宁夏城市遗产合理利用的法律路径探析

张 蕊

（中国人民大学 法学院，北京 100872；宁夏大学 法学院，宁夏 银川 750021）

2015 年9 月，原国家旅游局启动开展“国家全域旅游示范区”创建工作，旨在推动旅游业由“景区旅游”向“全域旅游”发展模式转变，推动旅游业创新、协调、绿色、开放、共享发展，促进旅游业转型升级、提质增效，构建新型旅游发展格局。原国家旅游局先后于2016 年2 月和11 月公布了两批国家全域旅游示范区创建名录，其中宁夏全区5 市22 县区均列入第二批创建名录。在此背景下，宁夏应当利用自身历史文化资源优势，打通5 市在全域旅游中发挥的节点和枢纽作用，通过法制化、规范化治理路径实现“旅游＋”带动宁夏全面发展。

虽然我国文化遗产事业长期以来坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的基本原则，但是实践中往往以政府承担保护职责为主，社会多元参与和合理利用的理念和途径仍不成熟，致使大量文化遗产无法得到最佳利用，并由此产生被各种经济活动、经济建设侵蚀的不良后果。因此，近年来中央鼓励对文物等文化遗产的活化利用创新，2017 年国家文物局印发《文物建筑开放导则（试行）》，引导和鼓励地方政府及其管理部门进一步加大文物建筑的开放力度和合理利用的途径。宁夏在推行全域旅游过程中如何合理利用城市文化遗产，以及如何与旅游业合法有效地结合是当前亟待思考和解决的问题。

一 加强宁夏城市遗产合理利用的价值分析

城市遗产不是某种特定的遗产类型，而是泛指随着社会工业化和城市化的进程，在城市中包含的具有历史、艺术、科学等价值的文物古迹，以及城市历史环境、风貌、文化景观等整体性历史区域，同时也包括城市内非物质文化遗产及其文化空间与物质载体。城市遗产保护利用的理念和实践在国内外发展的时间较短，从国际公约的倡议到我国国内实践只经历了不到一百年的时间，但是在经济全球化和国内城镇化的背景下逐渐得到国内外的高度认同，对各国城市和社会经济的可持续发展产生深远影响。

（一）从国际文件看城市遗产的保护利用价值

城市遗产合理利用的根基在于保护，伴随着近现代工业化、城市化发展，城市历史文化环境的保护日益受到重视。从20 世纪下半叶开始，国际社会逐渐认识到城市历史文化资源的保护价值，开始大力倡导并探索保护城市遗产的理念和方式。1987 年，国际古迹遗址理事会通过的《保护历史城镇与城区宪章》（《华盛顿宪章》）明确指出，“由工业化导致的城市开发已遍及所有社会，许多这类地区正面临着威胁，遭到物理退化、破坏甚至毁灭”，而这些历史城镇或城区体现了传统的城市文化价值，“所要保存的特性包括历史城镇和城区的特征以及表明这种特征的一切物质和精神的组成部分”［1］。《保护世界文化和自然遗产公约》是我国加入的文化遗产保护的重要国际公约，影响着国内文化遗产立法与实践，该公约近年来增加了“文化景观”“历史城镇和城镇中心”“遗产线路”等特殊类型的世界文化遗产，将城市遗产的整体保护提到新的历史高度。

