公共性与实效性：环境监察执法中的公众参与

杨 成，张 晗

(昆明理工大学 法学院, 云南 昆明 650500)

在我国，环境监察执法是环境监察行政执法机构遵照一定的程序，对其辖区内的公民、法人或其他组织所执行的环保政策和制度情况进行现场监督、检査和处理的活动[1]。环境监察执法有两个主要的目标：一是通过改变人类的行为使环境法得以被遵守；二是消除污染造成的对环境和公众健康的严重威胁[2]。随着社会的快速发展，公众越来越重视环境质量和环境污染问题。近年来，公众对环境利益的需求日益增长，使环保方面的法律法规不断完善，同时公众也被赋予了参与环境监管的权利，公众可以通过多种方式与途径参与环境监察执法。然而，就目前环境监察执法的实践而言，公众参与的程度明显不高，并且没有达到预期效果。按照党中央、国务院的部署，全国范围内已启动环境监察执法垂直管理体制改革。为了提升环境监察执法的效能，确保垂直管理体制改革顺利进行，我们有必要进一步健全和完善环境监察执法中的公众参与机制，提升公众参与环境监察执法的广度与实效性。

一、理想：公众参与环境监察执法的价值

鉴于一些地方政府和相关部门缺乏对公众参与环境监察执法正面价值的认同，我们有必要对公众参与环境监察执法的价值进行梳理。

(一)公众参与有利于提高环境监察执法的有效性

在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》中，明确要求增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性。其中的有效性问题，虽然在法理学的领域里有众多法学家们著书立说，但是在行政法学界，对行政执法的有效性相关问题的研究却不是十分充分。

在汉语中，“有效性”不仅具有描述性的意思，还有评价性的意思，这个词蕴含了合理、正当、符合逻辑、被接受和认可的意思。哈贝马斯认为：“有效性可以指它具有实际效力，也可以指它具有正当理由。”[3]由此，本文认为环境监察执法的有效性是指在环境监察执法过程中，执法主体运用一切合法的手段以提高其实施环境监察执法行为的效益。这种事实意义上的有效性可以促进环境监察执法资源的合理配置，在一定程度上能够避免资源的浪费，从而使环境监察执法所提出的要求被广泛接受和遵守。

环境监察执法是公众环境权益得以实现的有效保障，具体措施包括环境行政许可、环境行政处理决定、环境行政监察和环境行政处罚等。因环境违法行为具有瞬间性和隐蔽性以及环境污染后果具有专业性的特点，所以仅仅依靠环境监察执法机构的执法是难以让环境污染问题得到充分解决的。而公众参与到环境监察执法过程中，能较好地弥补环境监察执法机构所存在的这些弊端，提升环境监察执法的有效性。因为公众长久稳定地生活在一定的环境之中，他们对所处的周围环境更加熟悉，对环境的变化也更加敏感，因此公众就更容易感知到环境污染问题，获得全面的、真实的环境信息从而可以对环境违法的行为进行举报，以弥补环境监察执法机构所获取信息的不足。此外，在环境监察执法过程中，当执法人员遇到执法对象的反对和阻碍时，公众还可以通过积极有效的支持来提高环境监察执法的事实有效性。

(二)公众参与有利于保障环境监察执法的公正性

为了适应环境监察执法活动中不断变化的现实情况，《环境保护法》等法律赋予了环境监察执法机构一定的裁量权，可以根据具体情况灵活地运用执法手段与措施进行监察执法。环境监察机构执法的裁量权在各种内外因素的诱惑下很容易“异化”，从而导致环境监察执法的公正性得不到应有的保障。

公正性是环境监察执法的生命线。规制环境监察执法机构的裁量权，确保环境监察执法的公正性，是环境监察执法亟须解决的问题。关于如何规制行政主体裁量权，学界提出了诸多方案，如确立行政裁量基准、健全行政程序、加强司法控制等。其中，公众参与到行政行为过程中是控制行政裁量权的有效途径之一。公众通过各种正式或非正式的途径直接参与到行政行为过程中，获取相关执法信息，从不同视角审视行政主体的行政裁量行为，以防范行政主体滥用裁量权，从而确保行政行为的公正性[4]。同理，公众参与环境监察执法，也可以有效监督环境监察执法者的裁量权，从而提高其职业素养和执法水平，这在一定程度上能够避免执法犯法和违法乱纪现象的产生。

