新结构经济学视角下新型农业经营主体发育与农村土地流转方式选择——以江苏省为例

何 军，朱成飞

(南京农业大学 中国粮食安全研究中心/经济管理学院，江苏 南京 210095)

一、引 言

近年来，随着我国工业化和城镇化进程的加快，农村人地关系发生结构性变革，我国农业也经历着从传统农业向现代农业的转型。表现为农户对不同资源分配、要素投入的替代和重新组合以及农业经营主体的转变，除传统小农外，还产生了如专业大户、家庭农场、专业合作社和农业龙头企业等多元化新型农业经营主体。农业经营主体的调整，需要相应的土地制度调整，以保障新型农业经营主体土地可获性和经营稳定性。因此，党和政府充分认识到新型农业经营主体培育和土地流转的重要性，十八大报告提出加快构建新型农业经营体系，同时要维护农民土地承包经营权，鼓励承包经营权在公开市场上向新型农业经营主体流转，以实现农业现代化。

因此，有必要对我国新型农业经营主体发育与土地流转方式选择进行系统性研究。很多学者讨论了不同经营主体在我国的发育现状。孔祥智等指出新型农业经营主体是我国农业现代化的主导力量[1]，但哪种类型的主体更适合我国农业现代化并不确定；黄祖辉认为我国农业发展的核心主体是专业大户、专业合作社和农业龙头企业[2]；杜志雄指出家庭农场是城镇化背景下完善家庭经营这一基本经营制度最适宜的形式[3]。孔祥智、赵海等学者都认为各种主体均有其存在的必要性，各类新型农业经营主体并不存在优劣、高低之分，不同类型的经营主体在农业生产发展实践中承担的角色、定位不同[4-5]。对于土地流转的研究，曲福田从制度经济学角度指出土地流转制度的形成是一个需求引致型向供给主导型转变的过程[6]。在流转过程中，包宗顺的研究表明地区间的经济发展水平差异将影响土地流转方式的选择[7]。此外，黄祖辉指出虚化的利益主体、分散的流转形式、无序的中介服务组织以及落后的社会保障体系等都会使土地流转产生一系列问题[8]。罗必良指出在我国农业经营制度变革中，应充分认识到农地经营权细分与盘活的重要意义[9]。

新型农业经营主体的发展与农村土地流转密不可分，相互影响。一方面，新型农业经营主体发育，必须完善农村基本经营制度，促进土地流转[10]；另一方面，随着农户分化、农村劳动力流向城市，新型农业经营主体的培育将极大提高土地流转的需求，进一步引导和促进农户进行土地流转。农业农村部发布的数据显示，我国有35%的耕地进行了流转，其中近三成流向新型农业经营主体，且这一比例仍在继续提高。然而现有研究更多的是单独讨论农地经营权流转问题或新型农业经营主体的发育问题，较少同时关注这两个问题。针对不同地区和类型的新型农业经营主体，其土地流转如何实现以及土地流转过程中存在哪些障碍的研究仍不具体。此外，我国仍有大片耕地未发生流转，这部分未流转地中很大部分也将长期存在，如何实现这部分农户的现代化经营成为难点。

为此，本文基于新结构经济学理论，构建农业经营主体土地流转方式选择的分析框架，并通过江苏省三个典型案例分析，探索我国多元化新型农业经营主体土地流转方式演化的路径与方向，回答“新型农业经营主体如何更好地获得土地经营权，以及在未来将长期存在的多元农业经营主体应采取何种土地流转形式以实现与现代市场衔接，推进我国农业现代化和乡村振兴”这一问题。

二、新结构经济学视角下农业经营主体土地流转方式选择的分析框架

(一)新结构经济学在农业经济中的分析框架

林毅夫教授的新结构经济学认为，经济发展本质上是一个技术、产业不断创新，结构不断变化的过程，而经济结构内生决定于要素禀赋结构，并在此基础上构建了“资源禀赋—比较优势—企业自生能力—比较优势产业发展战略—经济发展”的理论框架。在这一分析框架中，一个经济体的要素禀赋结构会随着发展阶段的不同而不同。因此，一个经济体的产业结构也会随着发展阶段的不同而改变[11]。农业经济结构的发展演变也符合这一规律，要素禀赋结构对我国农业现代化产生深远影响。