城市遗产的首要价值体现在通过对城市历史文化的保护和尊重，维系城市发展的历史融贯性和有序性，保留和维护城市居民的情感纽带、集体记忆与身份认同，防止和制止城市发展对城市遗产的建设性破坏、环境恶化等日益严重的城市问题。城市遗产不是标本式的静态遗产，而是处于发展变化中的活态资源，城市遗产的利用价值在于对城市遗产进行保护与合理利用，从而延续城市历史、改善人文环境并促进社会经济可持续发展。随着人们生活品质的提升、各地联系的日益密切，城市遗产保护利用逐渐成为体现当地竞争力的软实力，城市发展不仅依靠工业化水平，也可以通过旅游业、服务业带动当地经济社会进步。1999 年国际古迹遗址理事会通过的《国际文化旅游宪章》指出，“国内和国际旅游是文化交流最重要的途径之一，能获得沧桑世事和不同社会当代生活的体验。它同时可以捕捉到由文化资源带来的经济效益，如果成功管理，是经济发展的一个重要动力。”［2］联合国教科文组织和世界旅游组织于2013 年为丝绸之路遗产廊道旅游制定了《遗产保护与旅游：促进丝绸之路遗产廊道沿线可持续成长的发展路线图》，其中提出，该路线图的具体目标是“为丝路廊道沿线的旅游发展与遗产保护设定优先项目及目标；保证遗产保护与遗产推广及利用之间的平衡；找出能够促进经济增长和创造就业的战略性机遇……”［3］由此可见，文化遗产的保护和利用并非天然对立，当遗产旅游成为文化旅游的重要内核时，城市遗产的利用价值通过旅游业得以体现，不仅扩充了各地公众接触、享用人类共同遗产的机会和渠道，而且遗产保护与利用的平衡有利于实现遗产有效保护和经济发展的双赢。

（二）全域旅游背景下宁夏城市遗产合理利用的必要性

加强宁夏城市遗产保护利用，突出城市历史文化定位。习近平总书记指出：“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”“丰富的历史文化遗产是一张金名片”［4］。目前我国一些城市已经开始倾力打造专属的城市名片，通过发现城市的历史文化基因、发掘独有的文化资源，应对城市的未来发展。宁夏也应当尽快培育城市历史文化遗产的传承利用意识，着力突出各主要城市的历史文化定位，充分提升自身的治理能力和文化氛围，擦亮城市文化遗产这一“金名片”。

促进宁夏城市遗产保护利用和全域旅游共生发展。《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》中明确指出，要因地制宜、绿色发展，防止千城一面，推行各具特色、差异化推进的全域旅游发展新方式。同时要推动旅游与城镇化、工业化和商贸业融合发展，探索名胜名城名镇名村“四名一体”全域旅游发展模式。宁夏城市遗产是全域旅游发展的基础和内驱力，相应地，“旅游＋”的综合发展模式又能够带动宁夏城市遗产的挖掘、保护、传承与利用。因此，必须重视二者的共生发展关系，不能偏颇，通过研究，努力寻求适合二者平衡互动的发展道路。

推动宁夏市域社会治理的法制化、规范化。无论是打造宁夏城市历史文化遗产的金名片，还是推动旅游业向产业经济和“旅游＋”转变，都离不开依法治理和规划先行的现代治理模式。宁夏城市发展既要避免产业雷同、发展质量落后于发展速度的盲区，也要避免在城镇化、工业化过程中对当地历史文化破坏式、断层式发展的误区。因此，必须树立依法治理的城市发展观念，依据宪法和其他相关法律法规，结合宁夏区情，妥善运用地方立法权限，制定出台并严格执行符合宁夏城市发展特点的法律制度，及相应的配套措施与管理办法。

实现宁夏城市可持续发展和以人为本的总体目标。习近平总书记强调：“要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”［5］宁夏城市发展的出发点和归宿在于让人民生活更美好，使每个市民能拥有更多的安全感、获得感和幸福感，城市遗产的传承利用本质上是为当地民众保留其自身的文化基因，使其获得归属感和认同感。因此，宁夏城市的发展目标应当包含可持续发展的动力与以人为本的价值诉求，通过研究，探索城市文化遗产合理利用与全域旅游产业的有机结合，实现城市发展目标。