公众参与环境监察执法的方式和途径，由最初的举报环境违法行为，逐步发展至现今的直接参与现场执法，与执法部门讨论行政处罚案件等。有些地方在环境行政处罚案件中，更是引入了公众陪审制，使公众能够参与环境行政处罚案件裁量权的审查。在该方式中，公众可以对处罚案件所适用的法律条款、处罚额度等提出相应的意见或建议[5]。在这些公众参与环境监察执法的活动中，公众参与的层次不断提高，参与所涉及环境监察执法的内容也越来越广泛。由此，公众参与能够更充分地监督环境监察执法行为，在一定程度上避免裁量权的滥用，从而确保环境监察执法行为的公正性。

(三)公众参与有利于维护环境监察执法中的公共利益

公共利益具有两个显著的特征：供给的连带性和排除他人消费的不可能性。供给的连带性是指公共物品的供给不受其使用者的数量变化的影响；排除他人消费的不可能性则是指公共物品自始至终都不能排除特定人的消费[6]。这也就是说，在实体上公共利益是不可分的，而在享有上公共利益是不能被独占的，即公共利益的数量不能由个人的意志偏好，像私人利益那样进行划分。并且，公共利益也不能被独占而由此排除其他人的享有[7]。

环境监察执法所保护的是公众的环境权益。所谓公众的环境权益是指公众有依法直接和非排他性享用清洁健康环境的权利和利益。环境权益的主体即公众——指不特定多数人，是一个区别于孤立的个人和特定多数人的概念，是一个人数变动、人员流动的概念。环境权益的客体包括公众的“生命和健康,与环境相关的物、行为和活动,环境(景观)舒适性和精神美感性”[8]。环境权益的内容即享用清洁健康的环境——指公众(每个人、一切人)可以自由地、直接地、免费地享用清洁健康的环境，是非排他性使用或共享性使用[9]。一般认为，环境权益具有3项基本环境权能,即环境资源权、环境人格权和环境精神美感权。环境权益是一种结果权益，具有公共性的特点。环境权益的公共性主要由环境权益主体、目的和行使方法等方面所决定。具体来说，在主体方面，环境权益的主体是不特定的多数人(自然人)；在目的方面，环境权益是为了增进公众享用清洁健康环境的福祉；在行使的方法方面，环境权益是无需经过许可的，对环境资源进行一般的不具有排他性的利用[10]。

环境监察执法是环境监察执法机构做出的监管环境的行政行为，但作为监管者的环境监察执法机构本身也是一个具有独立利益的经济体。在环境监管职权的行使中，监管者有很大的概率会被其他利益体收买或者迫于各方面的压力而被屈服。这样就会使监管者所实施的监管效果与其最终目标——实现公共利益的最大化渐行渐远。

诺贝尔奖获得者、经济学家乔治·施蒂格勒以经济分析方法来研究法律与政治问题，提出著名的“管制俘虏论”，该理论认为：为保障公共利益而设立的行政机关往往会讨好被管制企业或者特定的利益集团而牺牲掉公共利益。因为企业作为一种利益集团，它对行政机关管制有着特殊的影响力，而行政机关管制者本身又有着各种利己的动机，并且行政机关的基本资源是权力，利益集团能够说服行政机关运用权力为其服务，最终就导致行政机关管制者运用自身的权力在社会各个利益集团间进行利益分配[11]。在利益集团理论者看来，政治过程与经济交易一样，都是个人为了自己利益。利益集团希望管制结果对其有利，而行政机关则向出价最高者提供产品。在这种情形下，利益集团通过多种方法影响到行政程序，如收买或者贿赂相关人员和控制信息等。行政程序的扭曲导致最后结果偏离了公共利益。

