引领谱新篇——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之七》，国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201907/t20190723_1680979.html，2019年7月30日访问。而时至2018年我国科研工作人员达8705万人。迅速增长的科研人员数量，扩充了科研权利诉求的群体规模，为把科研权利看作为公民基本权利提供了主体基础，倒逼科研管理体制不得不改变“见物不见人”的旧有做派，开始以制度化的方式认真对待科研人员的科研权利。

其次，持续增加的科研经费投入使得权力型治理“末端乏力”。2017年国家财政科技拨款为8383.6亿元，是1980年的130倍，1981-2017年年均增长14.1%。(8)同③。经费的加速投入与行政管理部门的机构扩充与人员补给形成了反差。据作者调查，以某高校经费收入为例，2008年收入20.38亿元、2009年32.50亿元、2011年46.14亿元、2014年50.89亿元、2017年63.51亿元，与逐年增加的经费收入不同，财务管理工作人员增加并不明显，甚至还由于编制冻结与法定休假增多致使相关财务工作困难显著增强。因此，科研经费管理与使用上的简政放权本身也由巨大的经费管理体量所致。

再次，科研工作内容的多元化分散化突破了科研计划制的旧传统，不仅强化了科研自主，也使得管制性的科研治理方式在逻辑上显得不畅。在我国科技发展起步时期，科研工作主要表现为完成国家重大计划与各类项目的科研需要，科研经费使用情况自然应当谨遵需求方的管理要求。而在当前科技创新发展、全面发展的情势下，尽管政府仍持有定向的科研需求和选题指南，但为了促进创新，政府不断积极鼓励科研人员和机构自主确定科研课题，或采用后期资助的方式鼓励自主科研。如此一来，既然科研选题源于自主，科研技术路线也就不再是被管理和约束的内容，相应的科研过程中的经费使用自然也应当获得自主权。因此，科研权利的内容在现实中得到了不断地丰富，并成为了呼吁科研治理体制从权力型向权利型转变的重要支点。

概而言之，科研权利之所以能够并应当成为撬动科研治理模式变革的中心支点，推进科研治理模式从权力型转向权利型，其中缘故既基于我国科技发展的历史进程，也基于当前科研队伍与经费的庞大体量，还基于科研创新的基本规律，并且关键在于符合“从国情出发、从实际出发”(9)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日。的治理现代化方向。

(二)科研权利的两种导向

以科研权利导引科研治理模式转向，自然应当以科研权利的内容为抓手推进科研治理现代化、科学化、法治化。就科研权利的属性和内容而言，学界多有论述，并展现在对学术自由权、科研自由等概念的讨论之中。例如在观念上认为，“学术自由意味着个人研究者在不受经济、社会或制度压力的情况下追求研究理想的自由。”(10)Butler，Petra and Mulgan，Roderick：Can Academic Freedom Survive Performance Based Research Funding?，(2013)44 VUWLR，p.503.或者在制度上，从我国《宪法》第47条出发，阐发学术自由作为消极权利与积极权利的不同面向，(11)参见湛中乐、黄宇骁：《再论学术自由：规范依据、消极权利与积极义务》，载《法制与社会发展》2017年第4期；湛中乐、黄宇骁：《国家科研经费制度的宪法学释义》，载《政治与法律》2019年第9期。并强调科研权利不仅是一种消极性权利，更是一种积极性权利，是“请求国家予以给付或作为的请求权”，(12)参见蒋悟真：《纵向科研项目经费管理的法律治理》，载《法商研究》2018年第5期。同时认为，科研权利不仅是自由权，也是社会权，“即不仅是一种免于国家干预的防御权，而且需要国家以其积极义务的履行来保障这一权利的实现”(13)姜涛：《科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考》，载《中国法学》2017年第1期。，包括“要求国家对公共政策、法律等关系国民生活的重要课题、关系科学文化发展的基础研究项目等提供适当物质资源保障的权利”。(14)谢海定：《作为法律权利的学术自由权》，载《中国法学》2005年第6期。根据科研权利的属性特征，有学者指出，科研权利的体系包括自由权和科研成果收益权、获得帮助的权利以及发展权。(15)参见周海源：《从政府职责到科研权利：科技法虚置化的成因与出路》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2016年第6期。还有学者指出科研权利具体包括“科研经费自主权、科研劳动报酬权、科研产出奖励权、科研成果共享权。”(16)蒋悟真、郭创拓：《迈向科研自由的科研经费治理入法问题探讨》，载《政法论丛》2018年第4期。另有学者还认为，科研权利包括：“获得物质帮助法定保障的权利，平等获取公共科研资源的权利，获得专业、公正评价的权利，自由选择的权利。”(17)秦前红、陶军：《学术视域中的国家科研资助——以人文社会科学资助为主的考察》，载《现代法学》2017年第5期。尽管在对科研权利具体内容的表述上有所差异，但是基本的认识进路都来源于对科研权利属性的统一认识，即从消极权利的属性来看，科研权利应当免受公权力的干预；从积极权利的属性来看，科研权利应当获得公权力的支持和保障。因此，在很多学者看来，以科研权利推进科研管理制度变革的进路就是克制科研过程中的公权力介入，并同时要求公权力提供相应的科研投入与保障。

