历史制度主义视角下农村土地流转的制度变迁及其社会影响研究

刘 迟

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

土地是民生之本，土地始终承载着农民生存和发展的功能，农民和土地的关系一直是我国深化农村改革的主线。我国农村土地流转制度经历了从“两权分离”到“三权分置”的变迁过程。“三权分置”是对于农村土地所有权、承包权、经营权的分置并行规定，即：农村土地所有权为农民集体所拥有；农户家庭是农村土地承包权的主体，依法对土地占有、使用和获得收益；而土地经营权是从土地承包权中分离而出，是对于农村土地经营主体的独立确认。“放活农村土地经营权流转”是一种资源配置优化、提升农民经济收入和农业产业化的土地制度。20世纪80年代以来，研究制度在经济、政治与社会生活中所发生作用的“新制度主义”流派逐渐成为社会科学的焦点。作为此流派三大理论之一的历史制度主义范式是以历史时序过程为视角，融合历史性、结构性与制度性的三重维度阐述制度变迁及其带来的社会影响。作为一种中观分析的理论框架，历史制度主义理论旨趣是面向制度的建构、维系、适应乃至影响，侧重制度变迁下的社会行动者在复杂互动过程中的演化及制度产生的作用效果。土地制度是国家建设制度之根基。自新中国成立以来，农村土地流转制度经过了多次的政策调整改革。每一次土地改革是届时历史阶段经济发展的产物，更是国家政府与农户在土地开发治理方面的实践探索。农村土地流转制度历经了新中国成立以来的70年岁月，更与计划经济、改革开放以及农业现代化的时代关键节点息息相关。同时，历史制度主义视角下，制度既是在历史变迁发展过程中的因变量，也是影响社会发展和塑造社会群体行为的自变量，这种双重变量的属性使之可以更加系统性对于长时间历史变迁的制度加以阐释。因而，以历史制度主义为视角分析农村土地流转制度，在制度变迁过程中结合正式制度与非正式制度的博弈来解析土地流转制度的社会影响，无疑可以为农村土地制度改革与发展带来更为全面而深入的反思与启示。

一、历史制度主义概述

历史制度主义这一名词最早出现在1992年斯坦莫、西伦等人的著作《建构政治学：比较分析中的历史制度主义》，而后逐渐发展为成熟的理论流派。历史制度主义基于传统政治学的不同研究阶段的研究方法，是一种前沿性的综合性理论研究范式。具体包括三个研究维度：其一是历史观，历史制度主义强调长时段的历史分析，在历史背景的多个层次下分析制度变迁；其二是结构观，历史制度主义的结构观主要来自于马克思的结构因果观，即原因只能被理解为复杂整体之中各区域性结构以及要素之间的多元决定[1]。也就是说，每一种制度也是一种组织多种变量因素组合后决定的行动结果，体现对于制度制定者的主体能动性与所处复杂性的关注；其三是制度观，历史制度主义强调正式制度与非正式制度都很重要，但其研究主要还是侧重于正式制度[2]160。正如上文所述，历史制度主义将制度作为因变量与自变量的两种理论视角。前者以制度变迁理论为代表，后者则包括制度能力理论与制度作用理论。制度变迁是把制度当作因变量，分析制度在什么客观条件和情境下将会发生再生、转型、替换和终止的过程[3]123。而制度作用理论与制度能力理论是研究制度如何影响其他要素的问题。尤其制度作用理论被视为制度理论中更为重要的组成内容。同时，路径依赖理论也是历史制度主义理论制度观中重要的理论范式，路径依赖强调的是历史进程中的某个重要的制度、结构、社会力量、重大事件或其他关系对当前制度形成发展的方向、内容和模式方面的同质性的依赖性的影响[3]2。