二 宁夏全域旅游与城市遗产利用的现状与问题

（一）宁夏全域旅游与城市遗产利用的现状

2016 年宁夏获批成为全国第二批“全域旅游示范（省）区”创建单位，近年来宁夏按照“大景区”的思路，提出“全景、全业、全时、全民”的发展模式［6］。宁夏在发展全域旅游方面具有得天独厚的优势，虽然国土面积小，但是历史文化资源和自然生态资源种类丰富，具有“小而全”的多样性、全域性特征。在全域旅游的发展战略下，宁夏将旅游业与全区经济社会发展规划、国土空间规划、生态保护规划等相结合，开展银川都市圈文化旅游区建设等“六大行动”，通过投入大量地方债券资金，全面提升全域旅游的产业联动、配套服务、旅游文创产品开发等相关配套措施水平。目前银川市西夏区、中卫市沙坡头区顺利成为首批国家全域旅游示范区。

宁夏推行全域旅游的“六大行动”，包括银川都市圈文化旅游区、贺兰山东麓生态文化旅游廊道、黄河文化旅游带银川至吴忠精品段、“大六盘”红色生态度假板块、“大沙坡头”休闲度假旅游板块以及宁夏东部旅游环线六个组成部分［7］。从中不难看出，文化遗产和自然遗产是最具核心价值和吸引力的旅游资源，尤其是银川都市圈文化旅游与贺兰山东麓生态文化旅游更涉及银川城市文化遗产的内涵与范围，这也反映出全域旅游与城市遗产的利用是宁夏城市遗产的一体两面，是体现文旅融合发展的典范。近年来，国家层面在严格保护文物的基础上逐步探索合理利用的道路，宁夏区、市两级政府亦在中央决策部署下，研究符合区情的文化遗产利用方式。例如银川、固原两市积极推进革命文物利用工作，通过围绕革命文物建设国家文化公园，或举办多种形式的展览、主题活动，及运用新媒体宣传方式，达到传播、教育、弘扬革命精神的目标。此外，为发挥城市遗产保护利用的窗口平台作用，宁夏大力提升各类博物馆的管理服务水平，扩大免费开放的范围，引进和推出各类精品展览，保护和带动非物质文化遗产的传承，鼓励文化创意产业发展等，推动文化遗产“活”起来［8］。

（二）宁夏全域旅游与城市遗产利用存在的问题

宁夏全域旅游以银川都市圈为核心带动其他副中心城市，形成“大银川”“大六盘”“大沙坡头”三大板块，五个地级市如何发挥城市内尤其是中心城区的文化遗产优势，形成带动和宣传宁夏旅游的节点与窗口至关重要。从现行全域旅游的政策和措施来看，城市遗产的利用仍未发挥出应有的作用。

宁夏城市遗产类型丰富，除文物保护单位外，其他低级别文物、历史建筑等，应当响应国家鼓励文化遗产开放利用的指导方针，积极探索多样化的利用方式。一方面拓展文化遗产的利用，另一方面与全域旅游的配套服务体系相结合，宁夏如何为此创造和提供相应的法律保障和配套措施，是值得关注的问题。

城市的各类博物馆亦是旅游窗口和宣传平台，其中丰富的可移动文物藏品与大量不可移动文物一起见证和叙述着当地的历史文化。中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中提出要激发博物馆创新活力，宁夏各级城市博物馆在发展智慧博物馆、开发文化创意产品、建设类型多样的博物馆用于城市遗产的开放展示等方面，还需要探索合理的法律路径。

此外，城市遗产不仅包括物质文化遗产，也包括非物质文化遗产，在发展全域旅游过程中，让游客体验具有民族特色和传统特色的非物质文化遗产是接触和了解宁夏城市历史与文化传统的重要方式。在利用城市遗产的过程中，如何将城市中的物质文化遗产与非物质文化遗产有机结合，共同讲好宁夏故事，是值得探寻的问题。

三 宁夏全域旅游背景下城市遗产合理利用的法律途径

宁夏在推行全域旅游政策的同时，各地级市作为全域旅游的枢纽和对外展示的窗口，亦应当发挥各城市内文化遗产的地方特色，探索将全域旅游与城市遗产合理利用有机结合的法律路径。