随着工业化和城镇化的不断发展，社会分工和社会结构也开始出现新的分化，市场经济要素逐步向乡村社会流动。不同地域自然资源、劳动力和资本等要素禀赋结构处于不断调整中。在宏观层面，各地要素禀赋结构存在巨大差异，经济发展水平受自然资源条件约束存在异质性，导致农业产出结构与就业结构发生调整；在微观层面，不同农户所拥有的土地面积、有效劳动力人数、劳动技能以及资本积累存在差异，各要素投入之间的替代关系改变，农户据此重新组合要素投入，引起农户生产经营组织转变，新型农业经营主体产生。

作为一个动态的过程，农业要素禀赋结构变迁而引起的新型农业经营主体的产生必然伴随着以产业升级以及“硬件”和“软件”基础设施的相应改善为主要内容的结构调整。而土地制度作为农业生产最基本的“软件”基础设施，必然发生相应改变。农业经营主体获取农地经营权的主要依据不是土地经营产出水平的高低，而是农地经营带来的现实与潜在利润的总和。新型农业经营主体拥有的资源禀赋结构存在差异，所采取的要素组合方式和农业生产方式不同，不仅意味着其从事农业生产的成本构成不同，也表明在农业生产利益调整上侧重点不同。因此，各类农业经营主体所选择的土地流转方式也有所差异。

基于以上分析，本文认为中国农村社会经济结构通过“农业要素禀赋结构—比较优势—产业、技术、软硬基础设施变动—新型农业经营主体发育—农地流转方式选择”这一作用路径对农村土地流转方式产生影响。

(二)农业要素禀赋结构调整引起新型农业经营主体发育

“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是我国农村基本经营制度。在这一基本经营制度下，家庭承包经营是双层经营体制的基础，这使农户成为农业最基本的经营主体。但随着我国市场经济的发展，农村要素禀赋结构发生改变：一方面，农村劳动力大量流向城镇非农经济部门，不仅使农村劳动力市场发生了改变，还通过增加农户的非农收入，使不同农户对土地“收入功能、社会保障职能、就业功能”的依赖程度存在差异[12]；另一方面，农村资金、市场信息等“不完全市场”(1)弗兰克·艾利思在《农民经济学》一书中将农民定义为“主要从农业中获得生活资料、在农业生产中主要利用家庭劳动的农户；农民部分地参与不完全或不全面的投入和产出市场”，这些“不完全的市场”包括：资金市场的不完全、可变要素供给缺乏规律、市场信息很少、土地市场不完善等[13]。发生了不同程度的改变，促进了农村要素供给和流动。当前农村社会经济结构在以下几个方面发生了深刻的变化：

(1)农户资源禀赋结构的变化

农户面临的社会经济发展水平和所能够支配的要素资源禀赋决定了其采取何种农业经营形式。随着城市化和工业化进程，大量农村剩余劳动力转移到城市和非农业部门，导致农村劳动力资源成为紧缺资源；此外，农村信息化的快速发展，劳动力的知识结构和劳动技能发生了改变。同时，农村资本要素结构也开始变化：随着一批务工人员返乡创业，国家对农村金融体系的支持使得农村信贷环境优化，以及农业龙头企业和工商资本下乡，使农村地区农业生产资本投入数额增加。

(2)农村要素相对价格的变动

农业生产要素相对价格是农户生产经营决策的主要决定因素。随着农村要素资源禀赋结构调整，要素相对价格必然发生变动。这一变动主要体现在土地与劳动、劳动与资本以及土地与资本的比率中。在城乡一体化进程中，土地作为一种有限资源，其租金水平不断提高；而随着农业剩余劳动力不断向外流出，劳动力逐渐成为一种稀缺资源，劳动力价格也不断攀升，农业劳动力价格由30—50元/人，上升到近几年100—150元/人，劳动力价格提升的速度显著高于从事农业生产带来的效益提升速度；而随着劳动力价格的上升，以及农村资本市场的完善，运用资本购买农业机械来替代劳动力成为可能，劳动与资本的相对比率发生改变。

(3)农业技术水平的提升

随着我国社会主义市场经济的发展，工业化水平不断提升。近些年来，“工业反哺农业”的实施，政府对农业生产的投入力度不断加大，农业科技发展加快。根据《中国农业农村科技发展报告(2012—2017)》资料显示，到2017年，我国农业科技进步贡献率已经达到了57.5%，主要农作物良种基本实现了全覆盖，2017年农作物耕、种、收综合机械化水平达到67%。良种、良法和农业科技机械不断运用于农业生产实践，农业生产效率得到提升，农业生产主要由科技进步推动。