公众出于维护环境权益的需要，可以通过各种正式或非正式的途径直接参与到环境监察执法的过程中，以弥补地方政府在一些环境保护领域中的缺位。例如，企业缴税可以增加地方政府的收入，于是地方政府为了其管辖范围的经济增长而对企业污染环境的行为采取听之任之甚至保护的态度。在这种情况下，公众参与可以向上级主管部门举报或者向社会媒体揭发环境监察执法机构的消极不作为行为，并对环境监察执法行为进行有效的监督。此外，在面对环境监察执法机构为了取得环保收费而在一段时期内对企业污染环境的行为采取不作为的态度，特别是当企业治理污染不能给环境监察执法机构带来效益时，执法部门为追求行政罚款的收入而对企业的污染环境行为纵容的情况下，公众同样可以向有关上级主管部门进行举报，要求环境监察执法机构积极履行其法定职责并监督其履职的具体情况[12]。因此，公众参与环境监察执法可以更好地维护公众环境权益这一重要的公共利益。

(四)公众参与环境监察执法价值之内在关联性

上述的有效性、公正性和公共性三个公众参与环境监察执法的价值之间存在着密不可分的关联性。公众以对生活环境情况的了解和对执法活动的支持，提高了环境监察执法的有效性；在环境监察执法的过程中，为监督和控制自由裁量权的滥用，公众参与能够在一定程度上保障环境监察执法程序的公正性；公众为了维护环境权益这一公共利益，要求环境监察执法从公共性的价值目标出发，制裁过度追求私人利益、部门利益而污染环境、破坏环境的违法行为。正义的第二种含义是效率，环境监察执法的有效性也有着公正性的内涵，而环境监察执法的公正性在一定程度上又有着维护环境公共利益的功能。

环境监察执法作为行政执法行为，效率与公正是其生命线。有效性无疑是对效率原则的强有力贯彻。而出于有效性的提高与公正性要求的程序之间可能存在冲突的考虑，我们首先要清楚地知晓环境违法行为危害的特性——突发性、复杂性、隐蔽性，并且也要了解危害对社会和经济所产生的影响的后果。因此，环境监察执法更应遵循效率优先兼顾公正的原则，有效地预防、及时地发现、迅速地处理环境危害。

概言之，如果说有效性和公正性是环境监察执法的生命线，那么公共性则是环境监察执法所应追求的最终价值目标。在环境监察执法中，惟有引入科学的公众参与机制，才能彰显环境监察执法的有效性、公正性和公共性。

二、现实：环境监察执法中缺乏有效的公众参与

(一)环境监察执法中公众参与的广度受限

公众参与的广度是指公众参与环境监察执法的普遍性。公众参与环境监察执法的广度奠定了环境监察执法公共性与实效性的基础。若公众参与的广度受限，那么环境监察执法的公共性就会得不到保障，执法的效果也将会大打折扣。此外，环境监察执法所维护的是公众环境权益，它具有公共性，要求权利主体——公众能够充分地、无差别地行使参与权利。因此，公众参与环境监察执法的广度顺应了公共性的实质要求。就目前的环境监察执法情况来看，公众参与的广度不足主要表现为参与的主体范围受限。

在环境监察执法中，公众概念通常包括两个方面：一是指与特定的环境监察执法具有直接利害关系的个体；二是指与特定的环境监察执法没有直接利害关联的，基于对环境监察执法的正义有期待和心理精神上的需求，而为了实现其社会责任感参与到环境监察执法过程中并希望对环境监察执法施加影响的一般公众[13]。一般而言，所有公民均有权参与环境监察执法。

