社会保险事务管理权研究*

刘国良

(武汉大学 法学院，武汉 430072)

在工业社会，社会保险是一种由国家强制建立的风险分担与化解机制。而在从属性劳动者的社会保险法律关系中，风险的分担与化解不仅体现在雇主和劳动者缴纳保费的形式上，还体现在其参与整个社会保险事务的管理运营上。雇主和劳动者参与管理社会保险事务的权利即社会保险事务管理权，(1)社会保险事务管理权是雇主和劳动者参与管理社会保险事务的权利，该权利是一种身份权，是一系列权利的统称要包括选举权和被选举权、参与决策权、知情权以及监督权等权利。该权利是社会保险内部法律关系的一种权利，参照社会保险外部法律关系中的社会保险基金追偿权而界定。其是维系社会保险独立，防止社会保险功能异化的重要保障。但长期以来学界对雇主和劳动者在社会保险法律关系中所享有的管理社会保险事务的权利缺乏足够的关注与学术探讨，对由此带来制度设计上所存在的问题也缺乏深刻的反思。基于此，本文将指出社会保险事务管理权的缺失违背了社会保险的风险分担与辅助原则，并导致了一系列问题，继而通过探究其背后的成因，结合我国的实际，来确定雇主和劳动者在社会保险法律关系中应有的权利，从而构建一套真正体现社会法原理的社会保险法律制度。

一、问题提出：社会保险事务管理权缺失

(一)现状分析

在现有的社会保险法律关系中，无论雇主还是劳动者都不享有直接参与管理社会保险事务的权利。社会保险法律关系主要包括社会保险征缴法律关系和社会保险待遇给付关系。依据《社会保险法》(以下简称《社保法》)《社会保险费征缴暂行条例》等的相关规定，雇主作为投保人在社会保险征缴法律关系中主要履行金钱给付义务和协力义务，前者主要是指缴费和代扣代缴社保费义务(《社保法》第60条)，后者主要是指围绕金钱给付义务展开的提供社保费有关信息的义务诸如登记义务(《社保法》57条)、申报义务(《社保法》第60条)以及协助检查、调查的义务(《社会保险费征缴暂行条例》第18条)。在社会保险待遇给付关系中，雇主则需履行社会保险事故的通知义务、工伤申请认定的义务以及因未履行相应的金钱给付义务及协力义务而应承担的支付社保待遇的义务(《社保法》第50条等)。相应的，其享有转移保险风险、查询保险信息和一定的监督权。而作为被保险人的劳动者则履行诸如缴纳社保费(《社保法》第4条)以及协助投保人和保险人办理社会保险的义务。相应的享有诸如享受社会保险待遇(《社保法》第4条)和一定的知情权和监督权(《社保法》第60、61条)等。由此可见，我国法律并未规定雇主和劳动者享有社会保险事务管理权。(2)《社会保险法》第9条规定了工会有参与社会保险重大事项的研究以及参与社会保险相关事项的监督的权利，其尽管在某种程度上可以反映出劳动者享有社会保险事务管理权，但其一方面很大程度上可能流于形式，比如在社会保险基金个人账户长期空转运行等问题上工会并未发挥相应的作用，另一方面该规定更多的是一种外部监督，和参与不同于“社会保险事务管理权”这种内部的参与和监督，二者不可同日而语。

(二)权利缺失的后果

从属性劳动者的社会保险法律关系中，社会保险事务管理权的缺失导致了以下问题：首先，制度的向心力不强。我国的社会保险制度是政府主导的自上而下的产物，由于从制度的产生到制度的运转都缺乏雇主和劳动者的真正参与，导致无论是作为投保人的雇主还是被保险人的劳动者都对制度本身缺乏足够的信任感和认同感。其次，制度的灵活性不足。无论是社保费费率费基的调整，还是社保待遇的增减都明显与社会环境的变化不协调。无论是之前一直居高不下的养老保险费率还是近年来一再推迟的国地税合并下的社保费征缴的转移，都足以说明现有的政府主导的社保制度缺乏雇主和劳动者的有效参与，制度运转脱离实际，不足以有效应对社会条件的变化。最后，制度独立性缺失。政府主导运营管理的社会保险制度，直接排斥了雇主和劳动者在社会保险运营事务过程中的参与权和话语权。参与权和话语权的缺失，一方面无法有效监督社保基金的运营，容易导致基金流失，尤其个人账户的空转，另一方面，降低了参保人的自我保障的责任意识，雇主欠缴漏缴保费的现象以及被保险人骗保现象屡见不鲜。

