疫情防控下的农村基层治理短板与应对策略

赵仁青，黄志斌

（1. 安徽科技学院 马克思主义学院，安徽 凤阳 233100；2. 合肥工业大学 马克思主义学院，合肥 230009）

一、疫情考验下的农村治理能力

一场突如其来的新冠疫情让国人从浴火重生中真切感受到了“举国体制”的强大力量，也让目前正处于疫情大爆发的海外国家看到了社会主义中国“举国体制”的巨大优势。当今世界，一个地球，两种制度，面对同样疫情考验，孰优孰劣，一眼望尽。目前疫情在我国已经得到基本控制，全面复工复产正在有序平稳进行中，经济社会生活秩序逐步恢复正常，这为我们反思疫情防控下的农村基层治理问题提供了很好的社会环境和心理氛围。2019年党的十九届四中全会对外发布的《决定》明确指出要“构建基层社会治理新格局”[1]，这为基层治理体系的构建和治理能力的现代化明确了方向。2020年党中央一号文件聚焦“三农”领域重点工作时再次提出，要“加强农村基层治理”“充分发挥党组织领导作用”“健全乡村治理工作体系”[2]，前后两份文件从不同角度都关注了农村社会结构和经济利益格局巨大变化中的乡村治理问题。面对来势汹汹的疫情，习近平总书记在主持多场抗疫工作会议时都反复强调，“这次抗击新冠疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”[3]。疫情不分国界，也不分城乡，疫情防控对我国城乡治理体系和治理能力进行了一场严肃的考验。

疫情发生后，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国上下一盘棋，战“疫”工作思路清晰，措施精准有力，全体人民团结一心，众志成城，疫情蔓延态势很快得到了有效遏制。我国既是人口大国又是农业大国，大量人口持有农村户籍，依旧分布在农村，工业化、城镇化和现代化进程加速了这个数量巨大群体的流动性与内部经济利益、思想认识的巨大分化，为疫情防控增添了许多不确定性和挑战性。然而，在战“疫”过程中，不少地方的乡村干部工作下沉，敢于面对未知风险，善于创新工作方式，不断增强服务意识，获得了村民点赞认可，干群关系有效改善，农村基层政府治理水平和基层干部治理能力在特殊的历练中总体上得到了提高。广大农民群众深受感染和教育，积极配合、主动参与，以前流于形式的各类农村社会组织也被积极调动起来，联防联控，群防群治，很快形成了全面动员，全面防控的良好局面。从这场疫情防控阻击战中，更加凸显了基层治理，尤其是农村治理对国家治理体系构建和治理能力提升的重要性。

在看到成绩和进步的同时，我们还不能故步自封与自我陶醉，仍要保持清醒的头脑，应借助疫情防控对农村基层治理暴露出的问题和短板进行系统梳理和分析，为全面打赢脱贫攻坚战与实现全面建成小康社会目标提供坚强的保障。

二、疫情防控下的农村基层治理短板

（一）村级党组织的乡村治理领导作用有待加强

“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。”[1]村级党组织是农村基层治理的领导力量，是乡村活动与事务的组织者、实施者和示范者。疫情防控下的部分村级党组织领导能力和领导核心地位并没有很好地彰显，弱化和虚化表征反而比较突出。其一，有些村级党组织服务人民意识缺乏。面对疫情防控和复工复产，他们不能从实际出发，想农民之所想，急农民之所急，不愿主动为农民在防疫中遭遇的重大变故、疫情结束后的返城务工以及春耕春种出谋划策，做好服务工作。甚至有些地方农村曝出，农民在开具相关证明外出务工时，还遭到村级党组织个别干部的刁难。其二，有些村级党组织动员能力薄弱。由于自身对疫情及防控思想认识不足，加之政治觉悟和政治素养的局限性，有些村级党组织未能在疫情防控中有效践行群众路线，做到一切依靠人民群众，一切为了人民群众。工作中，他们思想宣传浮光掠影，发动群众蜻蜓点水，因而并不能真正调动群众积极参与到疫情防控的人民阻击战中，最终只能村两委“孤军混战”。其三，有些村级党组织集权现象不同程度存在。防疫过程中，有些村级党组织在决策过程中，个别领导一言堂，民主集中制度形同虚设；防疫措施简单粗暴，加剧干群冲突，削弱了普通农民党员和农民群众对党组织的拥护和信任。