但在环境监察执法实践中，公众参与的主体范围受到一定程度的限制。例如，《环境影响评价公众参与办法》第五条规定了建设单位应当听取公民的意见，但具体要求是在“环境影响评价范围内”的“公民”，对“环境影响评价范围之外”的“公民”只是“鼓励”建设单位听取意见；第三十二条规定了公众参与核设施建设项目建造前的环境影响评价，但也同样具体要求建设单位应当听取“该设施或者后处理厂半径15公里范围内”的“公民”的意见，而其他核设施和铀矿冶设施的建设单位应当根据环境影响评价的具体情况，在“一定范围内”听取公民的意见。上述的规定中，公民并非一般意义上的所有公民，而是在一定范围内的部分公民，这就对公众参与的主体范围作出了一定程度的限制。并且在生态环境部办公厅关于贯彻落实《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(环办执法函〔2019〕149号)的通知中，对公众参与执法监管方面也未作出明确的要求。环境监察执法实践中参与的公众被人为限定的情况比较突出，特别是在听证会、论证会这些需要听取公众意见或建议的程序中。公众参与常常出现走过场和“被”参与的问题，由此产生的环境监察执法的结果往往与公众所期望的结果大相径庭，成为如2012年什邡、启东、宁波等地因环境问题接连曝发多起群体性事件的内部原因之一。这些事例都体现出了公众参与环境监察执法的主体范围受限，公众难以充分表达环境利益诉求，公共性即环境权益得不到有效保障。

(二)环境监察执法中公众参与的实效性有待加强

公众参与环境监察执法的实效性，是指公众参与对环境监察执法产生了实质性的影响。美国学者Sherry等通过对3个联邦社会项目中公众参与的实证研究，并根据公众参与程度的高低将公众参与划分为3种类型[14]。如果按照梯级进行排列的话，那么会得出以下3种类型的公众参与：第一层梯级(底层)即非参与型的公众参与，权利的拥有者为了实现自身目的的需要假借公众参与的名义操作和教育公众。该种类型的公众参与程度以及政府的回应程度即两者的互动性程度基本为零。第二层梯级(中层)即象征型的公众参与，政府通过告知、咨询的形式使公众能够获得信息、表达意见和提出建议，但是公众的意见和建议能否被采纳仍取决于政府。该种类型的公众参与程度和政府的回应程度较第一梯级的公众参与有所提升，但提升的程度不高。第三梯级(顶层)即实质型的公众参与，政府通过赋权和与公众形成伙伴关系的形式使公众能够深入参与到政府的决策过程中，甚至获得极大的影响力。该种类型的公众参与程度和政府的回应程度达到了峰值[15]。

这里实效性意味着公众参与对环境监察执法结果产生了实质性的影响，强调公众不是被动式的形式参与，而是实质型的参与。在环境监察执法中，公众参与只有达到实质型的程度，环境监察执法才具有实效性。要使公众参与达到实质型的程度，那么程序性的规定就必不可少。制度的实施需要有程序的保障，公众参与制度的实施也离不开程序的保障。缺失程序保障的公众参与制度不仅不稳定、不健康，而且很容易造成社会生活的混乱。例如，《环境保护法》第五十三条规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”公众参与环境保护的方式和程序具体在《环境保护公众参与办法》的第四条(环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议)、第十一条(公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径，向环境保护主管部门举报)以及第十二条(公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报)中有着明确规定，这些公众参与的方式和程序散见于法律规定的各处，并且没有明确的界定，参与的方式也仅局限于传统的征求意见、问卷调查、座谈会、听证会和举报等(1)在北大法宝检索框中输入“环境”和“公众参与”，检索结果得出现行有效的地方法规1篇、地方政府规章1篇、地方规范性文件9篇以及地方工作文件8篇，涉及河北省、上海市和新疆维吾尔自治区等13个省、直辖市和自治区。并且，这些地方法规、规章和规范性文件关于环境保护领域中公众参与方式及程序性规定都比较欠缺。。

在环境监察执法的实践活动中，生态环境部曾通报了一起典型案件——上海振华集团环境违法案。该案自2016年第一轮中央环境保护督察期间因环境污染问题被群众举报，直至2019年7月第二轮中央生态环境保护督察进驻上海的初期，该企业环境污染问题的投诉又频繁出现。据上海市崇明区信访办等部门提供的数据资料的不完全统计，自2017年以来，周边居民对该基地环境问题投诉83次，涉及项目审批和水、气、危险废物、噪音、光等方面环境污染问题[16]。在该案中，公众参与到环境监察执法的方式仅为投诉和举报，且虽多次投诉但问题仍然没有得到尽快的解决，可见公众参与的方式多是由政府主导，公众在其中的身份仅仅只是享有有限参与权的参与者，并非实质型的公众参与，其实效性有待加强。