历史制度主义对于历史、结构和制度的分析范式超出了一般性的制度研究，不仅有利于深入理解制度变迁过程的动力机制与实施效果，也可以对不同历史阶段的政策转变进行时空维度的系统性整体剖析。以制度作为因变量的结构观维度，将制度看作社会经济发展结构因果链中的环节之一，而历史观维度则对制度发展过程中的时间序列过程与关键时间节点发生的事件加以强调，因而制度不再是单一的所谓政治要素，而是社会系统中与时间历史以及多重因素组合影响下的产物。下文将以这两个维度分析农村土地流转制度变迁。而以制度作为自变量的制度观维度，关注的是制度所带来的行动结果和社会群体的行为选择。在历史制度主义的制度观维度下，制度不仅仅是法律、政策、规则等体制性规定，而是把社会文化、社会群体的生活习惯、交往方式乃至价值观都看作是制度的范畴。前者是正式制度，后者是非正式制度，并强调两者的交互博弈界定使社会群体的行为选择嵌入到制度构成的网络，从而形成了新的社会现象。这显然突破了传统对于制度内涵的界定和理解，结合正式制度与非正式制度在农村土地流转的相互作用，下文会在此基础上对农村土地流转制度所带来的社会影响加以阐述。

因此，本文余下结构安排如下：第二部分说明农村土地流转制度的历史概况；第三部分说明结构观与历史观维度下的农村土地流转制度变迁，第四部分说明制度观分析下农村土地流转制度的社会影响，余论部分简要说明结论和研究展望。

二、农村土地流转制度历史概况

国内诸多学者对于农村土地流转制度的研究起点定为改革开放之后的历史节点(1)关于土地流转制度研究起点定位改革开放后的研究如：罗夫永、何伦志，《论我国农村集体土地使用权转让》，《宁夏大学学报(哲学社会科学版)》2006；冯振东、霍丽、邵传林，《中国农村土地流转问题研究述评》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2010；刘成玉、杨琦，《对农村土地流转几个理论问题的认识》，《农业经济问题研究》2010；谌兰剑、刘映婷、胡专，《刍议农村土地使用权流转制度》，《生产力研究》2011；乔博，《新型农业现代化视角下农村土地流转问题研究》，《青海社会科学》2014等.。但是，如果从我国土地政策发展历史来看，新中国成立之初便出现了与农村土地经营权流转密切相关的政策文件，土地流转制度经历了“开放到限制”“重启到规范”和“‘三权分置’确定与发展”的制度变迁。

(一)开放到限制

关于农村土地经营权流转的相关内容，首次出现在1950年的《土地改革法》之中。其中第30条明确规定“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。虽然这一时期并没有提出“土地流转”的名词与概念，但是这一规定也表明，建国初期的农村土地流转政策是开放性的，国家允许农民进行自主性的经营、买卖和出租形式的土地转让。随着互助合作的规模快速发展，高级合作社基础上的人民公社制出现，结束了建国早期对于土地经营权流转的政策允许状态。这一时期中共中央不断发布相关政策推行和鼓励人民公社制度，如1958年8月发布的《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》，党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》，尤其是1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》对生产队所有的土地(包括社员的自留地、自留山、宅基地)明确规定“一律不准出租和买卖”[4]。于是，大规模的集体化进程推进的农村土地集体统一经营限制了任何形式的土地流转。

(二)重启到规范

改革开放初期，即便家庭联产承包责任制得到肯定，土地流转的限制依旧没有放开。直到1987年1月，中共中央政治局通过《把农村改革引向深入》的决议，中央开始放开政策禁令，允许农民将自己不耕种的土地转包给其他农民。这是中央重新启动农村土地流转政策的一个重要标志[5]。进入21世纪，农村土地流转问题逐步进入规范化和法制化的方向。真正对土地经营权流转进行具体规定是2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》确定了农户在土地经营权流转中的主体地位。2005年开始施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》进一步对流转方式作了规定：“承包方依法取得的农村土地经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式。”2007年《物权法》发布，土地经营权作为一种物权纳入法律保护范畴，说明了我国的农村土地流转制度逐步进入法制化的规范性方向。

(三)“三权分置”的确定与发展

2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，“土地经营权”在这里作为单独概念提出，具体将我国农村土地所有权划分为所有权、承包权与经营权，标志着农村土地流转制度进入了“三权分置”的新时期。2015 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化农村改革综合性实施方案》，其中指出：“三权分置”是深化农村土地制度改革的基本方向，“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”。“三权分置”的确定是基于土地集体所有的属性，是对农户土地承包权的保护，提出土地经营权的流动与“放活”说明我国土地流转制度进入积极市场化与农业现代化的时间点，在保障各方利益的前提下，目标是实现各方资源优势整合与土地生产经济效益的最大化。