(4)农村基础设施建设的改善

近年来，“村村通”“光纤入户”等政策实施，改善了我国农村道路交通条件和信息通讯条件。一方面，随着基础设施改善，农村地区逐渐形成了一个较为便捷和完整的信息网络，农户获取外界信息的成本大幅降低；另一方面，农村道路和通讯条件的改善，为农产品交易平台的搭建创立了有利条件，如农资销售、农产品销售渠道开始呈现多元化，农村土地交易平台的建立。这些变化一定程度上降低了包含“信息费用、谈判费用、起草和实施合约的费用、界定和实施产权的费用、监督管理的费用和改变制度安排的费用”等在内的交易成本。

以上四个层面的变迁使农户家庭生计发生变化：不同农户对土地收入功能、社会保障功能、就业功能的依赖性不同，从而衍生出非农农户、传统小农户、兼业农户、发展型农户和服务型农户等五类。这五类农户在我国“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”下，形成了专业化家庭农场、农民专业合作社、社会化服务+独立农户经营、传统农户经营主体四种主要农业经营主体。

(三)新型农业经营主体发育与农地流转方式选择

不同的农业经营主体，拥有的劳动力、资本、技术等资源禀赋结构不同，而各要素之间的相对价格不同，导致生产中不同经营主体的现实收益和潜在收益存在差异，这一差异不仅反映成本结构的不同，也反映了农业生产利益点的调整方向。农户作为理性经济人，土地要素投入以及生产结构的安排会根据要素禀赋结构及其相对价格进行调整：一方面，由于非农农户及部分兼业农户受农业生产收入和非农就业收入差异比较，以及从事农业生产的机会成本高等影响，选择脱离农业，形成部分有效的流转土地供给。另一方面，专业化家庭经营主体和农村合作经营组织等新型农业经营主体，为了追逐利润最大化，希望通过耕作更多的土地，获取土地资源潜在的利润空间和土地积聚后的规模效应；社会化服务+独立经营主体也期望通过为农户提供社会化服务，实现联耕、联种、联收，以实现土地规模化经营。

类型一：专业化家庭农场，通过正式和非正式渠道进行土地流转。专业化家庭经营主体主要由发展型农户及部分兼业农户构成，包括专业大户、家庭农场等规模化的家庭农业生产组织。工业化和城镇化的推进，部分地区过密化生产中的剩余劳动力基本转向城镇和工业部门，农业生产从传统农业向现代农业过渡。其特征表现如下：农业生产的目的是为了实现市场利润，根据市场需求决定农业生产；在生产中农业劳动力投入开始出现相对短缺，资本与劳动之间的相对价格发生转变，受潜在利润驱使，生产组织者加大资本要素投入。随着劳动力和资本两大要素禀赋结构的调整，为获取追加资本所带来的效益，专业化家庭经营主体需要通过扩大土地经营面积以实现规模效益和经营利润最大化。这种专业化家庭经营主体自发进行农地流转。具体可以分为两种：一种是基于亲属关系或者邻里朋友关系的信任基础上进行的农村土地非正式流转，这类流转大多为口头协议，流转期限等具有不确定性；另一种是通过土地流转服务市场或基于土地流转合同契约的正式流转，这类流转对流转周期、土地租金、土地用途等有明确的规定。且新型农业经营主体的发育程度与土地流转和契约期限呈正向影响关系[14]，新型农业经营主体的增加可以有效吸纳转出土地，并规范农村土地流转市场。

类型二：农民专业合作社，通过集体经济组织组建土地股份合作社。随着劳动力、土地和资本要素结构调整和乡村“不完全市场”的完善，农业生产要素价格的契约连锁逐步解除，各要素供给开始独立。传统的乡村社会资本利用开始下降。受潜在利润驱使，为改变自己在市场中的谈判地位，由部分拥有较多资本、技术的发展型农户牵头，联合服务型农户以及兼业农户，在土地要素集中、生产资料采购、产品销售中开始出现零星的农户合作现象，成立各种形式的专业合作社。其次，在一些经济发展水平较高的地方，农户类型多为非农农户，基本上脱离了农业生产。这些地区的集体经济相对较好，农业经营主体主要为村集体经济成立的合作经济组织，包括土地股份合作社、生产专业合作社等。这种合作化经营组织，选择土地经营权“置换”、入股等形式通过村集体进行二次流转。即农户先通过土地承包经营权入股等形式将土地流转至村集体，再由村集体流转给各经营主体，或者村集体经济组织进行统一经营。具体流转形式又分为两种：①土地通过集体流转，并将农民的安置补助费和土地补偿费用于农民社会保障，使失地农户的社会保障与城市居民社会保障有机衔接，用城镇居民社会保障置换农户的土地承包经营权；②通过促进土地股份合作社的设立，村集体将农户土地承包权或经营权量化入股，由村集体经济组织统一管理，集中整治，并将土地交由集体统一经营或者发包给其他新型农业经营主体进行生产经营。农户凭借土地承包经营权取得股份，并按股份取得土地经营所得或发包所得分红。

