重庆拓展地票生态功能实现生态产品价值的探索与实践

李维明，李博康

(1.国务院发展研究中心 资源与环境政策研究所，北京 100010；2.中央民族大学 经济学院，北京 100081)

2016年初，习近平总书记在重庆主持召开“深入推动长江经济带发展座谈会”，指示重庆要“建设长江上游重要生态屏障，推动城乡自然资本加快增值，使重庆成为山清水秀美丽之地”。2018年4月，习近平总书记在武汉主持召开第二次“深入推动长江经济带发展座谈会”，突出强调“长江经济带应该走出一条生态优先、绿色发展的新路子”，并明确提出“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。推动城乡自然资本加快增值，实现绿水青山向金山银山转换，是实施长江经济带“生态优先、绿色发展”战略的有效途径。

重庆作为长江上游重要生态屏障，近年来，积极探索以市场化路径推动生态产品价值实现和价值增值，先后出台了《重庆市人民政府关于印发重庆市碳排放权交易管理暂行办法的通知》(渝府发〔2014〕17号)、《重庆市完善集体林权制度实施方案》(渝府办发〔2017〕72号)、《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》(市国土房管局、市农委、市环保局、市林业局)等制度和政策，实施了深化集体林权制度改革、发展林业经济以及拓展地票生态功能等有益探索和实践。尤其基于地票制度拓展生态功能的探索和创新，对其他地方的改革实践具有一定的借鉴意义。

一、重庆地票及其生态功能拓展的背景

伴随着城镇化工业化快速推进，我国经济社会发展面临两大突出难题：一是城市和农村建设用地同时快速增长，土地资源紧缺；二是农村大量土地闲置，农民土地财产权利难以实现。在此背景下，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆从体制机制入手，通过人、地、财联动，探索建立地票制度，形成以工哺农、以城带乡发展的机制。2009年初，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3 号)出台，明确提出要建立重庆农村土地交易所，探索试验土地实物交易和指标(即地票)交易，地票改革试验由此正式启动。

地票本质上为新增建设用地指标，指的是土地权利人通过将建设用地复垦为农用地而相应增加的建设用地指标中，在保障农村发展自用后节余部分所形成的可交易票据。按照城乡建设用地增减挂钩办法，开展地票交易的实施步骤如下：一是在农民自愿前提下，将农村废弃或闲置的建设用地复垦为耕地；二是由土地、农业主管部门联合对复垦所形成的耕地进行质量和数量的把关、验收，并将腾出的建设用地指标数进行地票确认；三是在农村土地交易所开展地票交易；四是地票购买企业在城市规划区内寻找可开发地块，以地票代替征地指标进行转用，土地征收之后作为国有建设用地进行招拍挂，地票持有企业与其他竞争者一同再参与招拍挂竞争，取得土地使用权。

重庆地票改革以市场化机制引导激励农民自愿将闲置或废弃的农村建设用地复垦为耕地，并将由此所形成的地票在城乡土地交易平台上流转，缓解了城乡建设用地双增长的压力，拓宽了农民增收渠道，加速了新农村建设，取得了显著的经济社会效益。与此同时，改革过程中也出现了一些突出问题，如并非所有农村闲置、废弃的建设用地都适合复垦为耕地等。针对这一问题，《中共重庆市委重庆市人民政府关于印发〈重庆市实施乡村振兴战略行动计划〉的通知》(渝委发〔2018〕1号)出台，明确要求“完善地票交易制度，利用市场化机制鼓励复垦复绿”，之后的《重庆市2018年全面深化改革工作要点》再次明确了“拓展地票生态功能”的改革思路。在此背景下，2018年5月，重庆市印发《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》(渝国土房管规发〔2018〕4号)，正式启动探索拓展地票生态功能，即在坚持最严格耕地保护红线的前提下，因地制宜、实事求是推进复垦复绿，不论复垦为耕地还是复垦为宜林或宜草地，一经验收合格均可申请进行地票交易。同时，明确试点工作先行在巫溪、彭水、酉阳、奉节、城口、巫山六县开展，2019年后逐步向其他地区推广。

二、重庆拓展地票生态功能主要做法与意义

地票生态功能的价值实现是优化配置自然资源资产的有益探索，通过整体优化、科学配置自然资源资产，推进区域生态环境治理，提升自然资产质量及其社会服务能力，进而全面提升整治优化改造区的经济社会价值，以开发收益反哺生态建设，形成更优的生态环境。

(一)因地制宜拓展复垦类型

对新增经营性建设用地严格实行“持票准用”制度。根据拓展地票生态功能的交易制度和规则，按照“生态优先、农户自愿、因地制宜”的原则实施复垦，对不宜复垦为耕地的，如位于生态保护红线、林区、地质灾害点、重要饮用水水源地、25度以上坡地、已退耕还林区域内的复垦点，要引导其复垦为林地等兼具生态功能的其他农用地。除上述之外的区域，具备复垦为耕地条件的，应主要复垦为耕地。同时，对通过复垦所形成的耕地和宜林宜草区域做进一步功能划分，如可将处于生态敏感和脆弱区内的复垦点划分为宜林宜草地区域等。

(二)切实保障土地权利人权益不受损害

复垦为耕地或宜林宜草地等其他农用地，仍按现行18.6万元/亩地票交易挂牌价格及《重庆市地票管理办法》规定价款分配比例进行分配，不影响当前农民和农村集体经济组织收益。复垦后形成的耕地或宜林宜草地等，其土地权利人不变，仍归原土地权人承包使用。在国家出台新规定之前，地票使用仍按现行规定执行，不增加地票购买方成本。截至2018年6月，重庆市累计交易地票25.9万亩，成交均价稳定在19万元/亩左右。

(三)不断扩大建设用地增减挂钩相关指标使用方向

持续优化农村存量建设用地布局，引导农村存量集体建设用地指标在区县、乡镇内调剂，保障农村新产业新业态和农村一二三产业融合发展项目用地。按照《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》(国办发〔2018〕16号)要求，积极推进城口、巫溪、酉阳、彭水4个深度贫困县开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂试点。

目前，拓展生态功能的地票制度改革，虽尚处在试点阶段，但可以预见的是，地票新功能将带来更多的收益，尤其可有效增加国土生态空间、改善生态环境质量，助力绿水青山向金山银山转换，进而实现生态产品价值。如重庆奉节县自开展试点以来，已通过复垦农村闲置建设用地有效增加宜林和宜草地近400亩，年交易面积预计可达600亩。如果能够实现地票拓展生态功能后的常态化运行，预计重庆每年复垦形成宜林和宜草地规模不低于1万亩。更为重要的是，拓展地票生态功能坚持了因地制宜原则，对土地利用总规、土地整治规划、周边地块及地类现状条件等予以充分考虑，更加契合乡村土地利用需求和环保要求，可为农村大力发展生态旅游等生态产业提供良好生态环境，农村和农民也由此获得了更多的发展资金，进而形成良性互动，有助于实现新农村建设与生态产品价值的“双赢”。此外，由于多数深度贫困地区和贫困户位于重点生态功能区内，通过扩大地票政策覆盖面，鼓励重点生态功能区复垦以恢复生态功能为指向，支持更多建卡贫困户申请复垦和地票交易，有助于在探索市场化生态补偿机制的同时，提升区域的生态价值，为村民持续增收、防止返贫创造条件，同时亦可彰显宅基地价值，加速推进易地搬迁步伐。

三、相关启示

重庆从开始试验探索地票制度到出台《重庆市地票管理办法》再到出台《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，形成了较为成熟的推动生态产品价值实现的制度框架和创新做法，对全国其他地区具有一定启示意义。

(一)注重部门联动，充分发挥各主体作用

山水林天湖草是一个生命共同体，生态产品价值实现需充分考虑部门联动，依靠多部门协同推动政策科学设计与实施。重庆市国土房管局会同农业、环保、林业等相关部门在深入调研、科学论证基础上，联合制定《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，进一步创新复垦工作思路，因地制宜拓展地票生态功能，切实保障复垦农户、集体经济组织和地票购买主体权益，稳步推动改革方案顺利落地。同时，政策实施过程还十分注重发挥城乡各方主体作用。在重庆地票制度改革推进过程中，相关主体(涉及政府、企业和农民等)定位科学——政府做顶层设计、制定政策规则，用地企业付费购买，农户提供土地并通过复垦提供生态产品，使得三方利益实现 “共赢”。作为政府、企业、农户各方主体共同推动生态产品价值实现的有效形式，地票制度不仅大幅降低了政府的财政资金压力，还推动土地和生态资源得以进一步优化配置。在这一模式下，地方政府的职责已逐步从管理、决策转向服务、规范，对推动企业、农户充分互动并积极融入改革进程发挥了重要引导作用，由此大大降低了改革阻力，实现了改革成效的持续扩大和改革成果的充分共享。

(二)注重问题导向，实事求是持续深化改革

改革进入深水区，不可避免会面临诸多难题。重庆市推进地票制度改革、实现生态产品价值的成功经验之一在于始终坚持问题导向，在注重解决当下问题的同时，通过持续深化改革逐步解决根本性问题[1]。从发展历程来看，重庆地票制度的最初实施是为了解决城镇化快速发展过程中城镇建设用地不足、农村建设用地闲置等现实问题。而拓展地票生态功能的探索，又是为了解决地票制度在实施过程中出现的农村宅基地等建设用地不宜复垦为耕地而无法参与地票交易的问题。同时，从辩证角度看，深化改革也是为了更好推进工作，但如果不顾实际冒然推进，可能反而会制约工作进展，因此深化改革还必须要坚持实事求是。重庆市围绕地票制度开展的系列改革，并非对土地管理制度的根本性改革，而是结合城乡土地实际情况和现实需求，朝着有利于各类资源能够实现优化配置的方向去改革。从改革效果来看，不仅严守了“土地公有制性质不改变、农民利益不受损、耕地红线不突破”的底线，还积极稳妥推进资源产权流转交易，在较好实现远距离、大范围“农村建设用地指标”快速便捷交易的同时，通过鼓励农民主动复垦，大大改善了生态系统，实现了生态产品价值。

(三)注重试点先行，因地制宜稳步推进

改革不能一蹴而就，不可能一次性地提出终极改革方案，需要结合各地实际情况积极稳妥推进。重庆组织相关部门在拓展地票生态功能、推进生态产品价值实现过程中，即先行选择在奉节等国家级贫困县和生态保护任务较重的区县开展试点工作，详细制定工作实施方案，坚持“因地制宜、实事求是，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”原则，严格落实“生态优先、农户自愿”，扎实推进土地复垦；而后，待试点工作取得积极进展后，再将改革推向试点外其他区县。事实证明，这一改革逻辑符合实际情况，确保了改革措施的顺利落地。

(四)注重以人为本，充分发挥市场机制作用

习近平总书记一再强调，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为开展一切工作的出发点和落脚点，要让改革发展成果惠及更多群众，让人民生活更加幸福美满。重庆拓展地票生态功能、推动生态产品价值实现的改革和实践，一方面满足了城市经济发展对土地的需求，拓展了城市新区，释放了经济活力，造福了城市居民；另一方面切实保障了农民和农村集体的土地财产权益，维护了“三农”利益，提高了农村闲置宅基地的复垦率和复垦水平，增加了更多的生态产品供给。此外，在实现良好生态环境惠民富民的同时，重庆地票改革还坚持市场化方向，充分恪守市场经济规律，以土地资源优化配置和农民土地价值实现为目标，以法制化和制度化保障为基础，通过建立城市与农村统一的活跃的土地资源交易市场，推动交易信息公开透明、交易成本大大降低，各方潜在的交易愿望被充分激发，改革任务得以顺利推进。

(五)注重实物资产权利化，促进要素资源优化配置

城市自然资产稀缺与农村大量自然资产闲置并存，是当前我国城乡发展普遍面临的一个突出矛盾。而解决这一问题的可行思路之一是通过自然资源资产权属交易来实现资源优化配置，进而实现自然资源资产的价值。在重庆拓展地票生态功能、推动生态产品价值实现的改革实践中，农村建设用地被赋予了一项新的功能，即其被复垦后可相应增加城市的可交易建设用地指标，这大大拓展了农民资产的变现途径，实现了土地的财产权，而复垦类型由耕地拓展为林草地，则进一步推动更多类型生态产品的价值实现。总之，重庆市围绕地票制度开展的系列改革，启发政策制定者要将政策设计的重点从实物层面向权利层面转变，要更加注重实物资产的权利化，进而推动自然资源资产的顺畅流转。