新中国成立70年来，农村土地经营权流转经历了从土地所有权与土地承包经营权的“两权分离”到土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的过程。这一制度变迁的历史过程，说明了在城镇化发展过程中，土地的关键地位和角色作用。也有学者认为“两权分离”时期的政策变迁是一种宏观政策理念和微观操作的矛盾困境[6]。而实际上，每次文件的发布，都是在每一个特定的历史时期背景下，由不同社会要素所组成的结构关系基础上而产生的土地政策内容。历史制度主义作为新制度主义的理论流派之一，强调结构要素的因果关系是在脉络中形成的。历史制度主义的突出特点是注重历史维度的考察和思索，能提供较长历史时段和宏观视野的社会变迁研究结果，从而充分展现出社会科学分析的深度和厚度[7]。那么，运用历史制度主义将历史观与结构观整合的中观研究维度，对农村土地流转制度变迁历程进行分析考察，必将为农村土地政策的发展与创新带来借鉴与反思。

三、结构观与历史观维度下的农村土地流转制度变迁

(一)农村土地流转的历史制度主义结构观分析

历史制度主义的结构观以系统性过程性的维度，将制度作为社会发展结构要素之一，尤其强调的是宏观制度背景、经济发展观念以及制度发展所处时代的国家利益所构成的结构性关系。纵观农村土地流转制度的历史变迁，正是这三个结构关系要素在不同的历史发展时期发挥了举足轻重的作用。

1.宏观政治经济制度背景

历史制度主义认为国家宏观制度影响着制度的生成、发展和演变[8]。从开放、限制、重启、规范到“三权分置”的发展，农村土地流转制度伴随着中华人民共和国成立以来的不同历史发展时期的政治经济制度发展而演变。建国早期的土地流转“允许”阶段，正是新中国百废待兴、大力发展农村生产力的重要时期，开放性的土地流转政策必然会促进土地生产率的提高。但是尚处于社会主义分散化的经营与开放形式的土地转让，对于刚刚走上计划经济体制的新中国来说，并不符合社会主义的制度实践，党中央开始逐步对资本主义倾向的自由交易行为进行批判。随着互助合作的推进，计划经济体制进入高度集中的人民公社时期，农村土地流转制度进而全面限制。1978年，中国政府又做出了决定国运影响至今的关键抉择——“以经济建设为中心”的改革开放。中国开始从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，农村土地流转制度进入再度开放的重启阶段。1997年，中共十五大提出 “全面依法治国”的重要论断，与土地相关的法规政策也开始不断规范完善。2014年，“农村土地经营权流转”的单独提出时间正是国家新型城镇化规划(2014—2020)的首年，为实现加快农业现代化进程和建设社会主义新农村的目标，农村土地流转进行了“三权分置”的历史新时期。

2.经济发展程度与观念的作用

豪尔和泰勒认为：“历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者认为制度是产生某一政治后果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度和观念的分布状况也是他们重点考虑的因素。”[9]历史制度主义中的理念与其他因素同样重要，影响着制度变迁的方向与结果。在我国农村土地流转制度变迁中，可以发现经济发展程度与观念发挥着关键的角色作用。对于自由开放土地政策的限制，是在建国初期源于资本主义和社会主义的对立观念。“共产主义是天堂，人民公社是金桥”，这是人民公社时期家喻户晓的话，呈现了当时党中央在探索社会主义和共产主义发展道路上的观念理念。而改革开放时期，党中央的社会建设理念已经转变为发展中国特色社会主义，从人民公社制到“包干到户”的肯定，到家庭联产承包责任制的推行，是引入市场活力的社会发展理念的巨大转变，这也成了中国农村改革的起点。当前新型城镇化的发展理念是以“人的城镇化为核心”，是“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，有序推进农村转移人口市民化的同时，实现农业现代化。“放活”农村土地流转，必将吸引不同市场主体以多种多样的方式开展土地经营。而对于确保农民利益不被损害、不破坏土地用途、不破坏农业综合生产能力的政策提出，是对农民利益的尊重和保障，呈现了“人的城镇化为核心”的发展理念。