（二）乡村治理工作体系虽已建立但应变性不强

从宏观上看，县乡村联动机制在这次疫情防控中被顺利激活，县级“一线指挥部”统筹谋划职能突出，乡镇为农服务中心痕迹明显，行政村基本治理单元功能在网格化排查中大放光彩，乡村治理工作体系业已建立。从微观上看，这套工作体系虽已建立，但是面对突发公共事件的应变性还有很大的提升空间。突发公共事件有两大基本特征，一是发生的突然性和意外性，令人措手不及；二是涉及到公众基本利益，需要全盘考虑和应对。后者决定了，在面对突发公共事件时，需要更高级别的治理主体进行决策和统筹安排，然而无论是收集信息、政策制定还是政策落实都需要一个时间过程。但是前一个特征，又要求治理主体必须要当机立断，作出快速反应，进行积极干预，以避免事态继续恶化。乡村治理工作体系在这次疫情中明显缺乏对这二者之间张力的正确调和，有的地方乡镇在上级命令下达前采取了挖路封村有待商榷的应变性措施；有的县乡村坐等上级命令下达，对待一些明显要做的工作，反应迟钝，如统计本村、本镇、本县湖北返乡、武汉返乡人员信息，规范农村医疗点发热病人治疗和相应信息收集整理；有的县乡村广播中防疫宣传直接再现政府内部文件，严谨有余活泼不足，效果可想而知，机械教条背后印证的是治理主体工作的创新不足。

（三）单纯技术治理难以真正激发基层治理工作效能

“技术治理逐渐实现去中心化，多元治理主体共同参与治理，有效整合社会治理资源，提升社会治理水平，但是另一方面会导致责任认定困难，相互推诿，风险转嫁等问题。”[4]新冠疫情发生后，村乡两级政府按照要求填写上报的各种表格将农村社会疫情数据化，迅速上传下达，一方面为上级管理部门的精准决策、资源分配提供了依据，另一方面也及时回应了农民群众对社会安全信息的需求和关注，这是以前传统治理无法比拟的优势所在。但是，它过于强调现行科层制体系中的纵向条条运作（下达命令）和横向块块运作（分解任务），结果可能造成多头摊派工作，加大乡村治理者的工作压力。文山会海与表格满天飞将引起乡村一线治理者巨大压力下的策略性回应-数据失真与选择性执行任务，进而可能会引起决策不科学带来的“蝴蝶效应”风险。县级治理主体在面对疫情防控上级下达的指令后，直接将压力生成转移给乡村的治理末端，基于资源、能力限制和时间的紧迫性，他们消解压力的方式可能会在表格填写、数据提供上大做手脚，数据未经核实，偏好性选择执行任务。需要强调的是，这种情形不是疫情发生后所独有的，也不是农村所独有的，但是疫情就是命令，防控就是责任，单纯技术治理造成的基层治理压力过大引起的种种回应策略，会给疫情防控带来致命性风险。

三、补强农村基层治理短板的应对策略

木桶原理提醒我们，农村基层治理水平的高低受制于治理短板，如短板效应不消除，其他方面的治理效率越高，投入的越多，最后可能造成的资源浪费和治理成本就越严重。疫情防控实践中，不少农村地区治理工作暴露出的不足和短板，必须要加以正视，危机也是转机，应把抗击疫情作为进一步完善农村基层治理的重要契机，积极进行乡村治理能力的提升和乡村治理体系的现代化转型。

（一）强化村级党组织在乡村治理中的领导作用

通过这次疫情防控，中国再次向世界展示了社会主义制度集中力量办大事的绝对优势，中国共产党强有力的领导则是社会主义制度的最大优势所在。十九届四中全会发布的《决定》明确要求，要“把党的领导落实到国家治理领域各方面各环节”[1]，村级党组织是农村基层各项事业的最重要的领导力量，强化村级党组织在乡村治理中的领导作用，是提升农村基层治理水平的关键之举。

其一，坚持党内教育培训，增强村级党组织服务人民意识。党内教育培训要制度化、经常化开展，要注重结合本地本村实际，使每次的主题教育培训活动都能够找准病灶，在解决矛盾纠纷、资源分配、处理突发事件等基层治理中提升党员干部党性修养和政治站位，增强村级党组织整体为民服务意识。疾风知劲草，烈火炼真金。关键时刻不仅能够直接检验基层党员干部的初心和使命，更是进行初心与使命教育和实践的绝佳机会，应抓住这次疫情防控，帮助村级党组织进一步主动厚植人民情怀，牢固树立以人民为中心的思想。