然而，在对科研权利的二元属性认识中，却存在着某种内在的紧张关系：“既排斥公权力的介入”与“又需要公权力的参与”自相矛盾，“没有外部帮助无法开展科研活动”与“要求外部不干预科研活动的自由”之间充满张力。(18)参见湛中乐、黄宇骁：《国家科研经费制度的宪法学释义》，载《政治与法律》2019年第9期。在这种紧张关系下同时产生了科研投入与需求的不平衡不充分的现实矛盾：基于科研资源的有限性，公权力的支持和保障的范围必将是有限的，这种有限性不仅与科研权利的基本性和普遍性不相匹配，并且与科学研究的无限性和创新可能性也不相匹配。换句话说，经费资助制度将影响知识生产的过程和内容，(19)参见Kaare Aagaard: The Evolution of a National Research Funding System: Transformative Change Through Layering and Displacement，Minerva，September 2017，Volume 55，Issue 3，p.297.在科研资源有限的条件中，公权力对甲的科研权利的支持与保障往往不得不以牺牲对乙的支持为代价，而这种代价不仅直接损害了乙的潜在利益，也可能影响科学研究与发展的进程，从而损害科技发展利益，最终违背了科研管理与经费投入的初衷。

从理论和逻辑的自洽性出发，为了缓和这种紧张关系，以科研权利为中心的科研治理模式将会有以下两种可供选择的进路导向。其一，消极权利型治理模式。以科研权利中的消极方面为中心，尽可能避免公权力介入与支持，最大程度地减少由于公权力保障不均带来的权利保障不公，鼓励借助社会资源和市场力量支持科学研究，利用私法规则治理科研活动。在消极权利型治理模式下，国家投入将逐步放缓并在投入占比上逐渐让位于市场投入，并且对包括科研经费在内的所有科研资源都将采用最为宽松的监管策略。其二，积极权利型治理模式。以科研权利中的积极方面为中心，不断扩大公权力的支持力度，持续增加科研经费投入，最大程度地满足绝大多数科研工作者的科研需求。在积极权利型治理模式下，对科研经费等科研资源的治理可以采取刚性监管方式或柔性监管方式，两种方式都能找到合理的依据。一是，出于在形式上平等对待所有科研经费使用者，对科研经费的刚性监管意味着加强科研经费使用的过程性管理，规定统一的经费使用方式与尺度。二是，出于在实质上平等对待所有科研经费使用者，对科研经费的柔性监管采用合同约定的方式，根据每个研究者单独拟定经费使用协议，将作为公民基本权利的科研权利转化成合同上的科研权利加以保护和规制。

以上两种模式虽然同出于科研权利的基本立场，但是在治理策略上有着明显不同的风格，并依赖于不同的经济社会土壤。基于我国既有的国家科研投入体量和社会治理的基本体制，积极权利型治理模式是我国所依赖的治理路径。当前我国科研经费管理制度变革的实践基点源自于“科研经费是一种积极作为”，而变革的理论基点也源自于科研权利作为积极权利的意涵。然而，由于监管体量的庞大，积极权利型治理模式中刚性监管方式已然不堪重负且在当下广受诟病。于是，相对宽松的柔性监管方式成为了科研权利主导下中国科研管理体制变革的最优进路。为此，也有学者明确提出，“在我国，只有将项目合同纳入私法契约，才能够真正给予研究者自由的空间，实现科技创新管理制度的突破。”(20)谭启平、朱涛：《论国家科技计划项目合同的私法属性及制度构建》，载《现代法学》2013年第2期。这种既强调保障积极权利又采取柔性监管方式的策略组合，不仅在理论上弥合了科研权利的积极方面和消极方面之间的紧张关系；也在实践中缓和了科研权利不平衡不充分的现实矛盾，为以有限的科研资源实现相对平衡充分的科研分配赢得了制度空间。

二、科研经费管理的机制重述

“从行政管制模式向法律治理模式转型，是广大科研人员的急切呼声，亦是当下科研政策改革思维的变动方向”。(21)蒋悟真：《纵向科研项目经费管理的法律治理》，载《法商研究》2018年第5期。科研权利的提出不仅为科研治理模式提供了基本进路，也为推进科研经费管理制度革新提供了改革的基本立场和策略选择的基本角度。