社会保险事务管理权的缺失是对“社会保险的风险分担与辅助性两大基本制度原则”[1]81的违背，并最终侵害了社会保险本身所应具有的自治性。

二、社会保险事务管理权的法理基础

社会保险本质上是包括雇主和从属性劳动者在内的被保险人为组成成员的社会风险分担共同体。[1]82(3)这也是从属性劳动关系下的社会保险关系与诸如自雇者等其他身份的社会保险关系之间的一个很大区别。随着农业社会向工业社会的转变，传统社会化解风险的家庭机制等要么被瓦解，要么被大大削弱，而社会化大生产下的市场经济引发的一系列的社会问题，导致牵一发而动全身的社会风险效应急剧增强，如何合理分担损失成为整个社会所不得不面对的问题。此种情况下，兼具有人身从属性和财产属性的劳动关系参与主体在这种情况下更是一个休戚与共的风险共同体。这种风险共同体的产生是并非个人自主选择的结果，而是由具有极强的人身从属性的劳动关系这一事实所决定的，是法律对其身份加以识别之后确定出来的。换句话说，雇主与劳动者作为风险共同体的这种资格从劳动关系产生的那一刻就已经存在，只是随着人们认识的加深才终于浮出水面，为人们所接受，并最终由法律确认而上升为一种法定资格。风险社会下的风险分担强调互助性和共济性以及利益的整体性，基于劳动关系而产生的雇主和劳动者更是具有不可分割的紧密联系。立基于分配正义所产生的社会法，则是通过相关主体之间共担风险来分担损失。基于从属性劳动关系而产生的社会保险法律关系是通过在劳动者和雇主之间的风险共担来进行利益的再分配，即风险共同体资格的法定性要求雇主和劳动者必须缴纳一定的保费来分担风险，即缴费义务的法定性。(4)国家不是从属性劳动关系下的社会保险风险分担的主体，但仍需承担其分散社会风险的责任——一方面表现为制度担保责任，一方面表现为以强制性手段建立社保制度。简言之，风险共同体这一事实决定了成员资格的法定性，缴费义务的法定性是资格法定性在法律中的具体体现之一。

此外资格的法定性还体现在参与社会保险运营决策或社会保险事务的管理上。一方面基于风险分担原则，社会保险本身具有保险的属性，表现在财务运作上，则强调保险财务独立于一般国库预算，具有自给自足的封闭性特征，国家不得将保费收入挪用于其他非属该社会保险承担之风险以外的社会支出[2]；另一方面风险分担原则又称团结原则，强调共同体存在为保证个体自由之目的，为了防止共同体目的的落空或异化，必须保证共同体须与其他主体适当分离以免被操纵而丧失独立性。[1]81同时，社会保险的辅助性原则要求个人应当为自己的行为负责，而个人的风险化解可以透过风险共同体本身加以解决，国家则有义务保证共同体的独立性，并促进其自我管理的实现。[1]82由此决定了实现社会保险目的的最佳手段，就是由雇主和被保险人独立地参与社会保险的管理和运营，并在一定程度上排斥国家的干涉。

总而言之，雇主和从属性劳动者风险共同体的本质属性决定了风险共同体资格的法定性，一方面体现为缴费义务的法定性，另一方面则体现为管理社会保险事务权利的法定性。而我国现有的社会保险法律关系中，只有缴费义务的法定性，对参与管理整个社会保险事务权利的法定性丝毫不曾提及。

社会保险事务管理权缺失的背后进一步则表现为我国现有的社会保险人法律地位的独立性不足，缺乏独立人事权、基金财产控制权和重大事务决策权等一系列权利。[3]

三、社会保险事务管理权缺失的原因

(一)制度障碍：计划经济下行政管理体制的路径依赖

现有社保体制的设计和构造是在国有企业改革尤其是劳动力体制改革背景下发展而来，从一开始就是以国企改革的配套措施推进。这种被动配套的改革定位和取向，决定了社会保险人机构设置不可避免地带有浓厚的计划经济行政体制色彩。从时间上看，1992年党的十四大刚刚确立了市场经济体制的改革目标， 1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》才确定了社会主义市场经济体制的步骤和措施，其中明确要求建立多层次的社会保障体系，同年颁布的《国务院批转国家体改委关于一九九三年经济体制改革要点的通知》中就出现了经办机构，即使稍后颁布的《劳动法》也没有对社会保险经办机构给出明确定义。“计划经济的思维定式不可能一夜之间转变，市场经济的理念也非能够一蹴而就”，[4]在政府主导的国企改革中，计划经济体制下旧有的行政管理体制更不可能彻底改变，这就决定了作为国企改革配套措施的社会保险体制中的保险人设置带有先天的计划经济烙印，不可能让雇主和被保险人以权利人主体的身份参与管理社会保险事务。