其二，持续整顿软弱涣散村党组织，选优配强村级领导班子。“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。”[2]要认真严格落实《中国共产党农村基层组织工作条例》，多措并举地持续整顿软弱涣散村党组织，选优配强村级领导班子。一是派驻“第一书记”，他们一般都拥有丰富的行政管理经验，并且在本地没有利益关联，可以撸起袖子大胆干；二是发展和吸纳返乡发展的企业精英加入党组织并“兼职第一书记”，充分利用他们企业管理和经济发展两个优势，既可带动村民共同致富又可提升村级党组织领导能力；三是鼓励乡村医生与乡村教师中有条件的党员加入村级党组织，利用他们专业技能所获得的社会威望协助管理村级事务，巩固党组织的领导地位；四是要加大在中坚农民中发展青年农民党员力度，防止农村基层党组织代际断裂问题发生。“必须要积极将那些与党的目标一致、愿意执行党的意志的中坚农民群体纳入到村级党组织体系。”[5]保持基层党组织发展的连续性。

其三，严肃党规党纪，加大农村基层巡察工作力度。依据《中国共产党支部工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等一系列党规党纪，规范开展党组织工作，消除村级党组织个别领导说了算的集权现象。“加大农村基层巡察工作力度。强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。”[2]以问责倒逼责任落实，切实扭转工作作风漂浮、工作方式简单粗暴、官本位思想等损害农民群众利益、伤害农民群众情感等削弱基层党组织公信力、凝聚力的现象，“切实把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员服务群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[6]。

（二）完善制度设计，增强乡村治理工作体系应变性

此次疫情暴露出的面对突发公共事件乡村治理工作体系应变性不佳表现，其中的乱作为（挖路、封门等）、不作为（坐等上级命令）、消极作为（防疫宣传“上下一般粗”）等现象产生的深层次原因是农村基层治理制度机制的不完善。因而，增强乡村治理工作体系的应变性，就要从完善制度设计着手。

其一，给乡村干部一些治理自主机制。为了防范国家资源大量向农村转移支付过程中发生腐败现象，必须要肯定把权力关进制度笼子里产生的积极效应，但同时也要注意给予笼子里的权力正面施展拳脚时足够的空间，让乡村干部在处理大量涉农错综复杂、琐碎重复的日常事务或面对突发公共事件时，能够具有一定的灵活性和自主性。当“黑天鹅事件”将至时，乡村干部才能够灵活运用制度赋予的权力使用自主性顺势而为，应时而变，积极采取应对措施，这或将起到力挽狂澜的作用，避免亡羊补牢或大幅度减少亡羊补牢带来的治理成本。同时，制度要做到收放结合与收放自如，不能一收就僵，一放就腐[7]。

其二，给乡村干部一些激励机制。在国家或地方出台各种下拨资源和现有农村资源运作规章制度时，或者说制定加强基层管理的各种条文措施时，既要见物也要见人，不仅要考虑到资源运作和使用的公正性、社会治理的能效性，更要顾及到资源落地最后一公里的管理者、分配者能动性的调动与发挥。只惩不奖，势必会造成乡村治理者的怠政和惰政思想。要从制度层面，激励基层工作者，尤其是乡村干部工作的干劲。经济上要给待遇，合适的工资收入水平是维持其尊严生活、体面工作的重要物质支撑。政治上要给发展，“从制度层面打破乡镇干部长期在农村基层循环，却得不到进一步提升的 ‘天花板’现象，将乡镇优秀干部作为晋升的基点和必备条件，……从制度机制上打破禁区，使真正优秀的村干部脱颖而出和发挥才干”[8]，进入到体制内在编干部行列。奖惩结合，必能事半功倍。

其三，给乡村干部一些容错机制。农村基层工作千头万绪，乡村干部也是平凡人，也会有自己能力的上限，也会在工作中有顾此失彼、做事不周全的时候，在给他们放权和激励的时候，也要有适当的容错机制免除他们奋发有为干事的后顾之忧。疫情之初，乡村干部的挖路封村不妥举措背后也有他们积极作为的肯定因素，对这类干部就应当有一定的容错机制保护他们工作的积极性不受打击，并对其进行一定的教育和引导，提升他们处置突发事件和执政为民的能力。总之，乡村基层干部的守土有责，守土担责，守土尽责，需要完善的制度机制作为保障，为他们营造良好的工作氛围。经济学家雅诺什·科尔奈曾经形象地比喻说：“社会主义体制就像一件缝制得密密麻麻的针织物，只要一根丝线断了，那么整件织物就全部散落。”[9]乡村之治与乡村之制是个有机体，制度是治理的依据，治理是制度的实现，乡村治理体系应变性的构建依赖于良好乡村制度的不断完善。同时在这个过程中还要注意凸显制度设计的公共性底蕴，“捍卫和增长社会公共利益是国家权力公共性的集中体现，进一步彰显国家权力的公共性是推进国家治理体系现代化的核心所在”[10]。