(一)科研信任的制度设计基石

科研信任是指对科研主体的道德操守与行为方式、自律机制与守法品行的预测、认同与信赖。科研信任是科研权利的题中之义，也是减少科研监管成本的必要机制。科研信任作为科研经费管理制度的机制设计基石，总是以对“科研相关主体”的人性判断与行为预测为出发点的。有学者指出，现有科研管理制度实践中的诸多问题，根源往往不在于财务管理环节，而“在于制度体系对科研人员作为‘人’的基本判断”，唯有在观念层面，“确立对科研人员的基本信任”，改变管理观念和管理措施，才能解决这些制度实践问题。(22)参见王守军：《从“放管服”改革看我国科研经费管理政策变化》，载《中国高校科技》2019年第5期。但是，对于怎么进行制度设计才是真正坚持科研信任的立场，目前却并没有清晰的阐述，以至于让人疑惑以“理性经济人”的视角是否也是一种科研信任。正是基于这样的困惑，有学者指出：“科研资助的制度设计对‘道德人’期望过高”、“科研工作中并不存在天生善良的‘道德人’，科研工作者还是标准的‘自利经济人’，‘套利行为’随处可见，使得课题经费被肆意浪费甚至挥霍。”(23)尚虎平、叶杰、赵盼盼：《我国科学研究中的公共财政效率：低效与浪费——来自国家自然科学基金、社会科学基金项目产出的证据》，载《科学学研究》2012年第10期。其实，这种看法的逻辑并无不妥，现有制度往往也是以对“经济人”的不信任为基础开展机制设计的。但是，这种“怀疑论”的立场并不符合科研权利话语下对科研信任的理解。在科研权利的语境下，科研信任并不是科研管理方基于应然与道义层面而做出的对科研主体的行为预测与期待，而是基于科研主体在科研活动中的实际情况而做出的对其行为过程的一般认同与概括认可。

信任来源于信息沟通，是相互的、可传递的。因此，以科研信任为基础的制度设计本身应当倡导科研管理者与科研工作者之间建立直接的信任关系。一方面，以科研信任为基石的制度设计应当尽可能地在科研管理者和科研工作者之间建立起通畅的信息沟通与交流机制。“科研项目经费治理立法应从传统的主客体关系模式立法转变为主体间性关系模式立法，从而使多元治理主体在交往理性下发挥各自的能动性，实现多元主体间的互动、权利(力)配置的平衡以及良性科研项目经费治理秩序的维护。”(24)蒋悟真：《科研项目经费规范化治理的法理元素考察》，载《政治与法律》2019年第9期。这样不仅能够有助于以科研工作者的工作实际为出发点构建具有可操作性的管理机制，同时有助于及时化解彼此之间因政策解读、制度实践等信息不均造成的制度困难。另一方面，科研信任的基本逻辑应贯穿在科研管理的体系与结构之中。由于庞大的科研项目体量，在科研管理的过程中，国家职权部门往往需要借助其他组织代理部分管理职能，由此在科研管理过程中形成了“科研管理机关-科研依托单位-科研人员”的管理链条。在实践中，处于中间位置的依托单位既是科研管理机关行使相应职权的代理部门，同时也是科研人员借以维护权利、成就自身的集体组织。然而，作为公权力机关代理人的科研依托单位一旦遭遇“委托-代理”链条中的信任危机，便会将其转嫁于科研人员，导致公权力机关和科研单位对科研人员的不信任。要扭转这种不信任的局面，应当首先摒弃科研管理机关对依托单位的不信任，同时，在信息技术条件的支撑下，尽可能地减少中间职权代理部门与环节，缩短管理机关与科研人员之间的信任链条。如此，不仅有助于保护三方的信任关系，同时也有助于使科研单位向其学术组织的本真回归，有利于维护学术秩序和三方各自的利益。

同时，信任来源于对利益的相互尊重。科研信任意味着应当承认科研工作者在科研活动中存在机构利益和个人利益，并且避免将这种机构利益与个人利益简单地化约成“私利”。要正面看待科研活动实践，将科研活动看成是科研机构和科研人员有计划地“经营活动”，有条件地满足科研机构与科研人员在科研活动中对“剩余控制权”和“剩余索取权”(25)剩余控制权是指在合同不完备情况下一方享有对合同约定范围之外资产使用权；剩余索取权是指在总体收入扣除固定合同支出后剩余资产的要求权。关于科研合同中剩余控制权和剩余索取权的情形解析，可以参见董阳、陈锐：《财政性科研经费性质及其监管机制研究》，经济管理出版社2019年版，第77-101页。的需要。