类型三：社会化服务+农户经营，实现土地统一生产经营。对于广泛存在的兼业农户，随着工业化发展其农业经营收入在家庭总收入中的比重开始下降，不再居于支配地位，导致农业生产的机会成本上升，农户投入更多的劳动力不符合“理性经济人”的利润最大化需求，但又缺乏增加资本投入购置农业机械的动力；此外，这部分兼业农户对土地的收入功能和社会保障功能仍比较看重，土地经营权流转意愿较低。另一方面，随着工业化带来的财政收入的提高，国家政策开始向农业倾斜，政府开始提供农业生产中的基础设施、技术服务等社会化服务；在市场分工的不断深化过程中，服务型农户也开始通过成立农机专业合作社等组建农业社会化服务组织。因此，这些农户可以选择依托农业社会化服务，通过开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治，把分散的土地经营主体连接起来，使原本相互独立的小规模土地经营单位纳入一体化、产业化体系，以群体的组合优势形成规模化经营，成为土地流转方式的新补充。这弥补了兼业农户的不足，即节约了兼业农户的劳动力投入，也促进了这部分农户的生产效率，实现小农户与现代农业的有机衔接。

(四)传统小农户经营

除了以上三种类型外，小农户家庭经营仍将是我国农业的基本经营方式。其特点表现为：在要素资源的利用上，受技术水平、土地面积的约束，生产中主要利用劳动要素，对资本要素的利用动力不强。生产技术主要利用传统的经验技术，表现为风险最小化的特征；生产过程中家庭是主体，社会化服务水平低，亲属、邻里在生产资料的购买上偶尔会给与互助(人情、民间借贷)；农忙时互助。生产的目的是为了家庭的消费，减少市场交换。对这部分的农户而言，土地的保障、收入和就业三大功能仍十分重要，“小农家庭经营”在我国的长期存在是具有现实意义的。他们在生产过程中，很难通过流转土地承包经营权的方式实现土地流转。但是根据Verma& Bromley的分析，由于目前要素市场的不完全性，导致了这部分小规模农户土地产出效率较低[15]。根据我国目前农村发展状况，要实现传统小农户与现代农业的衔接，单纯依靠规模化经营是不够的，应寻找其他的衔接路径。

三、多元化农业经营主体背景下土地流转实践

上文结合当前不同经济发展地区农村“不完全市场”的变化，分析农业要素禀赋结构调整引起农户分化的类型，并总结了在农户分化、农业经营主体多元化背景下，土地流转方式的四种基本情况。江苏省作为我国重要农业产区，农业生产发展较为迅速，且苏南、苏中与苏北三大区域的工业化和城镇化程度呈现梯度差异，与我国东、中、西地区经济发展地域差异相似。因此，本节将以江苏省多元化农业经营主体背景下土地流转的三个具体案例，分析多元化新型农业经营主体背景下土地流转的实践和这个过程中存在的问题，以及思考各种类型的农业经营主体应如何选择合适的土地流转方式，以实现自身发展与现代农业发展和现代市场的有机衔接。

(一)农村合作化经营组织与土地集体流转

在工业化和城镇化推进较快的地区，农村劳动力大量转为非农就业，非农收入占家庭收入比重大，农户家庭经营逐渐减少。同时，这些地区村集体经济发展良好，这些地区多发展为包括土地股份合作社、专业合作社在内的农村合作化经营组织。这种经营主体，拥有足够的资金能够负担高额的整体流转费用以及流转后通过发展农业产业实现农地的高效利用，同时又拥有强有力的组织能力组织农户土地整体流转。通过整村流转大片土地进行统一经营符合其利润最大化目标，因此多采取土地经营权“置换”、土地入股等形式实现大规模流转。苏州市太仓区土地股份合作社进行土地“置换”流转是该模式的一个典型案例。

