中国与南海邻国共同开发南海油气资源的困境与突围

孙 传 香

(湖南人文科技学院 法学院，湖南 娄底 417000)

20世纪70年代以来，南海周边国家相继对我国南海岛礁的主权及海域管辖权提出争议。晚近，域外国家以“航行自由”等借口插手南海事务，使南海问题越发复杂并有愈演愈烈之势。按照《联合国海洋法公约》(本文以下简称《公约》)的规定，如果争端各方无法通过协议解决海洋划界问题，《公约》第74条第3款以及第83条第3款要求相关国家作出实际性的“临时安排”。鉴于《公约》并未规定“临时安排”的具体方式，“共同开发”被认为是“临时安排”中的一种，并在相关国家实践中得到较广泛的应用。然而，共同开发作为一个法律概念，正处于产生初期，迄今尚未形成普遍接受的概念，更没有明确的和成文的国际法规范[1]。德国学者拉戈尼(Lagoni)认为，共同开发是两个或两个以上的国家基于协议，对一块存在争议的海域中的非生物资源进行开发的经济合作形式[2]。而日本学者三好正弘(Masahiro Miyoshi)将共同开发理解为“政府间的临时性安排，是一种意在获取经济利益的共同勘探或开发行为。”[3]面对日益复杂的国际局势，如何通过“共同开发”阶段性地化解我国在南海问题上面临的困境并寻求突围，是我国面临的一个重大时代课题。

一 中国与南海主要邻国在南海实施油气资源共同开发的现状

中国提出“共同开发”这一设想后，一直与南海邻国保持沟通与协商，进行多方位的尝试与努力。但是，由于南海主权声索各方内部的分歧以及来自美国、日本、印度以及澳大利亚等国的外部干扰，中国与邻国在南海实施共同开发的现状不甚乐观。

(一)中国与越南的共同开发现状

在与南海周边国家的关系上，中国与越南不仅是海上邻国而且也是陆地邻国，两国就南海共同开发的磋商事宜启动最早。在20世纪90年代，中越两国就在共同开发南海油气资源方面交换了多次意见并举行了一系列海上问题专家小组会议，意在海上低敏感领域逐步推进中越两国合作。经过双方不同层面的共同努力，两国在国家层面①和地区或企业层面②就共同开发的前期工作取得了一定的进展[4]。根据2000年签署的《关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，中越两国均有权在属于各自的大陆架上勘探与开采油气资源，对于尚未探明的跨界矿藏或跨界单一油气资源，双方约定通过友好协商以实现共同开发。2007年5月，中国与越南发表《中越联合新闻公报》，两国同时希望继续落实好《北部湾渔业合作协定》和《北部湾划界协定》这两个先前达成的协定，表示将进一步积极商谈该海域的共同开发问题并稳步推进北部湾湾口外海域的划界谈判工作。

但是，由于相关协定、协议或公报的规定过于原则，可操作性不强，有关共同开发的具体事宜未能进一步得到细化与落实，导致中越两国共同开发南海油气资源一直并无实质性的进展。特别是，越南与马来西亚于1993年在南海开发的“大熊”油田以及越南1994年对我国与美国克里斯通能源公司实施“万安北-21”区块协议的极力干扰为中越两国的共同开发蒙上了极大的阴影。2016年7月，菲律宾提起的所谓南海仲裁案在公布非法裁决结果后，越南政府表示该裁决为越南对中国提起类似程序提供了有效的法律参考，据2020年5月7日《亚洲时报》报道，越南政府正抓紧考虑单方面对中国提起南海强制仲裁[5]，使中越两国的共同开发遭受致命打击。