(二)激励助强与平等扶助的共同兼顾原则

与科研需求相比，科研经费总是有限的。因此，如何配置有限的科研经费从而实现科研效益的最大化，是科研经费管理制度首要考虑的方面。在通常的观点看来，“面对有限的科研经费，竞争成为了国家在不同科研工作者间分配有限科研经费的有效手段”。(26)蒋悟真、郭创拓：《迈向科研自由的科研经费治理入法问题探讨》，载《政法论丛》2018年第4期。并认为“国家科研资助是一种帮助和奖励行为。这种保障区别于行政救济、行政补偿、生活补助和社会福利”“它的分配方式更多是‘助强’而不是‘扶弱’。”(27)秦前红、陶军：《学术视域中的国家科研资助——以人文社会科学资助为主的考察》，载《现代法学》2017年第5期。这样的观点被众多学者所认同，并在科研与学术市场的观念下支配着既往的科研经费制度建设的基本进路。相关机制设计也往往着力于如何实现良性竞争、避免劣币驱逐良币问题上。

激励助强的经费利用策略，本身无可厚非。但是，在科研活动实践的现实情形中，却出现了“强者通吃”“一强俱强”的极端状况。据全国性抽样调查数据显示：科研经费分配的集中程度偏高，基尼系数达到0.867；65%的经费集中在5%的科研人员手中，近80%的经费集中在10%的科研人员手中，近90%的经费集中在20%的科研人员手中，科研经费不合理的过度集中现象严重。(28)参见何光喜、赵延东、杨起全：《我国科研资源分配不均等程度初探——对科研人员经费集中情况的分析》，载《中国软科学》2014年第6期。当然，适度的科研经费集中既符合科研规律也符合市场规律，但是“适度集中”的标准显然应当以能否实现科研产出最大化为指南。然而，“进一步的分析显示，以论文、专利为标志的科研产出的集中相对于经费而言是累退的”“经费最高的5%的群体，占有了科研经费总量的65%，却只产出了全部论文的7.8%、SCI/EI论文的11.2%和专利的16.9%”(29)何光喜、赵延东、杨起全：《我国科研资源分配不均等程度初探——对科研人员经费集中情况的分析》，载《中国软科学》2014年第6期。这使得我们不得不反思既有经费利用制度的实践效率以及单方面强调“激励助强”的利用策略。

事实上，如果坚持保障科研权利的根本立场，我们应该认同科研权利“更适合于被视为普遍性权利，即并非专属于特定职业主体的职业权利”，科研活动“并非仅仅为学者、教师、学生所独占，学术活动也并非完全在高等教育机构中进行”。(30)谢海定：《作为法律权利的学术自由权》，载《中国法学》2005年第6期。我国宪法明确规定了公民的科学研究权利，以及国家对科学研究予以鼓励和帮助的义务，在“权利导向”的现代法治国家，国家科研资助的根本价值就是保障公民权利。(31)参见陶军：《权利保障维度的国家科研资助评价体系构建——以国家社科基金为例》，载《宏观质量研究》2017年第2期。保障公民的科研权利并不只是激励科研强者更强，同时也应当注意对所有科研工作者的平等扶助。并且，由于现代科学的复杂化和规模化，学术研究也不能靠单个学者或单一机构的“单打独斗”，而需要依靠学科内部、学科之间和机构之间的大规模团队合作，(32)参见湛中乐、黄宇骁：《再论学术自由：规范依据、消极权利与积极义务》，载《法制与社会发展》2017年第4期。因此，维持科研投入上的平衡是国家科学基金投入的核心战略。(33)参见American National Science Foundation : Building The Future Investing in Discovery and Innovation: NSF Strategic Plan for Fiscal Years(2018-2022)，https://www.nsf.gov/pubs/2018/nsf18045/nsf18045.pdf，p.30.科研经费的平等扶助不仅有助于缓和学科发展的内部不平衡与科研机构发展之间的利益冲突，更有助于整体推进科学研究的长远发展。此外，激励助强与平等扶助共同兼顾原则也符合科研经费的功能旨向，即科研经费的投入主旨上不仅在于对科研成果的期待，同时在于对科研活动的支持。

目前，我国对面上资助项目和青年项目的投入有所增加，并且在一些新近发布的人才奖励管理办法中也看到了打破“强者通吃”端倪，(34)例如：《“长江学者奖励计划”管理办法》(教党〔2018〕51号)第11条规定：“担任现职厅局级及以上领导职务者不具备申报资格。”第15条规定：“统筹人才选拔培养，避免与其他同层次人才项目重复支持。”但是要想进一步缓和科研经费过度集中的态势，则必须确立起科研权利平等保护、科研经费平等扶助的治理理念。