（一）城市遗产合理利用的基本原则

旅游的本质是一种受经济利益驱动的商业活动［9］，以逐利性为特征，而文化遗产的利用本质上则以“注重公益、促进保护、服务公众”为核心，这就意味着即使当前文化旅游或遗产旅游已成为文化遗产利用的重要方式，宁夏在开展全域旅游和城市遗产利用活动时，仍应遵循文化遗产合理利用的基本原则，一是保护性利用原则，二是区域整体利用原则。

保护性利用原则是合理利用的另一种表达，是指在对文化遗产进行开放、使用或经营时以保护为前提或目的，不得破坏遗产的真实性、完整性及其内在价值。因此保护性利用为“合理利用”确定了判断标准，强调遗产保护和利用之间的主次关系，同时也表明在发展旅游业和城市建设过程中，文化遗产资源的开发与利用必须限定在保护和适度的范围内。目前已有部分地方立法引入“保护性利用”这一概念，例如《黑龙江省历史文化建筑保护条例》《九江市历史建筑保护条例》等地方立法中，列举了在历史建筑中允许开展的保护性利用活动，包括设立博物馆、陈列馆、纪念馆，进行传统文化研究或民间艺术表演活动，开设传统作坊、传统商铺、民俗客栈，制作、展示、经营民间工艺品等。诸如此类的立法条款表明，当地正在转变对文化遗产的保护利用思路，承认并接受保护性利用的原则，同时，该原则不仅表现为相应的类型化利用行为，而且意指一系列标准和程序，即在整个遗产利用过程中都应当用保护性标准来检验、评估和监测遗产的使用情况，防止过度的、不当的利用行为对遗产造成破坏或带来风险。宁夏在寻求创新城市遗产的利用方式时亦应当遵循保护性利用原则，以遗产保护为基础，选择适当的利用模式和开展有利于保护的利用活动。

区域整体利用原则是指以一定区域内的文化遗产为核心，整合周边的区域资源、空间形态和城市功能［10］，通过整体规划和设计，制定最有利于遗产保护的利用方式和发展策略，并带动遗产周边区域共同发展的原则。例如，南京市将分布较为零散的明城墙、历史轴线、秦淮河等城市遗产通过城市景观道路、特色旅游路线重新整合，进行区域整体利用，较为完整地重现名城历史文化风貌。又如，上海市根据不同街区地段的历史文化特点和城市功能进行区域利用，把淮海路的东段、中段和西段分别定位为高级商务圈、高档商业圈和住宅区，将泰康路的工业遗产和里弄建筑改造为艺术区，既实现了历史风貌的保护，又利用城市遗产资源对城市发展进行了合理改造和规划［11］。因此，从城市遗产利用与旅游产业、城市建设有机结合的角度综合考量，区域整体利用原则有利于同时实现文化遗产合理利用并有效发挥文化遗产在城市经济社会发展中的最优价值。宁夏在推进全域旅游与城市遗产利用、制定相关策略和规划时，应当依据区域整体利用原则，有效整合城市遗产及其周边区域资源，通过遗产保护利用带动旅游和城市的可持续发展。

（二）宁夏城市遗产利用中的法律保障

我国对文化遗产保护的法律制度和规定较为完备，相比较而言，文化遗产的合理利用是当前逐渐兴起的趋势。我国现行《文物保护法》中尽管对文物利用有所规定，但限制较为严格，以致长期以来我国文物的利用方式比较单一，主要是开辟为博物馆、景点等场所供人们参观游览。近年来对一些低级别非国有文物和未达到《文物保护法》适用标准的历史建筑，开始尝试与文化旅游相结合的多样化利用途径。总体来看，对文化遗产进行合理利用主要由国家出台的一些政策加以倡导和规范，缺乏有效的法律规定。宁夏各市在积极响应国家政策、探索城市遗产合理利用的同时，应注重遗产利用的法律环境建设和法律风险防范。