(二)中国与菲律宾的共同开发现状

早在1988年，邓小平在会见菲律宾总统阿基诺时就南沙问题表示，“从两国友好关系出发，这个问题可以先搁置一下，采取共同开发的办法”[6]。意欲与菲律宾在南海开展共同开发。2003年11月，中国海洋石油总公司与菲律宾国家石油勘探公司签署合作意向，双方决定成立联合工作委员会，对南海适合油气勘探开发的区域进行甄选。双方还同意拟定方案，对选定海域的相关地质、物探和其他技术数据与信息进行审查、评估和评价，以便最终确定相关海域的油气储量前景。随后，中国与菲律宾相关公司于2004年9月进一步签署了在南海特定海域进行联合海洋地震研究的协议[7]。2005年3月，分别来自中菲越三国的三家石油公司在菲律宾首都签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，成为继《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)后南海主权声索国对“共同开发”的首次尝试。前述协议确定了一个总面积达14万平方公里的合作区，中国海洋石油总公司、菲律宾国家石油公司以及越南石油和天然气公司借此联手合作，在合作区内收集定量二维和三维地震数据[8]。

然而，尽管中菲两国就共同开发南海油气资源签订了一系列意向书或协议，但由于相关意向书和协议的内容主要涉及地震、物探以及其他科学调查活动，并无实施共同开发油气资源的实质性内容，因而对促成两国实施共同开发油气资源的效果并不明显。因此，前述2005年协议以及2012年中菲两国在礼乐滩附近海域商讨的共同勘探计划以失败而告终。

此后，菲律宾于2013年1月单方提起所谓“南海仲裁案”，但是，由于美国一手导演的这场披着法律外衣的政治闹剧无果而终，菲律宾转而加快启动与中国共同开发南海的步伐。2018年，菲律宾总统府对外宣布，菲律宾政府正在考虑与中国共同勘探南海两个区域的油气资源，其中包括卡拉棉地区的第57号区块以及位于礼乐滩附近的第72号区块。但严格说来，第57号区块位于菲律宾的专属经济区内，不属于争议海域，因此不能算作是“共同开发”，应视为“合作开发”[9]。72号区块则位于争议区，需要双方事先达成协议才能启动共同开发。2018年11月，中菲两国签署《中菲油气合作开发谅解备忘录》，但是，该备忘录只是双方为达成进一步合作所表达的政治意愿，既非油气开发合作协议也非服务合同，因此，该备忘录对实质性推动两国共同开发的价值亦不宜高估。2019年8月，菲律宾总统杜特尔特的访华之旅也未能使中菲两国的共同开发取得实质性进展。为此，有学者指出，争议区域领土所有权的确定性与不确定性造成中菲两国共同开发南海的前提陷入两难境地[10]。

(三)中国与其他南海主权声索国之间的“共同开发”进展

中国与其他南海声索国之间就共同开发南海也开展了一系列前期工作。2000年5月，中国与印度尼西亚两国一致同意在包括渔业和矿产在内的众多重要领域开展合作。2013年4月，文莱与中国政府发表《联合声明》，同意并支持两国相关企业本着平等互利和相互尊重的原则共同开发海上油气资源。同年10月，两国签署了《关于海上合作的谅解备忘录》和《关于成立油田服务领域合资公司的协议》等双边合作文件。值得注意的是，在官方进行沟通与谈判的同时，非官方层面也保持接触与交流，比如，在处理南海潜在冲突研讨会的框架下，中国与南海周边国家多次在印度尼西亚举行了有关探讨共同开发问题的专家级会议。

总体来看，尽管中国与越南、菲律宾、文莱以及印度尼西亚等南海主权声索国就共同开发南海油气资源问题均保持沟通与接触，并且在某些领域达成了意向或签署了一系列协议，中国与南海其他声索国甚至于2002年签署了多边性文件——《宣言》，但中国与邻国在共同开发南海问题上的合作仍处于初步阶段，合作内容大多涉及地震数据的收集与分析以及初步甄选协议海域，并未实质性地启动南海油气资源的“共同开发”。在前述非官方层面的印度尼西亚南海研讨会的框架中，共同开发也只是一个非常宽泛的概念，其范围不仅包括海洋矿产的联合开发，而且涵盖环境、气象等其他方面的合作，其对南海油气资源的共同开发所起的推动作用显然十分有限。2018年3月，中国与东盟国家举行了落实《宣言》的第一轮“南海行为准则”的磋商工作，李克强总理为此提出争取在三年内与东盟国家完成前述准则磋商的愿景并得到各方积极响应。然而，有学者表示，如果在三年内无法完成目标，可能会打击各方的积极性并影响各方的信心和信誉[11]。