(二)经济障碍：转轨成本中政府责任的缺失

“转轨成本是从国家—单位保障制向国家—社会保障制转变，现收现付型财务机制向统账结合型财务机制转变的必然结果”，[5]但是化解制度转轨成本的配套措施始终未能跟进，尤其以养老保险制度中的视同缴费现象尤为突出。视同缴费的方式虽然保障了部分劳动者在制度转轨成本中的权益，但是依据现有法律(《社保法》第13条)规定应由政府承担的这部分养老保险费却一直迟迟不能到位。一方面由于养老保险待遇享受的迟延性，另一方面改革开放背景下政府“扩权卸责”的特色导致政府主导的制度改革不可能也不愿意将雇主和劳动者所应享有的参与社会保险运营决策的权利法定化。

(三)观念障碍：社会保险自治团体的认识不足

根据上文的分析，社会保险的风险分担与辅助性两大基本制度原则决定了雇主与从属性劳动者享有参与社会保险运营决策的权利，并原则上排斥其他主体(主要是国家)的干涉。但是从我国现有的实际情况来看，一方面政社不分的问题一直很严重，另一方面政府对社团具有天然的排斥性或极强的控制欲，比如我国工会、消费者协会等都具有极强的官方或半官方色彩，不可能获得完全独立的发展，也不允许获得独立的发展。这一现象的背后是对政府与市场之外的第三部门认识偏差导致的。这最终导致社会保险人只能依附于政府发展，表现为社会保险人经办机构的人事权、基金财产控制权和重大事务决策权等附属于各级政府以及政府编制部门、财政部门、社会保险行政主管等行政部门。[3]113

四、域外经验借鉴

世界各国的社会保险人——社会保险经办机构或管理组织(Administrative Organization)大致呈现以下特点，社会保险通常由半自治的机构或基金负责运营与管理。这些机构通常受一个政府部门的统一监督，但在其他方面基本上是自治的，由包括劳动者、雇主和政府代表的三方委员会组成。也有一些是由劳动者和雇主代表或劳动者和政府代表组成。如果保险针对不同的职业、工薪阶层和有薪雇员或自营职业者单独组织，则每个险种通常都有单独的机构或基金负责管理运营。在其他情况下，对福利的管理则由相关政府部门直接负责。[6]具体分为以下两种(5)以智利为代表的公司模式或商业保险模式采取建立在个人账户制基础上的完全积累制的筹资模式与我国改革方向不符，本文不再介绍。：

以德国、奥地利为代表的自治模式。德国的社会保险机构属于实行自治管理的公法人主体，一方面独立于政府之外，接受政府监督，另一方面则由雇主和被保险人选举的代表一起负责社会保险的管理运行。[7]奥地利联邦宪法规定了社会保障“自治”的行政管理形式，以确保人民有效参与管理。[8]在联邦劳动、社会事务和消费者保护部以及联邦财政部的监督下，由自治养老机构组成的社会保险机构联合会负责养老保险运营，该联合会由被保险人和雇主的当选代表组成；医疗保险则由被保险人和雇主选举组成的九个区和五个职业病基金负责保费征缴和相关待遇的给付。[6]

以美、日为代表的政府直接管理模式。美国的老年、遗属和残障保险由社会保障管理局负责，通过地区项目中心、地区办事处和分支机构管理运营。[6]社会保障管理局是政府行政部门的一个独立机构,负责验证申请人身份，发放社会保障号码; 审核、建立及维护申请人收入记录; 按时发放社会保险待遇; 核实证据，裁决争议等。[9]日本的国民年金和厚生年金归厚生劳动省直接管理,共济年金由不同的基金会管理[10]；厚生劳动省健康保险局负责监督国民健康保险和雇员健康保险，地区卫生福利局和各道府县监督地方保险运营状况。国家健康保险由市政当局负责保费征收，并与各道府县共同管理运行，雇员健康保险由健康保险协会负责管理运营和保费征收，老年人健康和医疗保健则由市政当局负责保费征收，并与县级老年人医疗保健计划区域联合会共同管理运营。工伤和失业保险则由厚生劳动省劳动标准局负责管理，具体由道府县劳动局和地方劳动标准检查办公室负责保费的征缴。[6]