(1)太仓区电站村土地流转实践

电站村位于苏州太仓市区北端，全村总农户数619户，在册农业人口2 272人，辖区面积3.2平方公里，耕地面积3 183亩。受苏州市工业化和城市化发展的辐射带动，该村2004年开始发展工业小区，促进了村集体经济的发展，吸纳了大量村劳动力非农就业。同时，优良的区位条件使电站村土地的资产价值凸显，大量劳动力转向非农就业部门的同时土地流转进展缓慢，农地耕作效率低，甚至出现弃耕等问题。

为解决这一矛盾，电站村由村集体规划组建专业合作社这一新型农业经营主体，结合苏州市的实行“双置换”政策，通过与农户签订农地置换协议，用城镇社会保障与农户土地承包经营权交换的方式，实现土地承包经营权集中到村集体经济组织。为消除农户对农地置换城镇社会保障待遇的顾虑，如置换合同不稳定、无法保障失地后生活、不愿放弃土地资产价值等，电站村集体组织思想动员，将电站村发展规划详尽地展示给农户，并通过部分农户的示范带动作用，消除了农户对社保稳定性的疑虑；同时，电站村还将流转后的土地经营主体严格限定为村集体成立的专业合作社，承诺每年按照合作社的经营绩效，按照人头股给每位农户发放分红。在这些条件保障下，电站村与全村600多农户达成“置换”协议，将全村3 000多亩耕地全部流转至专业合作社。在此基础上，专业合作社陆续对2 300多亩土地进行土地整理、填平沟坎，实现高标准农田建设，建成标准大棚2 000多只，连栋大棚4万平方米，并整体规划配套水渠、道路，实现了农业向规模经营集中。

对于流转后完成高标准农田建设的土地，电站村创新经营机制，在农场专业合作社统一规划和经营的基础上，推行分农场负责制，组建惠民经济股份合作社、益民农业土地股份合作社、助民蔬菜合作社、利民劳务股份合作社、便民电站生态园农产品产销专业合作社等五大合作社，负责电站村农业生产经营、销售的各个环节，并创新风险抵押的生产经营管理责任制。电站村根据自身资源禀赋结构采取的集体经济组织统一流转土地，合理整合土地资源，发展高效生态农业，实现土地规模化经营和农业现代化建设，也为村集体创造了较好的经济效益和社会效益。

(2)该模式存在的主要问题

通过集体流转，由村集体经济组织统一规划使用，能够实现土地规模经营，促进农业产业化发展和农业经营效益提高。根据对电站村案例访谈，结合苏州市相城区冯梦龙村的土地置换情况，可以发现该模式还存在以下问题：

①农户身份认定与社保稳定性：签订土地“置换”协议之后，农户放弃土地承包经营权的同时，获得了城镇社会保障。但农户的农民身份依旧附着于村集体经济组织，那么作为集体经济组织成员，其原本的权利是否需要保留。此外，置换后这部分农户的城市融入和市民化过程曲折：在政策实施过程中，由于城乡社保体系衔接问题，部分农户的社会保障无法得到充分保证。这些都会通过影响农户在土地流转过程中的利益分配，最终影响农户的土地流转行为。在苏州市相城区冯梦龙村的调研发现，由于冯梦龙村在土地置换过程中，部分农户进行置换后，老年人口每月能够领到的保障金无法与城市养老保障金完全接轨，出现失地农户城镇社会保障不充分等问题，致使冯梦龙村在土地流转过程中农户的流转意愿不强，难以实现土地集中经营。

②置换后经营过程中土地使用受制约。在电站村访谈过程中发现，土地流转到集体经济组织之后，对土地实行统一规划和经营。但是在集体建设用地的使用上，却受到很大制约：目前对集体建设用地的土地政策虽然清晰，但很难落地实施，村里有建设指标，但是办不到建设许可证、规划许可证和房产证，无法获得土地保障。甚至是建造设施农业，其批复过程也十分复杂和漫长，导致在农业经营过程中很多项目建设严重滞后于规划。

③土地流转后的集体经营缺乏有效监督。调查发现，目前电站村虽然由村集体带头成立了农民专业合作社，但在经营过程中存在村委与集体经济组织交织在一起，而通过“双置换”的农户已经搬迁到集中居住小区，基本上从事非农工作。这就导致在对流转后的土地进行经营过程中，农户难以形成对集体经济经营的监督。缺乏有效的监督手段，农户的相关利益难以得到保障。

