农业保险的保障水平与财政补贴政策优化：一个文献综述*

郑 军,付琦玥

(安徽财经大学金融学院，安徽 蚌埠 233030)

一、引言

十九大报告中指出要“完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营”。2019年中央一号文件(1)2019年“中央一号文件”指的是《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》。提出“坚持农业农村优先发展”，这是十九大报告精神的贯彻，也是对2018年中央一号文件(2)2018年“中央一号文件”指的是《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。聚焦“乡村振兴”的延续。农业保险作为一项风险管理工具，在支持农业发展的过程中起着举足轻重的作用。特别是在2020年全面建成小康社会的时代背景下，提高农业保险保障水平，在解决农民因灾致贫、因灾返贫问题方面更是发挥着不可替代的作用。

为了提升农业保险的保障水平，各国政府和相关机构都在进行探索。财政补贴是各国都在进行并且取得了一定成效的政策。在已有的文献中，农险保障水平方面，学者们主要研究：(1)农业保险市场失灵问题(Miranda & Glauber，1997[1]；庹国柱、李军，2004[2])；(2)对样本区域实地调研，探索提升我国农险保障水平的政策建议(肖卫东，2013[3]；张旭光、赵元凤，2014[4])；(3)对国内外农业保险保障水平的度量(余洋，2013[5]；左璇、张峭，2016[6])。农险财政补贴方面，学者们主要研究的课题：(1)农险补贴模式(Liuxiu Zhang、Scott Rozelle，2007[7]；张宝辉，2013[8])；(2)财政补贴对农业保险的重要性(Bruce et al.，2005[9]；黄颖，2015[10])；(3)农险财政补贴支出效率的研究(江生忠，2015)[11]。近年来，学者们不再只局限于独立研究这两个课题，而是注重研究提升农业保险保障水平的前提条件、有效途径、有力举措和重要渠道等现实问题，并取得了新的理论进展。国内外也有学者对类似课题进行过理论综述，并提供了很好的理论线索(西爱琴，等，2015[12]；郑军、王仲秋，2017[13])。不过，这些综述有各自的主线，并不是围绕“对农业保险的财政补贴政策进行优化的目的是提高其保障水平”这一主题来梳理。因此，本文试图沿着这条逻辑主线，并梳理相关理论进展，为财政补贴政策优化提出建议。

二、实施财政补贴政策是提升农业保险保障水平的前提条件

自20世纪90年代以来，关于农业保险财政补贴对社会的影响，结合保险经济学和福利经济学中的相关理论，学者们大多数将研究重心放在了补贴效应和福利效应上。在已有文献中，大多数学者都认为补贴效应、福利效应均有正负之分，并且正面效应大于负面效应是农险财政补贴政策促进其保障水平的前提条件。

(一)正向补贴效应是实施农险财政补贴政策的重要前提

根据研究结果的不同，可以将国外学者对农业保险补贴的研究分为两个方向——农业保险补贴存在负面效应和正面效应。

农业保险补贴的负面效应主要体现在农户与政府动机背离问题。研究表明，农险的补贴政策正在逐渐承担着两个部门之间的转移支付作用，从财政到农业的这种转移使农户将目光从传统的风险管理手段上移开了。当信息和合同符合一定的要求时，公共补贴就不再被需要了，因为用更低的成本就能得到公共补贴带来的收益(Richard，2002)[14]。还有学者认为，政府对农作物提供补贴会导致私人保险的挤出效应，并且增加农户对政府补贴的依赖。这样一来，私人保险公司由于被挤出而缺乏创新的动力，农户也会减少对其他风险管理手段的运用(Gordon，1991[15]；Wang & Zhang，2003[16])。

农业保险补贴的正面效应主要表现在补贴对农民收入有正向促进作用。大多数国内学者都承认这一点(孙香玉、钟甫宁，2009[17]；张伟，等，2017[18])，并且当农险投保率超过一定界限后，这种正向促进作用会愈加明显。不仅如此，农险的财政补贴功能会让更多农民考虑到为农业生产提供保障的措施，实现“亲贫”的转移支付目的。这将有利于农民收入的增加，有利于国民收入再分配的优化(罗向明，等，2011)[19]。