(三)成果考评与过程监管的区别侧重策略

权利型治理模式并非断然阻止“权力”介入，以科研权利为支点改革科研经费管理体制不代表不需要公权力部门的外部监督，只是当下科研经费管理中的“过程监管”过于强调“管理与被管理”的关系，忽视了科研人员与科研管理机关基于科研合同而缔结的“契约关系”。(35)蒋悟真、郭创拓：《迈向科研自由的科研经费治理入法问题探讨》，载《政法论丛》2018年第4期。即使是在强调“小政府、大社会”的美国，基于“科研经费来源于税”的基本现实(36)参见Murray L.Wax and Joan Cassell: Federal Regulations: Ethical Issues and Social Research，Routledge，2018，Overview.和“权利来源于税”的基本立场，出于对科研协议利益方的保护，政府对科研基金的过程监管也十分细致。(37)参见Uniform Administrative Requirements for Grants and Agreements With Institutions of Higher Education，Hospitals，and Other Non-Profit Organizations(CIRCULAR A-110)，https://obamawhitehouse.archives.gov/omb/circulars_a110/。Cost Principles for Non-Profit Organizations(CIRCULAR A-122)，https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/circulars/a122/a122.html.因此，我国调整科研经费监管方式，不是要完全放弃过程监管，而是要置于科研合同关系之内确立相应监管的方式与重心。

以科研权利和科研合同关系为视角，确立科研经费监管的方式与内容，首先应当明确科研合同关系的标的内容。在笔者看来，以国家投入科研经费所期待的成效为标准，可以将科研经费投入分为两种类型：一是科研成果型，即以科研经费作为对价换取目标明确的科研成果；二是科研行为型，即以科研经费为投资鼓励科学研究的探索过程。前者以明确的科研产出为目标，主要表现为国家重大招投标项目、计划建设项目等经费投入方事先具有明确科研成果指向的攻关课题。后者虽然也在科研合同中标明了明确的科研目标与成果形式，但是这些科研成果的目标并不是科研投入方事先所规划的，这意味着从科研投入方对科研成果的渴望度来说，与前者相比，其科研探索过程的意义往往大于科研成果本身。其主要表现为在科研规划与指南之外的自选课题以及诸多科研人才奖励与经费扶助计划。这种分类方式在一定程度上简化了从功能上对科研活动的划分，从“基础前沿科研项目、公益性科研项目、市场导向类科研项目以及重大项目等不同类型的科研项目”(38)胡明：《科研项目经费预算改革的困境及其法治出路》，载《政治与法律》2019年第9期。的繁琐中得到解脱，并以“成果-过程”为标准对“学科型自由科研、国家计划型科研、政策智库型科研、产业型科研”(39)湛中乐、黄宇骁：《国家科研经费制度的宪法学释义》，载《政治与法律》2019年第9期。进行了重构，从而能够提供更为简洁的规制标准。

当然，基于科学研究规律，“失败是一种常态”，科研经费投入未必能够换得理想的科研产出，所以在这一意义上，“科研项目经费并非是购买科研成果，而是对即将展开的科研活动的物质支持”，(40)蒋悟真：《科研项目经费规范化治理的法理元素考察》，载《政治与法律》2019年第9期。但就科研项目合同而言，这并不能否定“科研成果”与“科研行为”总是以科研经费为潜在对价，因此以“科研成果”作为项目管理的标准并非意味着必然的“科研成功”。所以，在作者看来，区别对待“科研成果型”与“科研行为型”两种类型科研项目的经费管理策略仍然具有实践可操作性。其一，对于以追求科研成果为主要目标的科研经费投入，应当实行重成果鉴定、轻过程监管的思路。避免公权力在此类科研项目研究过程中的过多介入，相关经费监管工作可以实行事后监督机制：当科研活动按合同计划完成了科研成果时，可以放宽或免于科研经费结项审计手续；当未能完成科研合同目标时，对科研经费使用者苛以说明义务，并展开正常的经费审计。其二，对于以追求科研探索过程为主要目标的科研经费投入，应当实行轻成果鉴定、重过程监管的思路。在对其监管过程中，虽然应当放宽科研人员与机构的经费使用自主权，但是却并不能放任。项目经费代管单位监督科研人员按照预算灵活使用经费，但不能逾越基本限度、超越“负面清单”，将科研经费消费于科研需求之外。这种监管过程更多表现为一种协助经费规范使用的服务过程。当然，需要特别指出的是，在相关政府部门看来，进行重大科研经费投入的初始动机往往是复合的：既期待科研过程产生预期成果，也希望即使没有产出预期成果，科研过程至少也能发挥科学探索作用并繁荣学术氛围。因此，对于国家重大项目以及经费投入较大的重点项目，仍然可以坚持成果鉴定和过程监管并重的策略。