(二)家庭农场与土地正式与非正式流转

在传统农区或半兼业化地区，通过政策引导，产生了一批以家庭农场和专业大户为主的新型农业经营主体。由于劳动力和资本两大要素禀赋结构的调整，为获取追加资本所带来的效益，专业化家庭经营主体需要通过扩大土地经营面积以实现规模效益和经营利润最大化。受潜在利润的驱动，他们自发地与农户协商，通过各种正式或非正式的转包、租赁土地的方式获取土地经营权。南京市淳化街道的家庭农场就是选择了这种土地流转方式。

(1)淳念葡萄园的流转案例

淳化街道位于南京市江宁区，境内交通便捷，距南京市区约20公里。街道总人口49 333人，耕地面积71 145亩。近些年，淳化街道大力培育新型农业经营主体，涌现出一大批专业大户、家庭农场等，并于2009年逐步开始建立土地流转有形市场，极大促进了土地流转和农业适度规模化。截至2018年底，该街道实际流转土地面积达到了60 473亩左右，占全部耕地的85%。

淳念葡萄园位于淳化街道土桥社区，毗邻104国道，交通便利。该园经营者王先生早期在山东等地从事工程防水行业，通过在外务工和承包工程，积累了一定的资金，同时接触到新的经营理念和知识，获取了人脉资源，扩充了自身社会资本。2009年，在亲戚的带动下，回乡创业，开始种植葡萄。发展葡萄种植园首要解决的生产要素就是土地，为解决土地问题，王先生在寻找到合适的地点后，与周边农户进行协商谈判，最终以一年650元/亩的价格流转土地48亩，并签订了土地流转合同，流转合同规定了土地租金、土地租金支付方式及支付时间等。

经过两年的发展，葡萄园初具规模，淳念葡萄园打算扩大种植规模，因此需要再流转几十亩土地。彼时淳化街道已建立起土地流转有形市场。有土地转入需求的新型农业经营主体可以向村委提起土地流转需求，包括地点、需流转面积等，由村委与转出农户协商，签订土地流转合同，再与土地流转需求方签订合同。于是，王先生通过土地流转有形市场，与社区签订了30多亩土地的流转合同，该流转合同较之前自发签订的土地流转合同更为规范，流转之后王先生立刻对新流转的土地进行平整，建设设施大棚等。在这之后，王先生又将之前自发与农户流转的土地通过村委会重新签订了土地流转契约，并将之前流转的土地的大棚改为钢化大棚结构。访谈过程中，王先生表示：“之前流转的土地，一旦发生纠纷必须自己出面解决，很麻烦；之后流转的这一批土地，所有问题都与社区协商谈判，减少了很多纠纷。”

(2)该模式存在的主要问题

①土地经营受土地流转契约的制约。在对淳念葡萄园进行访谈过程中发现，葡萄园主对土地合同的稳定性十分看重，而前期是与农户自发签订的土地流转合约，其稳定性较差，土地流转期限较短，而农业生产具有前期投资多、生产周期长、资金回收慢的特点，土地流转契约的不确定性极大地阻碍了转入方在流转土地上进行专用资产的投资，影响了土地经营的效益。这种情况由于土地流转有形市场的建立而得到缓解。

②地租逐渐增长，经营收益减少，存在“亏损弃田”现象。根据葡萄园主的反映，由于近两年来经营绩效不高，已开始缩减园区葡萄种植面积。结合目前很多专业种植大户出现的“减种退租”现象，可以发现：由于土地资源的有限性，土地流转价格近几年增长较快，流转双方对土地租金的期望值逐渐拉大。以淳化街道为例，土地流转租金已经增长到1 000元/亩以上，高出转入方的租金预期；同时，受农资价格、雇工价格等影响，专业大户或者家庭农场的经营效益缩水严重，极大影响了专业大户和家庭农场的发展。

③专业大户和家庭农场发展受资金制约，生产经营风险大，影响土地长期流转信心。由于农业生产前期投资大，土地流转租金和流转后土地平整成本均较高。而专业大户资本有限，且缺乏有效融资渠道，严重制约了专业大户或者家庭农场在发展生产时的经营能力和发展规模。此外，由于专业大户的规划生产需要承担的自然风险和市场风险均大于传统小农户。两方面因素共同作用，严重影响了专业大户的种植信心，制约了土地流转的持续性。