二 中国与邻国在南海实施油气资源共同开发陷入困境的原因分析

中国与南海邻国未能实质性地在南海实施共同开发，其原因错综复杂，既有地理等自然环境方面的原因，也有政治、法律与历史方面的原因。

(一)地理因素

人类的认识能力总是受自身条件的影响与制约，认知能力的有限使得南海至今仍“蒙着一层神秘的面纱”[12]。比如，就南沙群岛而言，有学者统计，“在南沙群岛的范围内分布着230多个岛屿、沙洲与礁、滩(根据航空照片和卫星照片判断有310个)，是南海诸岛中岛礁最多、工作面范围最广的珊瑚礁群。目前已定名的岛、洲、礁、沙、滩共189座(根据中国地名委员会1983年1月公布)，其中岛屿(包括石、屿)14个，沙洲6个，暗礁(包括岩、堡)113个，暗沙35个，暗滩(廊)21个”[13]。而据中国科学院南沙综合科学考察队的资料来看，南沙群岛由230多个岛、洲、礁、沙和滩组成，其中露出水面的约为五分之一，已定名的有192个[14]。在我国专门研究南海的权威机构——中国南海研究院官方网站，“南海简介”一栏介绍，南海诸岛分别由数量不等的岛屿、沙洲、礁盘、暗沙和浅滩组成，但没有提供具体的数据介绍[15]。“中国南海网”则根据1983年中国地名委员会授权公布的《我国南海诸岛部分标准地名》指出，“西沙群岛露出海面的陆地面积最大，总计有22个岛屿、7个沙洲及其他滩、沙等自然地形”，而“南沙群岛主要由6个群礁、近200个岛、礁、滩、沙等自然地形组成”。

可见，不同资料反映的南海相关数据表明，尽管我国对南海的主权权利不容否认，我国南海疆界线也确定无疑，但南海星罗棋布的岛屿及复杂的地理构造给精确认知南海带来了诸多困难，这便是制约南海共同开发向纵深推进的客观原因。

(二)政治因素

中国与南海其他声索方未能在南海实施实质性共同开发，政治层面的影响因素也不容小觑。政治制约不仅来自南海主权声索方内部，而且，随着美国、日本及澳大利亚等域外国家的搅局，实施南海共同开发的外部环境也日趋严峻。

一方面，从南海主权声索方内部来看，除中国及中国台湾地区以外，其他各方均属东盟成员国。晚近，为了在南海问题谈判中提高话语权，越南等其他南海声索国主张抱团与中国谈判，这与中国主张的“一对一”谈判方式背道而驰，从而严重制约了共同开发及相关工作的开展。尽管在中国的努力推动下，中国与东盟国家已于2002年11月签署了《宣言》，但从性质上来看，《宣言》只是一项政治性文件，不具有法律约束力，故而无法从法律层面制约其他声索方的单方开发行为。虽然中国在《宣言》的谈判、起草和签署过程中表现出极大诚意，但《宣言》的实际效果却不尽如人意。实践表明，南海争端中的东盟成员国在理念上与中国仍存芥蒂，彼此缺乏足够的政治信任，从而严重制约了《宣言》的进一步落实。