淮山含有多糖、皂苷、蛋白质、肽等化学成分，具有抗氧化、抗衰老的作用。许效群等[6]报道，淮山多糖具有较强的体外抗氧化能力。吴祥庭等[10]的研究认为，淮山皂苷是一种天然、安全、有效的抗氧化剂，它有较强的铁还原能力和DPPH清除能力。Han等[11]用胃蛋白酶水解淮山蛋白质、分离出含羟基的肽，发现分离出的含羟基肽具有较强的抗氧化作用。刘帅等[12]以果蝇为动物模型，研究淮山粗多糖的抗衰老作用，发现喂食5%淮山粗多糖能显著提高果蝇的寿命。

3.利益要素

在历史制度主义视野下，国家是具有主体性的有机体。历史制度主义代表人物斯考切波提出：“国家被看作是一个控制了一定版图和人口的组织，它的形成和追求不仅仅是简单反映社会团体、阶级或者社会需求和利益的目标。这就是所谓的国家自主性。”[10]土地是农民生存之本，也是国家重要的生产资料。土地问题关乎着农民的切身利益，更影响着国家的经济发展水平和社会稳定程度，是国家与社会利益的资源载体。我国土地流转制度均是基于国家利益与农民利益的结合基础上发展变革的。建国初期为了获得广大农民群众的拥护，“耕者有其田”的土地改革运动和土地流转的开放政策宣告着，走出封建制度的农民成了真正的土地的主人。而土地流转的限制这一决断是以社会稳定的国家利益出发而为的。随着经济发展陷入困境，社会稳定与经济发展的共同实现成为新时期的国家目标。于是，改革开放政策顺势而出，带来了中国经济的快速发展，社会主义市场经济体制的建立使我国经济步入世界前列，中国人民开始从温饱状态进入了小康生活。而今，中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在农村发展上，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的建设要求被提出，农村土地经营权流转的多元化发展、新型经营主体的培育，对于土地经营权的流转效率与农民利益的保障提出了新的制度要求。

(二)农村土地流转的历史制度主义历史观分析

诚然，上述分析已经呈现出了历史脉络发展进程下的农村土地流转的制度变迁过程。但历史制度主义的历史观是多维度、多变量组合的历史分析观，是纳入时间连续性和多元要素整合过程性的思考。在这其中，时间序列和关键节点的事件分析是历史制度主义历史观的重要分析范式。

1.时间序列演变下的农村土地流转制度

查尔斯·蒂利认为：“事情在一个序列中何时开始影响着他们如何开始”[11]，这也就是历史制度主义的积极反馈和自我强化机制。任何的事物在特定时间的发生都会影响后面的走向和变化，会重复自我既定的模式，从而保持既有的稳定。以改革开放时期土地流转制度的逐步开放为例，虽然1978年邓小平就提出了改革开放，但是最初只是基于人民公社体制的土地改革，在1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》甚至将土地流转定义为非法行为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法土地转让。”[12]制度的更替是循序渐进的，即便国家政府在观念与经济体制上开始进入新的阶段，制度也会受到时间序列的影响而适时调整动态。改革开放是基于学习发达国家的先进技术得以开展，在时间序列上借鉴他国经验来发展我国经济，是一种跨国性维度下行为的积极反馈效应。然而，改革开放稳步开展下土地流转制度的再次重启，并没有在农村社会现实中得到流转的明显成效。这既有政策法规不规范的原因，对于农村土地流转的限制政策也起到了一定的路径依赖的作用。而“三权分置”对于土地流转权的放活举措，也是在传统农业向现代农业转型发展的时间序列下，土地流转规模越来越大、形式越来越丰富的情况下，对于农民权益保护和土地流转市场混乱治理的制度设计。

2.土地流转制度的关键节点

历史制度主义的关键节点是指历史过程中某个特殊的时间点，是制度设计和重大决策的关键时期，对制度的变迁轨迹乃至历史发展产生重大影响。显而易见，在计划经济体制30年后进行改革开放，建立起有中国特色的社会主义市场经济体制是中国农村土地流转的关键节点。这虽然是推进农村土地资源优化配置的效率举措，但是也意味着农民对于土地权益的需求上升和对农民利益的关照。而2014年，从“两权分离”到“三权分置”的转折是我国农业深化改革的启程。现代化农业需要专业化、规模化的发展形势，农村土地经营权流转是不包括产权的市场交易行为，官方文件及学界研究中提及的农村土地流转主要指农村土地经营权的流转，即从效率低的一方流转至效率高的一方，如从农民手中流转至种粮大户、农业企业和其他新型农业生产组织，这个转移过程需要支付对价，且交易对象具有开放性[13]。其目的是整合资源集中优势开展农村土地生产，也是在新型城镇化体系建设的关键节点下，促进农业转移人口有序进城落户、发展城乡统筹一体化发展的目标内容。