(二)正向福利效应是实施农险财政补贴政策的必要条件

学者们对福利效应的观点分成了两派。一派认为如果农户购买农险，对农业生产资料的花销就会增多(Lichtenberg，1986)[20]，农作物的产量也随之上升。向右下方倾斜的农产品的需求曲线是缺乏弹性的，当产量上升时，价格下降，最终农险补贴的福利收益不足以弥补成本，使得社会福利下降(Siamwalla & Valdes，2003)[21]。另一派则持相反的观点。他们认为农险补贴政策为社会提供了就业机会，增加了政府部门的收入(Mishra，1996)[22]，并且会缓解受灾者的经济紧张情况，这对国民收入是一种再分配，有助于社会福利的提升(Goodwin et al.，2001)[23]。

国内对农业保险福利分析大都源于 Siamwalla & Valdes[21]以及 Mishra[22]的总结。庹国柱和王国军(2002)[24]认为，农业保险的利益是外在的，农业保险经营处于农户需求和保险公司供给双冷的状态，因而不能相交。也有学者从消费者剩余的视角分析农险补贴，得出政府对农户的财政补贴政策增加了社会总福利的结论(费友海，2005)[25]，然而该结论没有考虑到生产者剩余。后来的学者加入了对生产者的视角，经过实证研究，在保费补贴比例低、保障程度差的前提下，对农作物进行财政补贴并没有引起产量的大幅变动，因而社会福利也不会大幅变动。需要特别说明的是, 在分析农业保险福利问题时, 国内学者大都使用了Siamwalla & Valdes[21]的消费者剩余分析方法, 同时也使用了农业保险影响作物曲线右移、需求曲线不变的假设。然而生产者剩余与消费者剩余孰大孰小，需结合实际情况，并没有统一的定论，因此社会福利会提高还是降低是不一定的(孙香玉、钟甫宁，2008)[17]。

为了提升农险保障水平，实施财政补贴政策需要具备一定的前提条件。在已有的研究中，学者们主要将重心放在了补贴效应和福利效应上，并认为正面效应大于负面效应是实施财补政策时必须承认和遵守的前提。

三、实施财政补贴政策是提升农业保险保障水平的有效途径

实施财政补贴政策是有途径可循的。走对途径，直抓重点，可以避免走很多弯路。在已有的研究中，对农业保险财政补贴支出效率进行评价和实施差异化财政补贴政策是国内外都在探索的重点。梳理国内外文献不难发现，二者是提升农业保险保障水平的关键点和突破口。

(一)评价财政补贴支出效率是提升农险保障水平的关键点

农险财政补贴政策的实施效果是对其保障水平的客观评价标准之一。在国外早期的研究中，摒弃了按照合同和覆盖水平的补贴原则，认为这种补贴是不科学的。他们在对财政补贴支出效率进行评价时，采用的标准是农户的平均支付意愿(Wang et. al，2003)[16]。对农业保险财政补贴效率的早期研究大多是从经济学角度出发，主要是利用福利经济学及效用最大化理论，指出农业保险因其自身的正外部性不仅使农场主获得收益，也给整个社会带来福利(Shantayanan et. al，1996)[26]。近些年，学者们研究的视角更偏向于微观层面，如对照实际情况，从各地区农产品种植面积的角度切入该问题。研究发现，实施财政补贴政策之后，种植面积变大，财政补贴效率也随之水涨船高(Hanson，2003)[27]。

我国的学者们对财政补贴效率的研究主要建立在问卷调查和实证分析的基础上。问卷调查中对效率的评价采用的标准类似于国外早期研究中的标准——支付意愿。实证分析中，大多数学者运用的方法是数据包络法，他们得出的结论是我国农险财政补贴的效率并不高。为此，我国在实施农险财政补贴政策时，应该因地制宜，差别对待。对于补贴无效率的地区，更为可行的办法是进行制度创新(张旭光、赵元凤，2014[4]；江生忠，2015[11])。

(二)实施差异化财政补贴政策是提升农险保障水平的突破口

国外的一些学者研究了典型地区的农险财政补贴方式，这些地区主要包括欧美、日本等发达地区及亚洲的第三世界国家。发达地区的农业保险发展时间更长，财政补贴的模式更为成熟和多样。但是，不同国家的国情不同，财政补贴政策的实施自然也会存在差异。以补贴方式为例，在实施补贴政策时，要考虑当地农险的保障水平和当地居民对农险种类的偏好(Liuxiu Zhang & Scott Rozelle，2007)[7]。