与德国、奥地利的自治模式相比，美、日的政府直接管理模式并没有完全体现社会保险的风险分担与辅助性两大基本制度原则，至于背后的成因固然与两国的社保制度发展进程、制度模式、传统文化等因素密切相关，[11]与整个民族生活的历史、文化、政治、经济等因素相关，[9]但本文认为其中一个重要的不容忽视的因素则是与该国的劳资关系有关。美国工会力量远不如德国等欧洲国家那样发展壮大，对工会的根深蒂固的反对植根于美国的管理者的理念和许多企业文化中，[12]44在很长的一个时期内，美国雇主都强烈反对工会代表权并力图阻止工会代表权选举。[12]172反观德国，尽管劳资之间也存在冲突，但是纵观其工会发展的历史，早在魏玛共和国时期，雇主协会已经完全承认了工会的地位，并且在维护劳动者利益方面，呈现工会与企业委员会二元格局同时并存的局面，成为产业民主的典范。德国强大的工会组织以及良好的劳资关系决定了二者能够在很大程度上通过相互合作自主解决和处理相关的社会保险问题，而美国工会力量的弱小以及相对糟糕的劳资关系导致政府的介入甚至主导社会保险的管理与运营成为可能。

上述两种模式各有利弊，在政府的监督下，自治模式一方面由于直接保障了雇主和被保险人的知情权、参与权和监督权，较好地增强和提升了参保人对社保制度的理解和认同，唤醒了自我保障的责任感，[13]促进了整个社保制度的正常运转，另一方面既保证了政府在整个社会保险制度中的国家责任，又避免了因政府承担过多公共事务而出现的效率低下以及制度异化等不良现象的发生。不过，这种模式要求较高的政治社会条件，而且容易强化行业和地区之间社会保障的差异, 不利于政府意图的贯彻实施和公平保障的实现。[14]政府直接管理模式固然可以在一定程度上保障政策的公平性和统一性，但是由政府直接参与社会保险事务的管理会在很大程度上有损社会保险制度的独立性，一旦社会保险运转出现问题或政府本身运转出现问题容易引发连锁反应，必将减损参保人对社保制度的认同感和信服，造成大的社会隐患。此外，由政府直接运营社会保险事务也存在诸如效率低下与成本不可控等问题。不过，虽然美、日的政府直接管理模式没有规定雇主和劳动者的社会保险事务管理权，但其完善的法律制度、强烈的公民意识和强大的媒体监督等都在很大程度上维系了社会保险功能，从而保障了参保人等的利益。

以上模式虽有区别，但“从功能主义的视角来看，各国经办机构发展的方向日趋统一，即逐渐从公务员型的人事和工资体制中摆脱出来，按照法人治理模式，将人事权逐步独立，经办费用按照一定的比例从基金中提取，并在政府的适当干预下独立承担运营基金盈亏的责任”[11]。

五、确立社会保险事务管理权的前提与建议

(一)确立社会保险事务管理权之前提——构建独立的社会保险人

1.社会保险人独立的必要性

推进国家治理体系和治理能力现代化是我们全面深化改革的总目标，但是与欧美发达国家相比，作为发展中国家的我们面临的不仅是现代化的挑战，还有后现代化的挑战。现代化要求一方面通过民主化进程推进现代化政府组织的成立，另一方面则是通过市场化进程促进现代企业组织的发育和成长。但我国政企不分、政社不分的传统体制阻碍了我国现代化的进程，导致以上任何一方面的现代化进程大大延缓。与此同时，政府和市场的“二次失灵”(6)即在第一次失灵的基础上出现的政府提供公共物品的失灵和市场在提供私人物品上的失灵。[15]139现象在我国也开始显现，进而促进了在政府与市场之外出现了诸如工会、消协以及环保组织等以提供互益或公益为代表的第三部门即非政府或非营利部门的产生与发展。现有的国情决定了我们第一部门和第二部门的发展需要借力第三部门的发展才能真正完成现代化转型，即通过第三部门的发展，促进公民自治意识的产生与发育并进而与第一、二部门形成有效互补。[15]149推进社会保险人的独立设置，一方面是社会保险法理的体现，另一方面也是我国现阶段社会发展的特殊要求，并进而有效促进雇主和被保险人公民自治意识的产生，从而真正推动政治民主化、经济市场化和社会自治化三位一体的现代化转型。(7)对于现阶段我国第三部门所存在的独立性不足的问题更是与欧美国家有别，欧美的“志愿不足”(相较于政府失灵、市场失灵)是个后现代化问题，而我们的“独立不足”是如何是现代化的问题。参见秦晖.实践自由[M]. 杭州：浙江人民出版社,2004：148-149.社会保险人作为第三部门是非政府组织，不是反政府组织和反对党，后者与政府之间可能有合作或者对抗的问题，继而会产生双赢或者零和的结果。作为第三部门的社会保险人至少在逻辑上与政府之间不存在上述问题。[16]