通过历史制度主义结构观和历史观的分析，农村土地流转制度的发展过程以其时间脉络，在国家和社会的双向互动之中，在多个结构变量因素的影响作用下变迁发展。这是与新中国建国伊始与时俱进的综合国家发展需求与人民利益的土地变迁政策轨迹下的制度革新。那么，在新时代的新需求下，“三权分置”政策下的土地经营权流转给农村社会带来了什么样的影响呢？结合历史制度主义制度观的分析范式，将制度看作自变量来研究制度对其他要素造成的影响，体现为正式制度与非正式制度的交织互动与博弈下的制度作用。正式制度包括政治(和司法制度)、经济政策和契约，而非正式制度是文化传承的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。非正式制度是正式制度的延伸，是社会内部实施的行动准则。对于农村土地流转制度而言，正式制度正是每个阶段所出台的土地流转政策文件，而非正式制度是农村社会的规范、习俗、认知与惯习。正是在正式制度与非正式制度互动博弈的制度变迁过程中，农村土地流转制度给农村社会带来了一系列社会变化。

四、制度观分析下的农村土地流转制度的社会影响

(一)经济收益提升，群体异质性高

“三权分置”的土地经营权流转放活政策推行以来，农村土地流转的发展进程明显加快。资料显示，我国土地流转规模从2008年的1.09 亿亩增加到了2017 年的4.79 亿亩，黑龙江、山西、湖南、江西等省份2017年土地流转面积相比五年前增加了40%—50% 左右[14]。土地流转的价格也呈现上升趋势，仅2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元。在土地流转收益价格的驱动下，农民对于土地经营权流转参与积极性日益提高。可见，正式制度的推行对于农村经济发展带来了明显的成效，种养大户、农业企业、农业专业合作社、家庭农场数量明显增加，旅游开发区的部分土地流转用于非农经营，农村土地经营权从政策层面的“放活”正逐步向农村土地规模化、流转方式多元化方向发展。

多样化的流转形式必然带来不同的土地流转绩效。根据秦国伟等(2017)对安徽省33个县市的调查分析，其土地流转的不同类别的新型经营主体的流转绩效差别显著，其中农业公司土地流转绩效最高，其次是家庭农场，而农业大户最低；而就农产品品质来说，农业公司评分最低，专业合作社评分最高；而对于农村社会发展能力(带动就业能力、农民生活条件改善)的推动，评分最高的是农业大户，但农业大户存在与周边农户矛盾较多、安全保障能力较弱的问题，可持续性并不乐观[15]。诺思提出：“我们与他人的日常互动中，无论是在家庭内部，还是在外部的社会交往和事业活动中，支配结构的绝大部分是由行事准则、行为规范以及惯例来界定的。正式制度虽然是非正式制度的基础，但在日常互动中，它们却极少是形成选择的明确而直接的来源。”[16]51安徽的案例表明了土地流转制度发展下的行为偏好形成。在农村土地流转多种形式的参与下，由于非正式制度乡村生活方式与交往习惯的限制，市场化现代化的农业发展意识相对较弱，农产品质量较高、具有传统农业传承性的农业大户在新型经营主体中竞争力不高，并存在经营不善的风险。而由于机械水平较高、品牌意识和经营规模市场化的基础，农业公司在土地经营权流转的主体中占据优势。而不可忽视的是，尚有部分没有参与土地经营权流转的农户在进行土地个体家庭经营，其竞争力与土地产量收益相对更低。随着农业现代化水平的日益提高，这类农户与参与土地经营权流转的农户也会呈现出更强的生活方式与经济收入的异质性。