实施差异化财政补贴政策也是我国学者一直探索的内容。尽管早些年我国学者就已经意识到实施财政补贴政策时，不同地区如采用相同补贴比例，会导致无法同时考虑不同地区的经济差距和实际生活中的农业发展实况。因此，中央应该加大对差异化财政补贴政策的支持，才能有利于我国农险长远协调发展，这也与保险经济学中的观点一致。然而，近两年也有学者发现，虽然中央对财政补贴规模不断加大，但提供的补贴比例仍然不能因地制宜，缺乏差异化。补贴比例的制定标准还是偏低，低于我国实际情况需要达到的标准，区域间一刀切问题也较为严重(黄颖，2015)[10]。

对于我国东部经济发达地区的一线城市，如北京、上海等，这些地区农业产值很小，在GDP中所占比重较低，但是当地政府部门的财政实力很强，当地工业化水平也很高，农民的收入普遍较高。所以，这些地区的农业保险财政补贴可以由地方政府承担。我国特困地区的自然资源条件比较差，多集中在中部与西部等地。这些地区的地方政府财政能力有限，中央政府在立足于保障农民生产投入成本的前提下，可以进一步保护这部分地区农民的基本收入。必要的情况下，中央政府可以承担起全部的财政支出。我国同一省市内部也存在经济差异，地方政府在对农业保险进行财政支出的过程中，不需要完全由省级财政承担，可以由各级政府共同承担。同一省或同一市内，根据具体的经济发展状况与农业保险需求，合理地分配财政支出，从而使各级政府部门都能够为农业保险的发展贡献力量，最大限度地保护广大农民的生产投入成本与收入(常伟，2018)[28]。

为提高农业保险保障水平，实施财政补贴政策要遵循有效的途径，其中包括关键点——对财政补贴支出效率的评价、突破口——实施差异化财政补贴政策。这两部分内容是近年来农业保险补贴政策研究的重点。

四、实施财政补贴政策是提升农业保险保障水平的有力举措

如何有效提高农险保障水平？这是国内外都在探索的问题。已有的文献发现借鉴国外经验是提升我国农险保障水平的重要方法。而基于保险经济学理论优化度量指标，则有利于通过提升农险保障水平，实现农业保险精准扶贫功能。

(一)借鉴国外经验是提升我国农险保障水平的重要方法

一直以来，各国都在试图探索出适合自己国情的农业保险补贴模式。美国政府对农业保险财政补贴的模式经历了公私合营模式向政府扶持保险公司模式转化的过程，并且美国政府将农业保险政策由传统的政府直接补贴受灾地区转变为对受灾地区保费的补贴，有效提高了参保率，也整体增强了抵御风险的能力(郑军、王仲秋，2017)[13]。

日本的农业保险由互助性保险公司经营，保险计划由政府制订，达到一定生产数量的农民被要求强制投保，政府对农业保险补贴的额度最多达80%。保费补贴和损失赔偿对农民收入的稳定起到了重要的支持作用(贾云赟，2018)[29]。

印度作为农业生产大国，政府十分重视农业风险的防范与管理，采取保费补贴的方式鼓励农民参与农业保险，且取得了一定的成效。印度政府对农业保险进行补贴，额度是依据不同的农作物和不同的风险来确定的，农业保险险种包括水稻、甘蔗等农作物保险(Gine，2008)[30]；同时，印度政府更多地照顾生产规模较小的农场主，其农业保费补贴由中央政府和地方政府共担。为了提高农场主的风险意识、防止农场主过度依赖财政补贴，政府采取补贴年限制度，补贴超过五年后每年的补贴逐步减少(秦宏，等，2018)[31]。

我国的学者在研究我国应该实施什么样的农险财政补贴政策时，参照的国家不同，得出的结论也不同。有学者参照了美国、西班牙和日本，认为我国实施的农险财政补贴模式应该是政府、保险公司、农户和农民合作经济组织(吕晓英、李先德，2013)[32]四位一体。也有学者研究了法国的情况，认为借鉴法国的互助农业保险应具备一定的前提：国家层面需要法律体系的完备、政府补贴的高比例和再保险政策的有效兜底，社会层面需要保险组织分工明确、互助农险集团之间有效配合和农合组织的高效运行(杨铁良，2017[33]；郑军，等，2018[34])。