(三)社会化服务+独立经营与土地托管代耕

在传统农区，小农户家庭经营很长一段时间内将是中国农业的基本经营形态，这是中国农业发展必须长期面对的现实。随着农户外出务工，兼业化农户的比例逐渐提高，农村出现空心化、农业生产副业化、生产管理粗放化等问题，导致土地经营效益下降；而由村集体统一流转需要具备强大的村集体经济实力，对于那些村集体经济实力不强的地区，无法开展以村集体为单位推进整村流转。因此依托社会化服务组织，实行土地托管代耕成为现实可行的方案。姜堰区为农服务综合体的建设，为小农户家庭经营与现代市场有机衔接提供了一定的经验启示。

(1)姜堰区为农服务综合体

江苏省泰州市姜堰区，是江苏省重要农业产区，也是国家农业改革与建设试点示范区。2012年，姜堰区试点开展了土地承包经营权确权登记工作。在此基础上，姜堰区主推“集中流转、合作经营、统一服务型”的多模式创新。针对经济基础较强、劳动力转移充分的地区，通过组建土地股份合作社的形式实现土地流转。但作为农业主产区，仍存在一定经济基础薄弱、劳动力转移不充分、农户对土地依赖性较强的村集体。

为解决这部分群体的适度规模化经营，提高土地生产率，姜堰区通过以下几个途径引导村集体牵头建设为农服务综合体：①吸纳农机充足的家庭农场成为社会化服务的供给方；②组建农机、植保专业合作社等社会化服务主力军，联合家庭农场为小农户统筹开展农业专业化服务；③鼓励种子、农药、肥料的生产与销售企业进入为农服务综合体，以补充综合体的供销等产后服务。此外，为农服务综合体还在硬件上建设了农机具库、粮食烘干房和投入品仓库等农业生产服务基础设施。截止2018年，姜堰全区以5 000亩左右为服务单元，建成了101个村级为农服务综合体，建成农机具库6.36万平方米、粮食烘干房3.18万平方米、投入品仓库2.35万平方米(2)通过调研数据与姜堰区政府网站数据整理得到。。在完成村级服务综合体建设基础上，为解决其服务功能单一、辐射范围不广的问题，每个乡镇内又优选1—2个地理位置优、服务组织全、辐射能力强的综合体，广泛吸纳家庭农场、小农户、农机植保专业合作社、农业服务企业等主体联合组建成镇域性的家庭农场服务联盟，开展更大范围、更高层次的联合，为联盟成员提供综合性的社会化服务。目前，全区16个乡镇已组建家庭农场服务联盟20个，实现了全区农业乡镇全覆盖。

在此基础上，为农服务综合体积极吸纳周边小农户，通过对农户土地托管代耕或购买单个农业生产服务环节，实现了向周边农户提供联合农机、植保、农资销售、粮食收购、银行、保险等农业产前、产中、产后的全产业链服务。姜堰区通过“社会化服务+小农户”，不仅将农户从土地上解放出来，节省了农户60%至70%的人力，降低了融资成本，保障了农业生产；还通过代耕，实现了土地的集中经营，推进了农业适度规模化，为加快土地流转提供了新的组织载体。

(2)该模式存在的主要问题

①农田基础设施建设缺乏。与集体流转和土地向专业大户流转后土地集中在村集体或专业大户手中不同，依托农业社会化服务的土地代管代耕尤其是“半托”，土地承包经营权依旧属于农户，因此不适合采取统一的大规模土地整治和农田基础设施建设，致使土地高标准建设相对滞后，影响了农机使用效率和农地经营效率。

②农户对土地经营的多样化需求与农机服务统一经营管理存在矛盾。虽然农户可以根据自身需求选择不同的农业生产服务环节，但在实际操作中，由于农机服务组织采取的是统一管理的方式，很难针对每个农户的需求制定个性化的农业生产服务，而且部分农户种植的农产品品种与农机服务组织的服务品种不一致，则很难实现多元化需求与生产服务供给的完全匹配。

③社会化服务提供主体承担的经营风险较大。对于农业社会化服务组织，由于开展土地托管代耕服务，农田统一管理和经营，如果托管过程中，发生自然灾害或者由于统一管理过程中操作不当，将导致生产面临巨大的亏损。

四、结论与启示

在我国当前工业化与城镇化发展水平下，区域间农业要素禀赋结构的差异使得农业经营主体呈现多元化特征。不同农业经营主体的并存和转化使得土地流转方式的选择也灵活多变：农村合作化经营组织与土地集体流转，家庭农场受潜在利润驱动自发进行的正式和非正式渠道流转，以及面向小农户的农业社会化服务体系的土地托管代耕。这三种方式，都契合了不同农业禀赋结构下新型农业经营主体的土地流转的路径，实现土地适度规模化经营，提高农地经营效益。但三种方式也存在很多亟待解决的问题，如流转土地后农户的保障问题、农地基础设施不完善、新型农业经营主体发展受各种因素制约等。因此，需要运用相关政策，促进新型农业经营主体的发育的优化，进一步推动和引导土地要素市场完善，促进各种类型的农业经营主体与现代市场的有机衔接。

(一)推进以基础设施建设为主要内容的农业供给侧结构改革

新结构经济学指出，硬件和软件基础设施的改善有助于降低个体的交易费用，并为解决产业发展提供便利。在由传统农业向现代农业转型的关键时期，为培育新型农业经营主体，促进农地流转，政府必须在改善硬件和软件基础设施方面起到有效的引导作用[16]。一方面，针对硬件基础设施，政府应加强农村高标准农田建设，并通过改善农村交通道路、水利和供电设施，加强农村数字化建设，提高农村的信息化水平，进一步降低农业生产交易成本。另一方面，针对农户分化和乡村价值观念的改变，应通过制度信任和重构乡村价值体系改变农村社会因人口流动而导致的农村文化认同感、农村社会信任度降低的问题。同时，还需要推进新型城镇化建设，以促进非农农户的城市融入，降低非农农户对土地各项功能的依赖。只有在硬件上符合流转主体期望，软件上具备流转信任基础，农地流转才能更加顺畅。

(二)建立保障多元化新型农业经营主体发育的体制机制

新型农业经营主体是土地流转过程中重要的转入方，其发育状况直接影响了土地流转进度。但是，目前各类新型农业经营主体的发展仍处于起步阶段，自身实力较弱，在发展过程中面临了很多的风险和障碍。因此，根据不同经营主体的特性，围绕新型农业经营主体发展过程中面临的瓶颈问题，实行差别化的新型农业经营主体发展的保障机制显得十分必要。一是完善农村金融体系，通过促进政策性银行和农村商业银行实施向新型农业经营主体融资的政策倾斜，加大对新型农业经营主体的信贷投放与支持力度；同时通过政策引导鼓励合理的农村内生金融体系建设，如建立资金互助合作社等，保障新型农业经营主体的资金。二是在农业补贴方面，针对不同主体，综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式，增强补贴政策的针对性、实效性。三是创新农业保险，通过建立政府相关部门与农业保险机构数据共享机制，创新针对新型农业经营主体的大灾保险，合理制定政策性保险费率比例，降低新型农业经营主体的风险。只有保障土地流转主体，才能形成土地流转需求。

(三)完善农村土地流转服务体系

新型农业经营主体的培育，为农村土地创造了大量的流转需求，但通过上述案例的分析发现，如果缺乏有效的流转服务体系，流转供需双方将难以达成土地流转的事实。在土地流转过程中，需要通过建立健全土地流转服务体系，创新土地流转服务组织。如淳化街道建立的土地流转有形市场，成为土地流转双方的信息中介，构建了完善的土地流转交易服务，能够对土地流转的全过程实行动态监督，有效对农户土地流转的纠纷实施调解和仲裁，促进了新型农业经营主体与土地转出方高效地签订稳定有保障的土地流转合同，实现了将供需转换为有效流转事实。只有土地流转市场完善，才能保障农地流转的有效达成。

(四)构建农业社会化服务体系促进小农与现代农业衔接

目前的农户分化，除了“非农农户”向城市转移、部分务农农户和兼业农户通过重新组合自身的资源禀赋向新型农业经营主体过渡，中国农村规模最大的群体依旧是兼业农户和传统的小农户。从土地流转的角度思考如何实现小农与现代农业衔接，需要依托于农业社会化服务体系。通过制定相关扶持农业经营性服务组织的财政、税收和金融等优惠政策，并建立政府购买农业公益性服务机制，改善服务的供给结构和质量，构建起包含从农业产前的农资服务，产中的农机服务和农技服务、代耕代种、联合收割，产后的农产品销售三个方面在内的农业社会化服务体系，实现小农户生产经营的集中化和规模化，提高土地利用效率。