原环境保护部在《关于建设项目环境影响评价公众参与专项整治工作的通报》(2015)中指出在抽查的环评项目中，“公众意见调查存在众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表、部分被调查者意见由最初支持变更为反对等问题，建设项目环境影响评价公众参与流于形式”(2)参见http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201511/t20151126_317789.htm。。意见调查等传统的公众参与方式这几年存在着大量被动式参与、不参与的现象，导致公众参与流于形式。这一方面体现的是公众民主法治意识的淡薄、环保专业知识的匮乏；另一方面则体现了政府、企业掌握了环保信息的主动权，却没有创造有效的沟通途径(3)参见http://kedao.blog.caixin.com/archives/140767。。因此，传统的公众参与方式难以对环境监察执法产生实质性的影响，其实效性有待加强。

此外，公众参与是直接民主的体现，是对间接民主即代议制民主的有益补充，公众参与机制是我国民主政治制度的重要内容。我国公众参与环境监察执法的方式较为传统，实效性不够理想，究其根源在于：一方面，长期以来我国一些地方政府及相关部门奉行经济绩效中心主义，存在较为严重的“政府本位”倾向，对公众参与环境监察执法基本上是持排斥的态度，公众参与仅仅按照政府意志单方面推进，参与方式缺乏创新，过于“形式化”；另一方面，由于我国社会组织不够发达，公众自下而上的参与力量较为单薄，公众参与的能力也有待提升，参与的效果也不够理想，导致一些地方政府和相关部门认为公众参与环境监察执法难以产生正面效应，对公众参与的价值难以产生认同。概言之，环境监察执法机构与公众之间缺乏互信，难以进行平等的沟通和协商。正是这种良性互动性的缺失，导致公众参与方式较为传统，过于“形式化”，缺乏实效性。

三、展望：提升环境监察执法中公众参与的广度和实效性

(一)拓展环境监察执法中公众参与的广度

随着公众环保意识不断增强，即便与自身利益无关的公众也具有较高热情参与环境监察执法，民间环保组织在维护公众环境权益方面也发挥了积极作用。环境监察执法中公众参与的主体范围不能作过多限制，应尽量拓展公众参与的广度。

对于涉及环境监察执法参与主体范围的界定，立法上一般采取的是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准[17]。受到排放污染物、有害物等环境违法行为影响的或者与排放污染物、有害物等环境违法行为及其后果存在利害关系的个人都有资格参与环境监察执法。当然，这也并不否定那些与环境违法行为没有直接影响或利害关系的个人或社会组织参与环境监察执法的权利。因为这些个人或社会组织为了维护公共利益，也可以基于社会责任感和较高的环保意识而积极参与环境监察执法活动，并对环境监察执法的过程和结果产生影响。有利害关系的公众与无利害关系的公众在参与环境监察执法具体程序上存在一定的差异性。例如，有利害关系的公众由环境监察执法机构主动通知或告知参与的事项及具体安排，无利害关系的公众则主要是通过环境监察执法机构信息公开来实现对执法事项的知悉；有利害关系的公众以个人身份或者由民主方式推选出其利益代表人参与环境监察执法，无利害关系的公众则主要是通过民间环保组织、公民顾问团体等社会组织的形式参与其中[18]。

因此，在环境监察执法中须将公众的实际环境权益需求放在优先地位进行考虑并不断拓展公众参与的主体范围，实现公众参与的普遍性，从而加强对环境监察执法行为的监督，提升环境监察执法的有效性、公正性和公共性。具体的解决途径首先体现在立法上，对有关环境监察执法中公众参与条款的具体内容做出有针对性的创设或者修改，以减少公众参与环境监察执法的主体资格限制，并就公众参与的主体范围作较为细化的规定，为普通民众和社会组织参与环境监察执法提供法律依据，最大限度拓展公众参与的主体范围。其次，在环境监察执法过程中，环境监察执法机构可以主动与民间环保组织和基层群众性自治组织合作，以便更全面地掌握其执法区域内从事生产生活的人员构成情况，确保能较为广泛地选择参与主体。