国外的经济发达地区农业保险发展的历史相对较长，水平较高，财政补贴的模式也较为成熟。我国和一些其他发展中国家如果能从国外农险发展的实践中借鉴到经验，那将会少走很多弯路。但是这个“借鉴”是有技巧的，不是照搬照抄，而是结合自身国情，根据区域间不同情况做调整和变通(Glauber，J.W，2013[35]；寇晨欢，等，2018[36])。

(二)优化相关指标是提升农业保险保障水平的关键环节

对农险保障水平的度量可以基于整体视角。Goodwin and Mahul (2004)[23]认为, 农作物保险的保障水平就是保额，即被保险人可能获得的最大保险赔付。也有研究针对微观视角，如对保险深度指标进行研究。国外做出杰出贡献的是 Enz(2000)[37]的“S曲线”。他基于保险经济学理论，发现经济处于极低或极高水平时，保险深度是1；当经济处于中等水平时，保险深度会达到2以上。另外，他还指出不管研究结果是否符合S曲线的特征，对保险深度的长期预测都是可行的。不同的国家会有各自独特的S曲线。

国内关于农业保险深度进行系统研究起步较晚，学者们主要是基于计量模型作出分析。有学者通过对我国农险和农业GDP等其他相关量进行协整检验，分析出影响我国农险深度的因素主要有两个：成灾面积占播种面积的比重和单位成灾面积农险赔款(刘慧龙，2010)[38]。随着近年来研究视角的创新，有学者进行了情景模拟预测，针对不同条件设置了9个场景，对保险密度和深度进行模拟，最后得出2016—2020年，我国保险行业发展将继续保持稳中有进的速度(吕卓、顾海兵，2016)[39]。

我国农作物保险的保障水平，特别是在保障深度上与发达国家还存在较大差距，说明我国农业生产缺乏风险管理技术。现有研究利用农业保险和农业数据，基于农业保险保障水平的计量方法，测度我国农业保险保障广度和深度两个指标，得出“农业保险保障水平与农业产值负相关关系，农业大省保险保障水平反而相对更低”的结论(中国农业科学院农业信息研究所联合课题组，2017)[40]。

(三)用农险进行精准扶贫是提升农险保障水平的有效举措

精准扶贫近两年成为我国全社会探讨的热点。有学者在保险经济学理论的相关基础上,研究认为农险补贴的扶贫效应主要体现在弥补市场失灵、实现国民收入再分配、影响农户福利等几个方面(郑军、王仲秋，2017)[13]。在近些年保险扶贫取得成绩的同时,我们也不能忽视其不完善的地方。学者们认为，农业保险发展滞后，覆盖率低、承保范围小，保险机构经营成本较大，农村贫困人口抵御风险的能力较低，农户存在逆向选择和道德风险，法律保障机制存在较多缺陷等都是制约农业保险精准扶贫效应的原因(谭正航，2016)[41]。

在保险扶贫模式的选择上，有学者提出“保险+”将成为扶贫主流模式，如“保险+信贷”“保险+订单农业”“保险+期货”“保险+农资采购”，保险与农业产业相结合可以帮助贫困地区发展相关产业更加有的放矢。有学者提出农业保险“精准滴灌”的扶贫模式、贫困人群“缺口补位”的扶贫模式与贫困地区“造血式”扶贫模式。还有学者主要是以“阜平模式”为样本，认为保险扶贫的发展离不开政府的大力支持，通过三农保险“联办共保”、扶贫贷款“风险共担”的制度设计，放大财政资金扶贫的投入效应(史泽，等，2018)[42]。

为了解决农业保险精准扶贫过程中存在的问题，学者们认为这一过程离不开政府的有效支持。政府应立足于农村扶贫开发的需要，完善农业保险扶贫法律保障机制；保险公司也应积极精准开发新险种，加强贫困地区保险的精准宣传(谭正航，2016)[41]。

提升农险保障水平的有效方法有很多，本文选取了重要方式——借鉴国外经验、关键环节——对农险保障水平的度量、有效举措——用农险精准扶贫三个方面，希望为相关研究的进行和政策的制定提供一些思路。