之所以在此主张有条件地放开经费“过程控制”，而不是简单取消“过程控制”的原因在于：一方面，在有明确预期科研目标的研发项目中，国家给予科研人员以科研经费投入旨在获得有创造力的科研生产力，而不是获得一个按照科研合同利用科研经费购买科研物资的代理人，因此，经费使用过程的控制并不能真正实现科研合同的目的；而在旨于科研探索的科研项目中，虽并不强烈期待最终科研成果，却期待科研经费能够有效用于科研活动之中，以此培育科研生态圈、繁荣学术市场。另一方面，以科研权利为中心的科研经费管理制度并非全然排除管理方权力的出场，在强调科研工作者权利的同时，也应注意保障科研投入者的权利，尤其对于国家重大项目而言，巨额的科研经费涉及国计民生，按照前述标准，尽管应当采用重成果鉴定、轻过程监管的管理模式，但是由于其涉及利害关系较大，优质成果掩盖下的经费使用瑕疵可能滋生严重后果，甚至危及整个科研生态圈和整体学术氛围，故而采取成果鉴定与过程监管并重的管理模式。对此，相关政策也表示出了相似的分类治理的态度，例如国家自然科学基金委员会与财政部联合发文指出：“面上项目、青年科学基金项目、地区科学基金项目等一般不开展过程检查，仅在必要时进行抽查；对于其他研究目标相对明确、资金体量较大的项目，自然科学基金委按照相关项目管理办法的要求，在实施中期组织同行专家采取会议或者通讯评审方式，对项目进展和资金使用情况等进行一次检查。”(41)《关于进一步完善科学基金项目和资金管理的通知》(国科金发财〔2019〕31号)。

此外，需要再次强调的是，正如科研权利话语的兴起与主导改革的力量乃是出于中国科研活动的现实一样，以科研权利为支点变革科研管理体系的所有策略与措施也都应当符合中国科研发展的形势需要，既不能固守权力管控式的治理模式，也不能以自由市场的规制策略为主导；既要考虑公权力与科研权利之间的平衡，也要顾及公权力监管的能力与限度。

三、科研经费使用制度的革新措施

习近平曾明确提出，“要完善符合科技创新规律的资源配置方式，解决简单套用行政预算和财务管理方法管理科技资源等问题，优化基础研究、战略高技术研究、社会公益类研究的支持方式，力求科技创新活动效率最大化。要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”。(42)习近平：《为建设世界科技强国而奋斗——在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话》(2016年5月30日)，中国文明网，http://www.wenming.cn/specials/zxdj/xjp/xjpjh/201605/t20160530_3394092_2.shtml，2019年7月31日访问。这为我国科研经费使用制度改革提供了顶层设计的思路。在此，以保障科研权利为线索，针对科研经费使用中的具体问题，提出以下改革措施。

(一)具化科研经费的契约属性

国家对科研项目的资助所体现的科学契约关系理论是科研项目经费管理改革应认真对待的重心所在。(43)参见蒋悟真：《科研项目经费管理改革的法治化路径》，载《中国法学》2020年第3期。公共财政的源头不是否定科研经费私法属性的理由。国家以招标等方式发布课题之后，课题委托机关与科研人员就形成了一种委托关系，课题经费使用需要按照合同约定使用，属于契约的范畴。(44)参见姜涛：《科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考》，载《中国法学》2017年第1期。从实践效果上而言，明确科研经费的私法属性而非国家给付的公法属性，将有助于节约监管治理成本，并有助于避免“公地悲剧”，促进科研经费使用效率。基于契约关系，既然科研经费作为科研合同的对价，其额度范围就应当根据具体的科研合同标的而得到灵活调整。科学研究的成本不尽相同，以统一的经费支持额度作为不同科研标的的对价，将出现“劣币驱逐良币”的逆向选择现象，不利于科学研究的长久发展。因此，不应当以某个固定的经费额度作为所有项目的标准，而可以采取额度区间的方式进行个殊化的精细处理，或可以采用后期奖励的方式用于科研补偿，以求提升科研合同双方的议价能力，避免固定经费额度带来的逆向选择情形。尽管采用额度灵活的科研经费资助方式会带来项目确立与审议上的复杂化，但是却是符合科研规律、维护科研权利的正确取向，并且借助数据化的管理手段也将获得实践上的便捷性。