1.城市建筑遗产的财产权法律保障

国家文物局印发的《文物建筑开放导则（试行）》对不同类型文物建筑的利用，依据其使用功能划分为社区服务、文化展示、参观展览、经营服务和公益公办。该文件为各地，尤其是城市近现代建筑的利用提供了导引，丰富了城市遗产的利用形式，但是城市遗产在利用中的首要法律问题和风险是建筑类等不可移动文化遗产的所有权、使用权以及经营权等财产权的归属和行使。文化遗产的保护价值和保护性利用原则决定了其不同于一般财产的流通经营，应当遵守《文物保护法》等文化遗产法律规范的特殊规定和特殊原则。

近年来，部分城市在当地历史文化名城或历史建筑的立法中对城市遗产利用的财产权问题已制定了相应规则。例如，苏州市在2002 年通过立法放宽文化遗产的利用主体和利用权利，“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑。”可以将古建筑作为参观游览场所和经营活动场所但不得超负荷使用。佛山市规定当地政府“应当通过政策引导、资金扶助、减免国有历史建筑租金等方式，促进历史建筑的合理利用”，还应当“鼓励保护责任人通过功能置换、兼容使用、经营权转让、合作入股等多种形式，利用历史文化街区和历史建筑发展与保护规划相适应的文化创意、休闲旅游、文化体验、文化研究以及开办展览馆和博物馆等特色经营活动，将历史文化街区和历史建筑保护与文化传承相结合。”福建省则对历史建筑的利用方式进行规定的基础上进一步明确了限制条件，即“应当与其历史价值、内部结构相适应，不得擅自改变历史建筑主体结构、主要平面布局和外观，不得危害历史建筑及其附属设施的安全。”当前宁夏正在推行全域旅游政策，又适逢国家倡导文化遗产活化利用，因此对城市遗产，尤其是近现代工业遗产、历史建筑等，需要探寻多样的活化利用途径，在利用的同时也应当考虑这些城市遗产的所有权、经营权状况，既要寻找合法的、灵活的处理方式，也要从保护性利用的角度对过度利用进行必要限制，防止对城市遗产造成破坏。

2.城市遗产的文化创意产业法律保障

文化遗产与创意产业相结合是当前城市遗产利用的主要方式之一，城市遗产既可以为创意产业提供灵感的源泉和作品的组成元素，也可以为其提供具有艺术气息和创作氛围的物理空间。尤其是各城市的大型博物馆，因其藏品众多、资源丰富而成为创意产业合作的首选，国家亦倡导和鼓励博物馆“挖掘藏品内涵，与文化创意、旅游等产业相结合，开发衍生产品，增强博物馆的发展能力”［12］。宁夏的一些博物馆也正积极探寻馆藏资源和创意产业相结合的产学研路径，由当地博物馆和大学美术学院合作，委托后者研发创意产品。但是，在宁夏城市遗产与文化创意产业相结合的过程中仍要注意其中最为核心的法律问题，即知识产权。“文化活动创新以版权的获取为目的，文化产品传播以版权的交易为纽带，文化产业发展则以版权的保护为后盾。”［13］2007 年，世界知识产权组织发布的《博物馆知识产权管理指南》中指出，博物馆知识产权的类型，包括版权（著作权）、商标权、专利和商业秘密、域名和其他与社交媒体相关的专有标志形式以及工业品外观设计［14］。

当今越来越多的文化创意产业主体，包括博物馆在内都日益重视知识产权对本产业发展的重要性，逐渐将知识产权管理体系纳入法律保障范围。宁夏作为西部省区，对文化遗产利用的知识产权保障仍较为陌生，应当尽快树立知识产权保护法律意识，在城市遗产利用和知识产权保护相结合的过程中采取适当的法律措施。首先，宁夏当地政府应当在出台科技、文化、教育、产业相关政策时融入知识产权条款，做好顶层设计工作，推动文化创意产业和创新性科技成果的知识产权化、市场化，为产业发展创造良好的知识产权环境［15］。其次，博物馆等文化创意产业主体应当注重自身的知识产权管理和保护，积极运用著作权、商标权、网络域名权等维护自身合法权益，提高产品创新的积极性和主动性。例如，武汉市中山舰博物馆在20 世纪90 年代注册了“中山舰”商标，防止被他人恶意抢注，随后于2016 年又申请商标著作权保护，并着手利用知识产权作价入股等方式从事文化创意事业［16］。最后，在政府和文化创意产业主体之间搭建知识产权管理交易平台，在博物馆、文化创意产业主体和其他研究、开发主体之间构建合作机制和平台，为宁夏的城市遗产利用和文化创意产业发展提供各方主体共建共享的法律保障体系。