另一方面，从国际政治环境观之，美国、日本以及印度等非南海国家借口南海航行自由逐步介入南海争端。它们通过与除中国以外的其他南海声索国建立同盟关系，不断增加其搅局南海争端的借口与筹码。首先，从美国方面来看，美国前国务卿希拉里在第17届东盟地区论坛外长会议期间曾表示，美国对南海有浓厚的兴趣并十分关切，声称南海问题事关美国的国家利益。与此同时，美国前总统奥巴马亦公然搅局南海争端，在第二次美国—东盟峰会上，奥巴马向相关国家公然承诺，将进一步深化美国和东盟国家的关系，以提高美国在亚洲事务中的地位。此外，美国与菲律宾更是长期保持军事同盟关系，两国从1991年开始每年举行年度“肩并肩”军事演习。在2016年演习中，不仅有来自美国、菲律宾和澳大利亚三国派出的近万名兵力参加，而且还邀请日本自卫队首次以观察员的身份参加这次演习[16]。2014年12月，美国国务院公开发表官方研究报告《海洋界限：中国的南海主张》，支持菲律宾提起“中国在南海九段线内主张的历史性权利与《公约》不符”的仲裁请求[17]。其次，在日本方面，早在2003年，日本自卫队参谋长联席会议主席石川康访问越南，就加强日本与越南的军事合作、打击恐怖主义等问题进行商讨[18]。日本与越南开展合作名义上是为了打击恐怖主义，实则意在借此插手南海事务。从2013年起，日本“伊势”号护卫舰、“亲潮”号潜艇、“有明”号和“濑户雾”号驱逐舰等多次停靠菲律宾莱特岛、苏比克港和吕宋岛苏比克港[19]。最后，在印度方面，印度为介入南海问题推出“东向政策”，曾于2000年组成海军特混舰队开赴南海。事实上，中印两国在海洋权益上并无交集，但由于两国存在陆地边界争端，因此不排除印度将南海问题做为解决中印陆地边界的敲门砖。比如，2017年6月，印度在我国洞朗地区挑起事端并持续三月有余，2020年6月，印方士兵再次在加勒万河谷入侵我国，无端挑衅中方人员并造成严重肢体冲突。种种迹象表明，美国、日本及印度等国对推动南海问题国际化、多边化蓄谋已久，美国更是宣称要将外交重心再次转移至亚太地区[20]。

(三)法律因素

与其他争议海域相比，法律制约因素在南海争端中表现得尤为突出。尽管南海岛屿及岛礁的具体数据暂时不甚明确，但南海存在众多岛屿、岛礁及暗礁或低潮高地却是不争的事实，如何从国际法层面和国内法层面予以定性，将直接关系到所属国的海洋权利。

在国际法层面，由于《公约》对相关条款的规定不甚清晰，由此给相关海洋争端的法律适用带来诸多困难。如前所述，如何将中文表述的沙洲、滩、暗沙、暗滩按《公约》规定予以准确定性就是一个很重要的问题。根据《公约》第121条第3款的规定，不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。有学者指出，(《公约》第121条第3款)意味着，即使是岛屿，如果本身没有饮用水或者其自然条件无法维持人类的生活，则只可设定领海及毗连区，不得设定专属经济区或大陆架[21]。可见，仅凭地图或航空照片或卫星照片，难以精准确定南海岛屿、岛礁及其他礁盘的数量及其面积，也难以确定其能否维持人类居住或其本身的经济生活。依据《公约》规定，尽管岩礁不能主张专属经济区和大陆架权利，但仍可拥有领海和毗连区。因此，对南海岛礁的法律地位的确定将直接影响中国在南海的海洋权利。这也是中国与邻国实施南海共同开发前必须明确的关键问题。

在国内法层面，就中国而言，虽然中国加入并批准了《公约》，并分别于1992年和1998年通过并开始实施《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，但中国至今尚未准确界定南海U型断续线的法律地位。中国政府仅笼统指出，中国对南海群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并没有明确中国在南海拥有的领海、专属经济区以及大陆架等海洋权利的具体范围[22]。