（三）大力推行智慧治理，提高基层治理工作效能

制度的生命力在于执行，“只有建立好的制度，才能形成合理有效的治理。同时，治理的好坏直接关乎制度的存亡与兴衰”[11]。单纯的技术治理在这次疫情中暴露出的治理短板，说明仅仅有好的制度还不够，还必须要把制度优势转化成实实在在的治理效能，作为技术治理升级版的智慧治理则可以扬长避短，实现这一目标。新时代互联网+背景中，智慧治理是政府利用数据技术、网络技术、信息通信技术等治理工具，为了实现治理的透明性、高效性、智能性、精准性而进行的创新治理方式。2015年智慧治理概念在国内开始提出，2017年十九大报告把“智慧社会”作为社会治理的全新理念予以正式确认，引起了学界的普遍关注。

通过研究最近两三年部分地区智慧治理方式的良好运行状况，特别是智慧治理中的网格化排查在这次疫情防控中的高光时刻，可以给出大力推行智慧治理的两点理由。一是智慧治理促使各部门从分治走向共治，减少了技术治理下不同层级、不同部门之间的内耗、拖延和扯皮现象。智慧治理基于大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网等现代信息技术，基于实际情况，建立统一的智慧治理平台，“实现人、物、网络的相互联通与互动”[12]，大大简化了工作流程，去除了重复性上报任务，消解了条块分割带来的过重治理负担以及数据失实的主观故意性，各部门从分治内耗走向合作互动；二是智慧治理带来了治理理念上的重大转向：乡村治理者由向上负责到向下服务。智慧治理解放了乡村干部，他们从向上负责的刚性约束中脱身而出，可以有更多的时间、精力走进田间地头或利用掌上智慧平台远程与农民打成一片，倾听他们的声音、了解他们的诉求、关心他们的疾苦，并向他们宣传国家的大政方针和惠农政策，取得他们对治理工作的理解和支持，激发他们参政议政和民主参与基层治理的热情。“如果个人意识和共同意识是相互对等的，那么共同意识越有活力，它对个人的作用就越强。”[13]因此，乡村干部向下服务的越多，治理效能也就会越显著。

在大力推行智慧治理过程中，需要多方发力，一是政府驱动是主导，注重完善顶层设计与制度安排；二是技术支持是关键，开发治理技术要兼顾合理与安全；三是市场引导是保障，要商业化运作投资和建设智慧设施；四是人民参与是根本，要重视智慧治理人才的培养与公民自治意识的培育。基于中国庞大的人口数量以及与之相关的人口质量、密度、自然变动、社会变动等诸多复杂因素的综合考虑，尤其是地区发展不平衡和城乡发展不平衡的客观现实，虽然智慧治理能够极大地提高城乡基层治理的绩效，但是依旧要注意在大力推行的过程中不能“用力过猛”，否则将会造成“水土不服”后新的基层治理难题。

结 语

墨守成规可能会使我们任何一个人被时代的一粒灰尘压垮，时代倒逼着每个人作出改变，也警告我们必须要主动迎接改变。危机也是转机，应积极正视此次疫情防控暴露出的乡村基层治理短板，并进行系统性分析和综合性应对。要通过坚持党内教育培训、持续整顿软弱涣散村党组织、严肃党规党纪等措施强化村级党组织在乡村治理中的领导作用；要完善制度设计，给乡村干部一些治理自主机制、激励机制、容错机制以增强乡村治理工作体系的应变性；要在循序渐进中大力推行智慧治理，从分治走向共治，由向上负责到向下服务，切实提高基层治理工作效能。

习近平总书记指出：“要适应国家现代化总进程，从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”[14]顺势而为，应时而变，基层治理才能常治常新，社会主义制度的优越性才能在动态中得到更有说服力的证明。国内疫情逐渐稳定了，但海外疫情引起的动荡和挑战却还未终止。外防输入、内防反弹、复工复产、脱贫攻坚、全面小康，每一个词条摆在2020年的国人面前都是一个重大的话题，这也是全国上下坚定信心，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实压力与动力。