五、实施财政补贴政策是提升农业保险保障水平的重要渠道

保险经济学领域的很多学者认为，农业保险是一种准公共物品，具有明显的正外部性，并且农业的产出往往直接关系着社会福利，因此政府必须在农业保险的经营发展中承担引导者的角色，政府对农户的财政补贴政策是十分必要的。具体而言，如何对农险实施财政补贴政策才能提升其保障水平呢？在已有的研究中，学者们主要对范围、方式和比例三个渠道展开了深入研究。

(一)确定财政补贴范围是提升农险保障水平的基本渠道

国外有学者指出，政府对农产品的保费补贴总额存在一个临界值。如果这个值没有达到总保费额的66%，对于种植农作物的农户来说，农险补贴对他们的吸引力过小，他们会选择不投保(Bassoco Luz Maria，1956)[43]。

我国于2007年开始对种植业保险进行财政补贴，经过十几年的发展，农业保险补贴险种、补贴规模和比例均有较大幅度提升，补贴地域的限制也逐渐消失。保险产品纯费率，保险标的的重要性，政府财力和政策目标，保险保障水平是农业保险保费补贴规模的决定性因素。一般来说，保费补贴规模与保险产品纯费率、保险标的的重要性、政府财力成正比，与保险保障水平成反比(庹国柱、朱俊生，2005)[44]。

政府可以将对农户进行补贴的工作委托给商业公司来进行。委托的方式可以根据实际需要，选择向保险公司提供生产补贴，或者给购买了农业保险的农民进行消费补贴，或二者同时进行。在确定补贴对象的范围时，不能只给粮食生产基地或种植养殖大户补贴，对于种植规模较小的农户，可通过政策性农业保险来给予风险担保(庹国柱，2011)[45]，政策性农险补贴金额的制定依据是政府的承受能力。国内关于这个课题的研究有一些，但因为估算的条件不同，补贴额度的制定结果计算出来相差很大。

(二)确定财政补贴方式是提升农险保障水平的重要渠道

农业保险财政补贴的模式对应了保险经济学中的“保险业的组织架构”问题，这个问题的研究成果很丰富。国外关于农险补贴方式的研究有一些分歧，一种观点主张农险补贴应该由政府经营。因为农险是一种准公共物品，其效益应该由全社会共享，由政府主管较为公正；另一种观点主张政府应该在信息收集和合同制作方面下更多工夫，这样比对购买农险的农户进行直接补贴更有效。

在国内早期的研究中，学者们侧重于农险补贴方式应该如何进行。比较宽泛的结论认为对经管费、农险保费进行补贴，对农产品缴纳的税进行减免，通过再保险进行兜底是可以考虑的几个方面(张晓云，2004[46]；费友海，2005[25])。进一步的研究认为，没有必要对所有农产品运用政策性农险进行补贴。一些作物和产业用商业性农险来保障效果更好(庹国柱、朱俊生，2007)[44]。许多学者讨论了对农险补贴的模式，以政府部门对农业保险是否直接干预为评价标准,将农业保险财政补贴模式分为三种类型：(1)政府主导型。这是法国、加拿大、希腊、菲律宾等国农业保险的补贴模式。在农业保险业务开展过程中,政府部门只是处于主导位置,主要通过专门的农业保险组(协会)来对农业保险公司进行财政补贴。(2)公私合营型。美国、西班牙、奥地利、捷克等国家采用了此种模式。政府部门与农业私营保险公司(企业)共同开展(经营)保险业务,在运作过程中,政府部门可以因地制宜、根据当地农业经济发展实际情况制定保险条款,从根本上保证了农业保险业务的公平性与效率性。(3)私营主导型。主要被日本、德国、荷兰、丹麦等国家采取,在此模式下,农业保险系列业务完全由私营性质的保险公司(企业)独自经营,自负盈亏。除了对农业保险业务保费补贴及税收优惠外,政府部门不介入、不参与农业保险业务(吕晓英，等，2013[32]；郑军，等，2016[47])。