(二)时间序列延伸的农民群体分化

时间序列要素不仅作用于制度的发展方式与结果，也作用于制度主体。由于土地流转政策变迁是一个历史过程，经历制度变迁的是两代乃至三代农民家庭，“两权分离”到“三权分置”的转折会衍生代际结构的群体意识与群体认同分化。2019年，曾经在计划经济体制时期的青壮年农民已经步入老年，而改革开放时期出生的新生代农民正值中青年。两代人不同的生活经历与社会背景理念自然塑造出代际差异的社会认同，更多意愿流转土地的是中青年农民，许多老一代农民即便自己不能依靠土地获得更多收益，也不愿意出租转让土地，这种非正式制度存在的文化适应“路径依赖”，对土地改革的正式制度的推进会有所限制。历史制度主义的序列分析中关于“惰性”的分析可以解释这一现象，由于前期积极反馈的过程导致的平衡，这一平衡反过来会抵制变革。我国计划经济体制实施了30年，对于土地流转政策的限制时间几乎是很多老年农户群体半辈子的时间，对土地的依赖与传统价值认知及保守求稳的生活方式是一种既有的习惯模式。

另外，农村土地经营权流转也带来了群体结构分化，以及不同群体结构的时空表象分化，影响着广大农民日常生活实践。由于土地流转带来的大量农村劳动力进城从事非农职业，与在乡农民的从业场所及生活方式截然不同，这种社会空间实践差异下的不同从业群体的空间表象必然存在迥然差异。法国社会学家列斐伏尔提出，社会空间是从“空间的表象”和“表象的空间”展开，“空间的表象”是空间实践产生的观念来源，而“表象的空间”是在观念影响下的社会成员在空间中的日常实践生活。进城的农民工与在乡的农民处于不同的时空序列之中，由于每个人都是从自己特有的时空视野去认识和感受他们所面对的社会现象，因此，问题的关键不在于是否在时空关系中去观察社会事实与社会矛盾，而在于是否认识到自己的时空观念或时空视野的特殊性、个别性与局限性[17]。当前，政府鼓励和支持返乡人员回乡创业，部分农民工返乡创业，这种群体结构分化会对在乡农民的生活需求、信息需求、日常行为活动习惯带来文化适应的冲击，也可能带来不同群体结构之间的贫富差距、群体冲突与社会矛盾。那么，结合不同农村地区的农户群体结构特点的需求支持机制是实现农村现代化治理的重要内容。

(三)制度模糊与制度惯性下的交易风险

正式制度能够补充和强化非正式制度的有效性，他们能降低信息、监督以及实施成本，并因而使非正式制度成为解决复杂交换问题的可能方式[16]65。“三权分置”政策的提出，本身就是面向土地资源配置优化，而放活土地经营权，是为实现土地经营的市场经济效益最大化的目标而制定。但是，在多种形式、多种经营主体参与的过程中，任何有经营条件的主体都可以成为土地经营主体，一方面使农民提高经济收入的渠道增加，另一方面正式制度程序细则依然模糊，产权不明、定位不清，与诸多形式流转政策的细节规范化的规定存在政策断裂。而农民群体自身维权意识本身不高，信息相对封闭，对于作为承包主体的农户家庭保障政策并不完善，这一定程度上影响土地经营权流转的公平开展，更可能带来市场化发展中的交易失信、土地交易纠纷等社会问题与社会风险。

正式制度模糊导致农村土地流转的自发性、随意盲目性较强。由于对土地流转程序的正式制度没有严格规定，非正式制度的农村习俗以一种交往惯习出现在土地经营权流转的过程中。在农村地区，不同土地流转形式交易手段，如转包、出租、互换或代耕等土地流转方式往往以口头方式约定，这种人情关系建立的契约埋下了利益纠纷的隐患，农户无法保证自身的经济权益，甚至可能不利于农村社会发展和社会稳定。于建嵘(2005)指出，土地维权纠纷以不同形式显现，甚至演化成群体性上访、闹访事件，制约了乡村社会的经济发展和深化改革的实践，已成为农村社会焦点和秩序稳定的首要问题[18]。因而，为防患社会矛盾激化，减少土地流转纠纷，规避由于制度模糊和制度惯性带来的土地交易问题与社会风险，要形成土地流转制度的有效动态治理机制，土地流转交易的监督管理机制，完善土地流转程序细则的规范化与法制化。运用乡村精英等民间力量与政府部门相互联合，提升农民的土地维权意识和法律意识，形成长效可持续的土地纠纷预防风险治理机制。