3.城市中非物质文化遗产保护传承的法律保障

非物质文化遗产是宁夏全域旅游和城市遗产的重要组成部分，是城市遗产的精神价值和人文要素之所在。生产性保护是当前非物质文化遗产保护的新方法和发展趋势，也能够体现国际公约所要求的“经济和文化发展互补原则以及可持续发展原则”［17］。从这个角度讲，非物质文化遗产的生产性保护方式与全域旅游、城市遗产的利用至为契合。例如，武汉市中山舰博物馆通过结合其馆藏文化资源与湖北省的非物质文化遗产传承人合作开发出中式紫砂茶壶，表明通过文化创意产业能够将非物质文化遗产与城市遗产有机连接在一起［18］。但是从目前宁夏贺兰砚、剪纸、泥塑等部分非物质文化遗产项目的生产性保护来看，存在着一些法律障碍需要解决，包括非物质文化遗产传承与过度商业化运作的矛盾、非物质文化遗产文化产品的知识产权保护同样落后、非物质文化遗产文化产品生产缺乏质量标准等［19］。因此，宁夏在开展全域旅游和城市遗产利用时，应当结合非物质文化遗产的保护传承特点，为其在城市中延续和发展提供法律保障。

首先，宁夏各地人民政府应当担负起保护职责，投入资金或补贴帮助传承人传授非物质文化遗产技术。由于生产性保护的非物质文化遗产主要是传统技艺和传统美术，技术的传授训练耗时较久、难度较高，难以在短期内批量培训出大量合格人才，这与现代流水线工业生产存在天壤之别，从而需要政府给予一定补贴和帮助。其次，如果缺乏公认度较高的行业标准或质量标准，工业化生产的非物质文化遗产产品势必会良莠不齐，产品质量低下、没有市场会进一步反噬非物质文化遗产技艺，加速非物质文化遗产的衰落，因此，政府或行业需要制订具有一定公信力的产品质量标准，加强对市场的监管和引导。再次，与文化创意产业相同，大多数非物质文化遗产产品同样依托文化产业或文化创意产业而发展，应当高度重视知识产权保护对非物质文化遗产产品的重要作用，逐步提高非物质文化遗产传承人、传承单位的知识产权意识，并建立完善的知识产权管理体系。最后，由于大多数非物质文化遗产项目受众较少、公众了解程度较低，从而影响非物质文化遗产产品的市场占有率，因此政府或社会组织应当利用旅游业或城市的公共文化空间，帮助其搭建宣传与合作的平台，扩大非物质文化遗产项目的影响力。

《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》不但提出探索名胜名城名镇名村“四名一体”的全域旅游发展模式，而且大力倡导利用工业历史遗迹、铁路遗产、文物遗迹等文化遗产开展工业旅游、文化旅游等旅游活动。宁夏在全区推行全域旅游的过程中，应当合理利用本地具有地域特色、民族特色的历史文化资源提升旅游产品品质，充分发挥文化遗产法律规范的价值引领和法治保障功能，将全域旅游与城市遗产利用有机结合。伴随着当前国内外城市遗产保护利用的理念更新与实践创新，尤其是许多省市已经着手运用地方立法权为城市遗产的合理利用提供坚实的法律依据，宁夏亦亟须探索城市遗产合理利用的法律路径，既能够为利用城市遗产推动全域旅游的高品质发展搭建桥梁，又能够为全域旅游背景下可持续保护传承城市历史文化提供法制化、规范化的有效依据。