(四)历史因素

南海声索方从20世纪70年代开始的油气资源单方开发行为可能是阻滞共同开发的最重要因素。近几十年以来，其他南海声索方不顾中国提出的共同开发倡议，纷纷在南海实施单方开采行为。据统计，目前已经有来自美国、日本、英国、意大利、俄罗斯和挪威等国的200多家外国石油公司先后在南海海域拥有“石油租让区”并进行勘探或开发活动[23]113。越南、菲律宾、马来西亚、文莱以及印度尼西亚等国在南海海域的油井多达1380口，其中，越南单方面划出的石油招标区块多达215个，基本覆盖了南海西沙和南沙全部海域。马来西亚通过对外招标，共有33家石油公司与马来西亚合作在南海海域进行油气勘探、开采活动[24]。

早在1974年，菲律宾就准许持有菲律宾石油勘探合同的外国公司在礼乐滩进行联合勘探与开发，“滨海”(Sea Front)国际财团与瑞典“塞伦集团”(Salen Group)签订协议，在一块面积为596平方公里的地区进行地震调查并于1976年在忠孝滩钻了一口井。2011年6月，菲律宾启动第四轮能源承包项目，向外资推出允许勘探油气资源的15个区块，其总面积约10万平方公里，2012年7月对其中的第3、4和5区块进行招标，其中第3、4区块位于南海“九段线”范围内[25]。2013年9月，菲律宾石油钻探公司和Pitkin石油公司组成联合体获得菲律宾第四轮能源承包项目74号石油服务合同(即此前未招标成功的第五区块服务合同)[26]。2014年5月，菲律宾宣布启动第五轮能源合同招标，共推出15个煤炭勘探区块和11个油气勘探区块对外招标，其中第7油气勘探区块即位于我国南沙群岛的礼乐滩[27]。

上述单方开采行为往往是授权外国公司开采，而这些被授权的公司不少来自美国。如果中国与相关南海邻国实施共同开发，势必会对这些被授权公司的先存权产生重大影响，其所属国可能会通过行使外交保护权而插手南海问题，从而使南海问题更加复杂。

三 中国与邻国在南海实施油气资源共同开发之突围

(一)增强政治互信，强化经济利益

政治互信是实施南海共同开发的重要前提与基础，经济利益乃推进共同开发的强大驱动力。在中国与南海邻国之间，增强政治互信与强化经济利益，以此增加实施南海共同开发的可行性。

首先，中国与南海邻国的政治互信有较好的基础。随着世界经济全球化以及区域经济一体化的趋势不断增强，各国均倾向于致力发展本国经济和增强综合国力。有学者指出，在南海主权声索方中，不会有国家或地区认为自身具备通过武力实现自己领土主权要求和海洋权益主张所必需的政治、经济、军事实力和外交资源[23]201。因此，在南海问题彻底解决之前，各方考虑共同开发的可能性会逐渐增强。尽管南海争端涉及六国七方，但同为东亚或东南亚国家或地区，六国七方均有相似的历史背景和文化传统，这种文化与历史的高度相似为增强彼此间的政治互信奠定了良好基础。近年来，我国与东盟国家的关系得到了全面、稳定的发展，2002年11月签署的《宣言》表明，中国与邻国在南海实施共同开发有着较好的政治环境与互信基础。

其次，实现经济利益成为各国的共识。随着陆地资源的日益枯竭，人类将目光转移至海洋是大势所趋。对于诸如越南、菲律宾等严重依赖石油的国家可通过开发海洋石油资源缓解国内石油紧缺，而诸如印度尼西亚、马来西亚等国则可通过出口石油提高国民收入，同时，这些国家亦可在与他国实施共同开发过程中获取先进的油气开采技术和管理经验。中国对海洋油气资源的需求更不待言，2017年3月中国石油企业协会和中国油气产业发展研究中心在北京发布的《2017年中国油气产业发展分析与展望报告蓝皮书》显示，由于受国内原油产量下降和进口增加的影响，2016年我国原油对外依存度上升至65.4%，接近美国的历史最高值[28]。因此，无论中国抑或南海其他声索国或地区，都希望最大程度地开发南海油气资源。值得一提的是，泰国与马来西亚两国于1994年正式签署协议，声称对“泰马海上共同开发区”进行共同开发。在谈到促成两国实施共同开发的因素时，泰国能源部燃料厅地质学家凉赅坦率地认为，达成共同开发协议的最重要原因是：各国担心，随着时代的发展，人类将使用不同的能源，如果不将争议地区的天然气尽快开采使用，以后可能会失去使用价值[29]。约翰斯顿(Douglas M. Johnston)与瓦伦西亚(Mark J. Valencia)在分析日韩共同开发时也认为，日韩在当时十分严峻的国际国内政治形势下，愿意承担一切政治风险，冒天下之大不韪来实施共同开发，这同其经济上的实用主义是分不开的[30]。因此，强化经济利益亦将成为推进南海共同开发的强大驱动力。