(二)提升环境监察执法中公众参与的实效性

提升环境监察执法中公众参与的实效性，关键在于建立起实质型的公众参与模式。在公众具体参与方式方面，可以学习借鉴西方发达国家的成功经验，并结合我国环境监察执法的实际情况，明确界定各种公众参与的形式和方法，制定环境监察执法公众参与指南。例如，我们可以学习借鉴美国国家环境保护局(U.S.Environmental Protection Agency)所发布的公众参与指南(Public Participation Guide)的经验，并结合环境监察执法的实践，制定出适合我国国情的环境监察执法公众参与指南。具体可以包括以下内容：其一，通过制作环境监察执法的简报、情况说明书、建立信息库、建设信息亭以及新闻和媒体等方式，扩大公众与执法部门之间的信息交流渠道；其二，组织设立环境监察执法的公开会议、焦点讨论小组、共识研讨会和社区居民评审团等，以此方便公众提出自己的意见与建议；其三，开展环境监察执法的利益相关者的对话访谈、行政机关展示会和社区居民议事会等，以此使执法这项行政行为的相关利益人彼此间能够充分的沟通；其四，组建环境监察执法的咨询委员会和地方管理组织等，以此使公众能够更好地与环境监察执法机构进行协作。在我国环境监察执法实践中，“嘉兴模式”凸显了公众参与环境监察执法的实效性，该模式构建了“政府—企业—公众”三方的治理平台，并且在具体的参与方式上，成立了邀请利益相关方进行开放式讨论，通过沟通交流形成共识的“圆桌会”；设置了向社会公开招募公众代表，以独立身份参与环境行政处罚，对行政案件进行评议的“陪审员”；创设了在环境执法中公众代表随机抽查企业，就环境治理和污染物排放等情况进行面对面的质询和探讨的“点单式”程序(4)参见http://www.sohu.com/a/82916410_383714。。该模式值得在全国范围内推广。

建立起实质型的公众参与环境监察执法模式，建立一种以人民为中心的民主监督方式[19]，环境监察执法机构需要赋权给公众，使公众与其形成合作伙伴的关系。“赋权即赋予公众在环境治理中的知情权、表达权和参与权，赋权的过程即为对公众参与主体地位的承认过程。在具体的操作方面，要构建信息互通机制，这一方面要求环境监察执法机构要及时公开环境问题、监管过程、治理结果的相关信息，另一方面通过灵活多样的方式与公众互动，既让公众知晓行政运作的过程，又能让公众获取微观层次的生态环境信息，降低信息获取成本，同时也是对公众表达诉求和争取支持的有效回应。”[20]合作伙伴关系是指将公众作为一个平等的主体参与到环境监察执法的活动中，由此与环境监察执法机构产生了一种合作关系。而环境监察执法机构与公众的合作的首要前提就是互相的信任。环境监察执法机构信任公众，不再对公众监督环境监察执法的行为给予过多的干预，而是在必要时积极主动地向参与的公众提供指导和帮助；同时，公众也信任环境监察执法机构，对环境监察执法的活动给予更多的理解与支持。新时代社会主义法治建设对公众参与有着更高的要求、更高的期待[21]。在环境监察执法的活动中，环境监察执法机构与公众从宏观与微观的层面进行全面合作，在互为补充的同时还能够发挥彼此优势共同提高能力与素养，形成良性互动，以此提高公众参与的实效性。

四、结语

伯尔曼曾指出：“法律活动中更为广泛地公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。”[22]同理，公众参与乃是提升环境监察执法有效性、公正性和公共性的重要途径。在大力推进生态文明建设的大背景下，在环境监察执法过程中，我们惟有进一步健全公众参与机制，扩大公众参与的主体范围，提升公众参与的实效性，才能有效提升环境监察执法的力度，彰显环境监察执法的有效性、公正性和公共性，从而保护好我们的生态环境，建设美丽中国、宜居中国。