2.社会保险人独立的可行性

(1)划转部分国有资本充实社保基金提供了经济契机

2017年底国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的具体部署，旨在通过划转部分国有资本来弥补企业职工基本养老保险基金的缺口。2019年7月10日，国务院常务会议决定，国资划转社保的工作，将全面推开。将有35家中央企业实施划转，总计58家央企涉及6 600亿元资产将划转社保。[17]该资金的划转一方面固然是在社保降费和老龄化问题不断加重的背景下，着眼于保证未来各地养老金的足额发放，但另一方面实际是在暗补1997年改革时所欠下的历史旧账和制度转轨成本。随着国有资本划拨逐步到位，历史欠账的还清有助于排除保险人独立的经济障碍。(8)至于随着老龄化社会到来等导致社保基金的缺口以及政府的相关解决措施与社会保险人的独立性的关系本文暂且不做讨论。

(2)国家机构深化改革提供了制度契机

十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，一方面提出了推进社会事业改革创新，建立更加公平可持续的社会保障制度，加快健全社会保障管理体制和经办服务体系；另一方面提出了创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力。要求正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。党政群所属的事业单位和社会组织都是国家治理体系中的一个最基本的单元，只有把包括其在内的国家治理体系基本单元的工作能力都提高起来, 国家治理体系才能形成总体效应, 取得总体效果。[18]而加快健全符合现代化国家治理体系和治理能力的社会保障管理体制和经办服务体系, 首先需要解决的就是其独立性缺失或行政化色彩过浓的问题。

(二)确立社会保险事务管理权的具体建议

1.构建独立的社会保险财务体制

一方面依照《社会保险法》第13条，完善制度转轨成本化解机制，明确政府承担历史欠账的主要责任，合理划分中央与地方责任承担比例，(9)合理的方式是根据转轨前企业的归属情况决定各级政府财政分担比例。参见郑功成.中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)[M]. 北京：人民出版社,2011：52.通过加快部分国有企业资产和部分国有土地收益划转等方式尽快补足历史欠账，[19]解决历史遗留问题；另一方面基于政府财政与社会保险的二元分立，明确社会保险的精算平衡原则与政府的制度担保责任，根据具体的制度设计，完善政府补助社会保险的标准,完善相关的预算及救济程序,以保证社会保险财务的独立安全运转。[20]

2.培育独立的社会保险人的公法人地位

在深化党和国家机构改革的背景下，以政事分开、管办分离为核心的政府体制改革和事业单位改革的主要目标就是将政府从公共物品和公共服务的垄断管理者变成竞争生产的组织者。[21]93当下，为实现社会保险人法人地位的独立，切实保障参保人的利益以及对制度的参与感和认同感，基于社会保险的风险分担和辅助性原则所要求的自治性，应借鉴公法人制度改造现有的社会保险经办机构地位，采取公法上的公法人社团形式。一方面，在内部章程中明确规定雇主和劳动者享有诸如选举权和被选举权、参与决策权、知情权以及监督权等社会保险事务管理的权利；另一方面在组织设计方面，以雇主和被保险人(主要由工会代表被保险人)组成成员大会为最高决策机关，相关的重大决定由全体成员大会或由其选举出来的代表机关决定，同时设立理事会作为一般决议与执行机构，由其负责社会保险费的征收与管理以及社会保险待遇的发放等目前由社保经办机构负责的日常的管理职责。[21]87

六、结语

社会保险本质上是包括雇主和从属性劳动者在内的被保险人为组成成员的社会风险分担共同体。当下，基于社会保险的风险分担和辅助性原则所要求的自治性，为维系社会保险制度的独立，防止社会保险功能的异化，推进国家治理体系和治理能力的现代化，借鉴公法人制度改造现有社会保险经办机构地位，培育独立的公法人社团形式的社会保险人，从而保障雇主和劳动者作为风险共同体所应该享有的社会保险事务管理权的实现既是社会保险本身理论的要求，也是现阶段建立更加公平可持续的社会保障制度的现实要求。