(四)经济富裕与文化贫困并存的制度落差

上述三方面的分析是土地流转制度中正式制度与非正式制度博弈下的直接影响，而经济富裕与文化贫困并存的制度落差则是间接作用的结果。文化贫困包括精神文明贫困与教育贫困。

首先，虽然仍有一部分农户尚未参与到土地经营权流转过程中，但是确有一定比例农户因土地经营权流转而大幅度提高了经济收入，一些农户家庭经济生活水平可谓发生了天翻地覆的变化。但是，很多离地的农户在物质生活水平提高后，不需要费心费力于耕田的每日日常生活开始用打麻将和“家长里短”闲聊打发时间，精神文化生活相对单一空虚。同时，由于经济水平的提高，守望相助的邻里温情渐行渐远，农户之间在土地交易和收入增多上开始出现攀比现象，“天价彩礼”的现象开始越发普遍。农村社会的乡土风情越发淡漠，呈现出一种物质经济富裕与精神文化贫困的制度落差。可见，物质层面的扶贫已经好转，但是针对文化贫困的精神文明建设推进和文明乡风培育亟需关注。

其次，另一个层面的文化贫困是关乎中国下一代成长的议题。目前，农村教育水平与教育条件都相对落后，这是基础教育层面的文化贫困。经济水平提高与教育水平不足的制度落差，可能导致下一代价值观培育与“精神贫困”的危机。同时，父母因土地流转而外出打工的留守儿童身心健康需要关注。近年来留守儿童被伤害的案例频发，这也是单一关注经济发展忽视家庭教育的“文化贫困”结果。我们往往关注着土地流转制度带来的直接绩效结果，但是容易忽视其衍生出的社会身份认同和群体社会融合问题。在农民工进城引发的一系列社会适应问题之外，生于农村的孩子的社会认知和文化认同如何形成关乎国家未来的稳定与发展。历史制度主义视角从历史变迁来认识制度变迁的历程，而我们更要将今天的制度政策行动看作又一轮制度变迁的起点。这一时间序列下的制度起点如何开始，必将影响着10年、20年乃至未来的中国制度变迁与社会发展。“少年强，则国强”，在规划完善土地经营权制度政策的同时，其对农民个体及家庭的影响应同样得以重视。正如梁漱溟在《中国文化要义》所言，文化为“吾人生活所依靠之一切”，故“文化贫困”不可轻视。下一代的成长关乎中国的未来，其在日常生活中成长体验所塑造的文化认知会成为未来参与社会实践的来源，需要在精神文明、基础教育、正能量传播的农村文化的非正式制度建设为正式制度发展提供补充。

五、余 论

历史制度主义理论说明，任何的制度变迁都是在历史背景下多种结构变量组合的结果，并会影响制度中行动者的行为偏好及行动者之间的关系。新中国成立以来土地流转制度变迁过程呈现出了这一理论映照。同时亦可说明，历史与今天的任何事件的每个起点开始都决定着这个起点是如何开始以及如何发展。我国处于新型城镇化建设时期，农村土地经营权流转的制度目标是提升农业生产效率、实现农业现代化，这种“三权分置”方式的提出更大程度上保护了农民的权益。但是，正式制度与非正式制度博弈的制度变迁不是一蹴而就的，今日的土地流转制度仍然呈现着诸多历史经验与传统观念的路径依赖特点。“路径依赖”的存在说明，制度一旦形成后会出现“报酬递增”的自我强化效应和正反馈过程，作为制度变迁过程的“正常时期”的制度动因，决定了制度在相当长的一段历史时期内的持续性[19]。由于路径依赖的作用，制度变迁必然是一个不断演进的过程而非设计的产物，这需要制度制定者以敏锐的感知面对正式制度与非正式制度博弈下的影响，需要动员更广泛的社会力量参与到农村现代化发展过程中来。农村土地流转制度的发展要汲取历史的经验与前车之鉴，尊重农户生活需求与文化需求，在法规与社会保障体系上保障农户利益，从而为国家治理现代化目标奠定基石，更为和谐幸福的新时代中国新农村筑起保障。历史制度主义结构观、历史观与制度观与农村土地流转制度加以理论整合与运用，以时代历史背景与结构多重变量的组合维度的整合设计，为农村土地流转制度的经济价值与社会建设价值的最大化实现建立可能。那么，一条法制化、规范化、以人为本、因地制宜的土地流转制度发展之路是未来所向。