(二)尽快探明南海油气资源的具体分布情况

有学者指出，海上石油勘探开发活动投资大、风险高、技术难度大[31]，如果未能成功开采出可观的油气则意味着前期的巨额投资得不到回报。由于南海南北纵跨约2000公里，东西横越约1000公里，总面积约350万平方公里[15]。在如此浩瀚的海洋中开采油气资源，极有可能出现油气开采不成功的情况。比如，“滨海”国际财团与瑞典“塞伦集团”在与菲律宾签订石油勘探协议后，于1976年在南沙群岛的忠孝滩钻了一口井，但不久即告报废，由此导致前期的投入大量浪费。

为避免出现上述类似情况，中国可先期组织相关邻国对南海某一具体海域的油气资源分布情况进行调查。如经调查确定某一海域并无可供开采的油气资源或虽有可供开采的油气但凭现有技术无法开采，则可将相应海域暂时搁置，另行调查其他争议海域。

(三)适度灵活处理先存权问题，加强对南海南边国家单方开发行为的法律管控

如果中国与相关国家有共同开发的意愿，且该意愿不为其他国家所反对，便可以实施共同开发。目前，除中国及中国台湾地区以外，其他声索国都不同程度地在南海实施了单方开发行为，由此产生了一系列先存权。尽管其他国家的单方开发行为违背了“顾及其他沿海国权利”的义务，违背了善意谈判和禁止单方开发的义务，有悖于2002年的《宣言》，但为了促成共同开发，中国仍可考虑作出适当让步。在共同开发谈判过程中，对于他国的先存权，可考虑采取或承认或回避的方式。从国家实践来看，明确承认先存权是海上共同开发实践中较为普遍的一种做法[31]，例如，1979年马来西亚与泰国签订的《马来西亚和泰王国为开发泰国湾两国大陆架划界区域内而建立联合管理局的谅解备忘录》的第3条第2款明确规定，由联管局代表两国享有并承担勘探并开发争议海域内非生物资源的权利和义务，但联管局这种权利与义务不影响或减损任何一方业已取得的特许权、许可证及协定③。尽管中方目前在南海尚无先存权，但这种以退求进的方式也不失为推进南海共同开发，获取南海油气资源的一种有效途径。

当然，适度承认部分国家的既有先存权不等于放任南海周边国家进一步实施单方无序开发。为此，中国要力促前述“准则”在预期的时间内制定并予以有效实施，真正从法律层面对南海周边其他国家形成有效的法律管控，制约其单方开发行为，为实施共同开发创造有利条件。同时，在解决南海争端过程中，务必使南海各声索国尊重《公约》的法律约束力并自觉履行《公约》规定下的各项义务，在《公约》框架下通过谈判的方式解决南海争端，杜绝个别国家蓄意提起所谓“南海仲裁”。