(三)确定财政补贴比例是提升农险保障水平的有效渠道

保险经济学领域的许多专家学者都认为农业保险具有准公共物品性质。国外的主流观点认为，不论国家或地区的经济发展程度如何，政府都应该对农险进行补贴。具体补贴的金额与比例，可以根据各地实情进行斟酌(Gordon，1991[15]；Glauber，2004[48])。在进行财政补贴时，保险公司可以从两方面入手：一是保费的金额，二是农险的险种。对保费可以选择全补或者部分补贴，在险种选择时要承保“可保风险”。此外，有学者在研究美国作物保险改革的过程中发现，农业保险财政补贴极大地增加了农户参保率，帮助农场实现生产的规模化，有效提高农业生产的效率。同时，财政补贴也可能带来不利影响，农民可能利用较少的成本来换取高额赔偿，引发道德风险。因此，农业保险财政补贴更应注重培养农户的风险意识而并非单纯地为了增加社会福利(Siamwalla，1986[21]；Goodwin B K，2001[23])。

国内有研究认为，保障水平越高，补贴率越低，二者成反比；农户可支配收入越高，对保险的需求越低，二者也是负相关；但保险标的对农户越重要，农户越倾向于购买农险，二者正向变动(张祖荣，2014)[49]。有学者对补贴比例进行了精细测算，得出农险补贴金额水平要在总补贴金额的一半以上，并且东、中、西部地区的比例存在差异(潘勇辉，2008)[50]。

为提高农业保险保障水平，实施财政补贴政策要具备相应的渠道。学者们对于范围、方式和比例的研究也较为深入，这为后继者们打下了扎实的理论基础，提供了研究的方向。

六、研究展望

基于以上对文献的梳理、分析和评述，结合我国国情，笔者对该领域未来研究的重点和研究趋势进行以下初步预估和展望：

(一)在已有的研究中，关于实施财政补贴政策促进农险保障水平的前提，学者们主要对补贴效应和福利效应的研究较为深入，对减贫效应的研究还很少。尤其近两年我国一直在强调脱贫是时代赋予的重任，因此这方面的研究大有可为。十九大提到，从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜时期，要在2020年之前摘掉贫困的帽子，必须加紧对精准扶贫的研究。结合我国国情，利用农险精准扶贫，有助于财政补贴政策的优化，有助于农险保障水平的提升。

(二)实施差异化财政补贴政策已经成为各国政府进行农业保险保障的共识。我国各个区域的经济发展水平和农业发展实况极不均衡，这决定了其财政补贴政策需要因地制宜，差异实施，以确保其公平性。已有的研究对补贴的模式有多种分类，对各个地区基于实际情况进行差异化财政补贴，也有利于财政补贴政策的优化。同时，在未来的发展中，政府也应更多关注地区间差异，减小对发达地区的支持力度，转向更多地支持需要补贴的落后地区。

(三)提升农险保障水平的一项重要内容是对其进行度量。之前的研究中，对农险保障水平的度量主要是从保费规模的视角切入的。近些年，学者们一直试图进行研究视角的创新。2017年出台的《中国农业保险保障水平研究报告》中，设计了保障深度、保障广度等指标来评价我国农险的保障水平，为研究者们提供了启发。相信后继研究者们对农险保障水平的度量指标会更加丰富，视角更加新颖。

(四)闭门造车不会成功，与外界交流、学习他人的长处才会进步，因此借鉴国外成熟模式的经验是提升农险保障水平的重要方法。已有的文献中，大多数都在强调向欧美、日本这样发达地区的成熟模式借鉴经验。然而，发达国家的模式不一定完全适合我国，其他发展中国家，如孟加拉国、菲律宾的模式也有可取之处。后继研究者们可以对其他发展中国家模式中适合我国国情的部分善加研究、借鉴，这将有助于我国农险保障水平的提升。

(五)已有研究对实施财政补贴政策的渠道主要集中于财政补贴的范围、方式和比例，在一些细节问题上，如：政府对补贴比例的确定、确定的同时是否需要市场的参与等，还需要研究者们深入挖掘。这些问题的解决有助于财政补贴政策实行起来更加切实、具体，也有利于我国农险保障水平的提升。

对农业保险进行财政补贴政策优化的目的是提高其保障水平。真正把准农险财补政策的脉，具备前提条件，遵循有效途径，采取有力举措，打通重要渠道，就能切实从根本上提高农险保障水平。