(二)区别对待不同类型项目监管

按照《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)文件精神，目前已经在横向课题经费与纵向课题经费之间确立了区别化的管理方式，对于“项目承担单位以市场委托方式取得的横向课题经费，按照委托方要求或合同约定管理使用”，要求防止横向经费管理“纵向化”、避免“纵横不分”。这种纵横区别的治理模式体现了分类治理的基本取向，随着人们对科研规律的深入认识，科研项目的种类也将不断细化，采取类型化治理方式的趋势将不断增强，相应的经费管理措施也将根据不同类型项目而有所不同。正如前文提及的，对于以追求科研成果为主要目标的科研项目，应当实行重成果鉴定、轻过程监管，对于科研经费的使用采取事前预算与事后报备相结合的宽松政策，而对于科研成果的科学性采取严格把关的监管策略；对于以追求科研探索过程为主要目标的科研经费投入项目，则实行轻成果鉴定、重过程监管的思路，按照既定的科研合同约定内容使用项目经费。只有对于国家重大或重点项目以及科研合同经费数额巨大的项目，才坚持“双重”把关标准。但是，需要说明的是，重过程监管并不意味着职权部门对科研活动的介入与干预，而仍限于积极权利型治理模式下柔性监管方式，只是保障监督科研承担方按照科研合同约定内容履行经费使用计划。这样一来，也将促使科研承担者在制作项目预算之初采取审慎态度和严谨作风。

(三)避免经费预算“一刀切”

以科研权利为主导的科研经费使用制度革新显然是一项系统的工程，采用私法规则、进行类型化的项目经费管理方式，必然要求在经费使用方面也同时打破陈旧单调的预算科目类型。首先，应当根据不同学科的研究方法建立不同的预算类型体系，打破社科学科基金项目参照自然科学基金项目的现有做法，更加科学地设立预算种类。就科研合同而言，没有一种细致的预算项目模板可以适用于所有科研合同。因此，应当打破“一刀切”的预算编制规则，即便是不能由科研经费使用者自定义预算项目，也可以参考域外经验，罗列精细的经费支出项目，(45)参见Cost Principles for Educational Institutions(CIRCULAR A-21)，https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A21/a21_2004.pdf.供不同的科研经费使用者选择。其次，完善预算项目中类型设置的科学性，避免交叉重叠。例如，以国家社科基金项目经费开支范围为例，其中资料费中的资料收集费、文献检索费、翻译费、专用软件购买费往往在实践中与数据采集费含混不清，资料费中的复印费与印刷出版费中的打印费难以区辨，并且数据采集费又常常与专家咨询费与劳务费无法区分，由此造成了预算编报过程中的困惑，为后续经费使用规范性造成了困难。再次，应当明晰间接经费的使用规则。当下，将间接费用归由责任单位统筹管理用于绩效使用的做法实际混淆了科研经费和科研奖励之间的界限，如果使用程序设置不当，不仅不利于激励科研，反而容易挫伤科研工作者科学探索的积极性。因此，间接经费仅可作为科研间接成本的补偿，而奖励性的科研绩效需要额外单列。最后，应当建立全国统一的票据报销基本规则，根据科研实际确立经费预算支出凭证效力。保障科研人员在发票报销形式、程序和内容上的合理权益，是有效防止科研经费使用乱象、切实保障科研人员抽象权利的具体措施。

(四)明确科研经费代管部门的权利和义务

在现有制度框架下，经费代管单位被看成是责任单位，相关文件要求“责任单位应当制定项目资金内部管理办法，明确审批程序、管理要求和报销规定，落实项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务费分配管理、结余资金使用等管理权限”。(46)《国家社会科学基金项目资金管理办法》第24条。然而，在这种有关“责任单位”的表述下却是关于单位的“职责”与“职权”内容，在实践中，科研项目承担者才是项目经费使用最终的责任主体。“责任单位”的表述使得科研经费代管单位的地位变得模糊，有关“职责”和“职权”的内容没有准确反映出科研经费代管单位的真切利益和应有权利，并缺乏法律责任的合理匹配。(47)参见蒋悟真：《科研项目经费规范化治理的法理元素考察》，载《政治与法律》2019年第9期。以科研经费使用中的设备费为例，在实践中，虽然各地标准不一，但是往往超过500元至1500元以上的设备在购买时都需要作为单位固定资产办理手续。这意味着项目负责人只对该固定资产设备享有暂时的使用权，虽然理论上固定资产的所有权在于国家，但实际上却归代管单位所控制。科研单位往往以先进的科研设备吸引科研人才，并且除却科研经费中的设备费之外，整体经费在存用期间所产生的孳息也是一笔不小的利益。所以，所谓的“责任单位”却是实际上的没有“责任”的“权利单位”。我们既不能否认科研经费代管单位在其中的现实利益，也不能从制度上回避或抹杀其利益，而应当加以正面面对、积极引导。因此，应当打破科研单位管理代理人的地位界定，以科研合同为基础，首先承认科研单位在科研合同中的利益，明确这一利益来源于科研工作者的科研努力，以此确立起科研单位与科研工作者之间的“服务-被服务”关系，从而明确科研经费代管部门相应的权利、义务与责任。

(五)认同科研人员与机构的科研经营行为

在科研经费结转结余资金处置方式的变化中，可以发现，科研项目实施期间年度剩余资金可以结转下年度使用，并且结项后，结余资金仍然可以在2年内使用。这种处置机制上的改进不仅是基于科研经费常常滞后拨付的实际情况，同时也间接认同了科研人员和科研机构进行科研经营的自主权。同时，2019年《政府工作报告》里提出的“开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”也反映了政府对科研经营活动的认同。其实，我们应当看到，科研人员和科研机构之间在彼此合作的同时也存在激烈的竞争关系，这甚至导致“每个研究机构恶意攀比‘课题数量’、‘科研经费额度’，这使得每个科研单位不敢，也不愿严格核查经费的去向，甚至默许、鼓励大家在预算截止期之前突击花钱、乱花钱。”(48)尚虎平、叶杰、赵盼盼：《我国科学研究中的公共财政效率：低效与浪费——来自国家自然科学基金、社会科学基金项目产出的证据》，载《科学学研究》2012年第10期。这种竞争带来的负面效应常常缘于我们没能在制度上认同科研人员与科研机构在科研活动中的经营行为。对于任何一个科研人员和科研机构来说，都不会以获立一个科研项目、获取一次科研经费支持为目标，而往往都有长远的、分步骤的科研探索计划。这种分步骤的科研探索规划本身也是符合科学研究规律的。一些科研人员和科研机构在获取某项科研经费支持后，节约开销，储备结余经费用于开展后续研究的做法，即是一种“未雨绸缪”“丰年备荒”的可赞做法。而在制度上认可科研人员和机构对结余经费的支配权的做法，不仅应当表现为对结余经费的暂缓回收，还应当从根本上破除将经费执行率等同于科研任务完成率的观念与机制。只有认同科研经营行为的正当性，保障科研人员的“剩余控制权”和“剩余索取权”，才能从根本上避免“突击花钱”“集中报销”的乱象。

(六)完善“信用-责任-奖励”机制

对科研投入方和监管方来说，科研经费背后可能存在众多不被透视的“隐藏行为”，并且在每一本科研投标书中都可能存在着不可预知的“隐藏信息”，这些“隐藏行为”和“隐藏信息”使得科研合同与经费时刻面临着“道德风险”和“逆向选择”的困境。为了克服这种因“信息不对称”带来的“道德风险”和“逆向选择”问题，经济学为我们的制度设计提供了成熟的思路。在经济学理论看来，解决逆向选择问题的最好办法是建立信誉认证机制，解决道德风险问题的最好办法是责任惩罚机制。据此，我们可以通过建立科研人员与科研机构的信用评定体系，以此甄别诚实信用的科研承担者，更有效率地订立科研合同。并且采用“简约过程控制 + 严肃违规处理”的思路(49)参见王守军：《从“放管服”改革看我国科研经费管理政策变化》，载《中国高校科技》2019年第5期。确立起对经费使用过程中道德风险行为的严格惩罚措施。当然，依笔者的观点，这种惩罚性的责任机制不应当是公法上的责任形式，而应当是私法上的合同责任，只是这种责任的承担与信用机制关联，同时意味着信用评价降低，所以才体现出严格性和惩罚性。除了将信用机制与责任机制关联之外，也不能忽视奖励机制的建立。不能只看到科研合同中的科研权利与利益，而不考虑科研创新力所带来的广泛社会收益，因此还应当同时建立其对科研工作者科研成果奖励权的保障体系，并将这一体系融入到科研人员与机构信用体系之中。通过建立“信用-责任-奖励”机制奠定科研信任，实现科研激励，从而实现我国科研水平整体提升的宏大愿景。

最后，科研经费使用制度改革并非一蹴而就，其变革过程不仅基于我们对科学研究治理规律的洞悉，源于我们对科研权利内容的基本共识，也必将涉及多方主体的既存利益。并且，从深层次而言，如何有效利用有限的科研资源，不仅仅是一个经济问题，需要对支出、绩效和激励措施进行分析，而且也涉及到一国的社会现实与期待的社会样态，还需要审慎考虑机制改革背后所要维护的价值观。(50)参见Joseph V.Kennedy：The Sources and Uses of U.S.Science Funding，The New Atlantis，Number 36，Summer 2012，p.22.所以，如何重整科研经费使用过程中的利益格局，如何确保科研经费激励效果的高效发挥，这不仅是科研管理制度变革所要解决的现实问题，也是国家治理体系与治理能力现代化整体提升中所要解决的问题。