(四)借鉴里海经验，逐步推进南海共同开发

在苏联解体以前，里海一直被认为是苏联和伊朗的内湖，根据苏联与伊朗于1921年和1940签订的条约规定，只有悬挂苏联和伊朗国旗的船只才能在里海航行。苏联解体后，俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦及阿塞拜疆成为新的里海沿岸国，与此同时，里海地区不断发现大规模的油气田，由此引发里海的划界问题。由于俄罗斯、哈萨克斯坦和阿塞拜疆附近海域油气资源较其他两国丰富，因此三国坚持认为里海是内陆海，应该依据《公约》进行划界，而伊朗和土库曼斯坦却坚持认为里海是内陆湖，其资源属沿岸国的共同财产，应该平均分配。因此，五国形成两大阵容，俄罗斯、哈萨克斯坦和阿塞拜疆三国要求依据《公约》按等距离划界，而伊朗和土库曼斯坦要求五国均分里海油气资源，划界问题一直未能解决。

为了解决里海油划界问题或者解决里海油气资源开采问题，俄罗斯与哈萨克斯坦率先按中心线原则于1998年签订了里海边界协定。2002年9月，阿塞拜疆与俄罗斯亦签署了划分里海的双边协议，双方同意根据“中心线划分”原则，并考虑通行的国际法准则和里海的实际情况划分里海海底和矿藏[32]。2015年10月，俄罗斯与哈萨克斯坦签订了里海大陆架原油资源联合开发协议，此协议的签订标志里海水域划界及共同开发中央油田等事宜得以明确。上述协定或协议规定其有效期为25年，有数据显示，至2008年，相关国家探明的油气资源储量高达1.691亿吨[33]。

从里海划界及共同开发实践来看，在海域争端完全解决前，完全有可能在某一地区找到解决问题的突破口。具体到南海，在无法一揽子解决南海问题的情况下，不妨将南海分为南海北部与南海南部两个部分，分阶段解决，先易后难。有学者指出，“共同开发的先决条件应是解决有关岛屿的主权冲突”[23]182-183,209，因此，为了能在南海共同开发问题上打破僵局，可先行在无岛屿争议的海域确定共同开发的区块。在南海北部，要争取与越南找到新的突破口，在南海西部与越南共同开发。同时，在推进南海共同开发的过程中，一方面可适当以退求进承认“先存权”，另一方面务必敦促各方杜绝启动新的单方开发活动。

四 小 结

2017年8月5日，第50届东盟国家外长会议批准了中国—东盟“南海行为准则框架协议”(以下简称COC框架)，该框架标志中国在解决南海问题上与邻国有了新的进展。COC框架确定了未来南海危机管控和共同行动机制，概括和反映了自《宣言》发表以来南海争端的新发展，体现了中国与东盟国家决心管控南海紧张局势，避免冲突升级，深化中国—东盟战略合作的强烈意愿与务实精神[34]。

总之，南海涉及的声索主体多达六国七方，争议面积达350万平方公里，其中岛屿、岛礁众多，诸多国家已经单方面启动了开采活动，情况异常复杂。同时，南海以外的国家也插手南海争端，使南海问题愈发复杂。为了打开南海争端僵局，中国可考虑采取灵活的方式与手段，在不触及国家主权的前提下，适当以退求进，适度承认其他国家的“先存权”，借此进一步推动南海共同开发的实施，以“维护地区和平与稳定，为最终解决南海争端创造条件”[35]。同时，中国亦应呼吁南海其他声索方在南海共同开发正式协议达成前要切实自我约束，杜绝启动任何形式的单方开发行为。

注释：

①在国家层面，2000年12月，中越两国签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》及《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾合作协定》。2011年10月，两国代表在北京正式签署《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》并于2013年10月签署了《中华人民共和国国家海洋局与越南社会主义共和国自然资源与环境部关于开展北部湾海洋及岛屿环境综合管理合作研究的协议》。

②在地区与企业层面，中国钦州、防城港等六个城市与越南海防、下龙等城市于2005年7月签署了《北部湾旅游圈旅游合作宣言》，中国海洋石油总公司与越南石油总公司在同年签署了《关于北部湾油气合作的框架协议》，表示两公司将联合勘察北部湾的油气资源。

③参见Article 3(2) of the Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of a Joint Authority for the Exploitation of the Resources in the Sea-bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand.