明代巡按御史制度及其历史镜鉴

颜奇英，史坤坤

(南京工业大学 a. 纪委; b.党委组织部，南京 211800)

中国古代的巡视监察活动，溯源于西汉，成熟于隋唐，完备于宋元，盛极于明清。明代巡按御史制度是中国古代巡视监察制度的集大成者，御史巡按这一活动遵循异体制衡的原理，即通过采取动态监察的模式，摆脱了监督者与被监督者之间利害关系的束缚，是中国古代关于异体监督模式的有效尝试。

1 明代巡按御史制度的发展历程和主要内容

1.1 巡按御史制度的缘起与演变

巡按御史，这一具有明代特质的巡视监察制度,其渊源可远溯于西汉刺史察郡之制。西汉元封五年，汉王朝将全国划分为十三个监察区，称为十三部(州)，并向每部(州)派出一名刺史，代表中央监察地方事务。刺史出行是当时西汉王朝为强化中央集权而采取的措施之一，也是中国历史上首次以监督为职责的巡视监察活动；“两晋时期，通过派遣御史出巡，以‘风闻弹奏’的方式来行使巡视监督权”[1]32；隋代巡视监察方式趋于成熟化，御史台不仅负责对中央机构的监督，也负责巡察地方；唐代该项体制则得到进一步完善，建立了种类多样、权责明晰的巡视监察体系；宋代在地方设立监司，并对监司出巡作出规范；“元代设有监察御史与肃政廉访使，分别负责巡视监察中央机构与地方官员的任务”[1]33；至明一代，随着封建王朝中央集权统治到达巅峰，国家监察系统发展也更加系统化严密化，巡视监察体系趋于完备，巡按御史制度也由此应运而生。

明代初期的监察体制基本沿袭元代旧制，明洪武年间,太祖皇帝朱元璋“撤御史台、设都察院，总揽监察事宜”[2]。同时，为加强新生中央政权对地方的控制，朱元璋选派御史巡视地方，这是明代巡视御史制度的雏形。明代第三任皇帝成祖朱棣，“遣御史分巡天下,为定制”,将御史巡按地方的做法正式固定,这些措施成为明代巡按御史开展巡视监察的重要内容。巡按御史制度从洪武期间的初创，到永乐年间成为定制，再经后续几朝的发展，到弘治年间已经趋于完善。在此期间，巡按御史制度也形成了一套完备的律法体系和运行体制，如制定的《宪纲》《宪章事类》《巡历事例》等律法，这些律法对于巡按御史工作职责和工作程序等都进行了详尽的规定。

明代中后期，明王朝的封建统治迎来一段特殊的时刻，皇帝不问政事、宦官权力迅速扩张，致使王朝政治腐败日益加剧，官宦权力也开始失去约束。嘉靖时期之后，巡按御史由中央派出的巡视监察官员异化为掌握地方实权的行政长官，巡按御史制度也逐渐偏离封建统治阶级早先设定的发展轨道，逐渐走向败坏和废弛。明代巡按御史制度的蜕变是明代政治由盛转衰、由清返浊的结果，也印证了巡按御史制度只是封建皇权维护统治阶级利益的工具。

1.2 巡按御史制度包含的内容

1.2.1 巡按御史的设置和选派

明初，中央设从一品御史台衙门，并设左右御史大夫，地位与中书省、都督府并重。洪武十三年罢御史台，洪武十五年改御史台为都察院，并以布政司为单位，设十二道监察御史。洪武十七年定督察院为正二品衙门，建文二年又改都察院为御史府，成祖时恢复都察院，宣德十年定十三道监察御史，从此督察院大体框架未发生改变。明代都察院设正二品左、右都御史各一人，正三品左、右副都御史各一人，正四品左、右佥都御史各一人。都察院下设十三道监察御史，品秩为正七品，各道人数在七至十一人不等，共一百一十人。巡按御史的产生，则是根据任务需要，从十三道监察御史中通过“点差”的方式，选拔具体人员对地方进行巡按。 故而监察御史的选拔，是巡按御史选拔的基础。

监察御史主要推过举荐和考选的方式进行选任。明初，因条件限制，监察御史多由荐举产生，被荐举者须经过吏部考核，同时荐举者自始至终要承担保举责任。随着选拔机制的成熟，后期考选逐渐代替了荐举的选拔方式。考选分为定期考选与临时考选，通过考核的，由吏部、都察院共同拟定人员名单，呈报皇帝批准。御史选拔条件主要体现在官员的品行、学识、经验等方面。官场新人一般不能直接担任御史，考核称职、具备一定的经验阅历，方能实际授予御史之职。前文所述，监察御史的选拔只是巡按御史产生的基础，监察御史要经过一定程序的选拔才能成为巡按御史。明代一般通过“点差”的方式对监察御史进行选派，并以此方式分出巡按御史的差次等级。与巡按御史严格的选拔条件相比，针对巡按御史不能正确履行职责或存在失职失责、贪污腐败的行为，所要受到的惩处将比一般官员更为严厉。同时，巡按御史因所处地位和行使职权的特殊性，其选拔或者罢免都要经皇帝钦定裁决。

1.2.2 巡按御史的职责和要求

明代御史巡视监察的范围较为广泛，几乎涵盖了地方政务的所有方面，概括起来主要包括监察官吏、检查司法、安抚民生等。在监察官吏方面，一是考核官吏，即与相关官员配合，对地方文武官员进行考核。二是举荐查办，即代表朝廷发现和推荐人才，同时还要发现查办玩忽职守、违反律例的地方官员。三是照刷文卷，即对所巡之处的公务处理情况进行监督检查，检查结果可作为官员考核、检验地方官员政绩的依据。在检查司法方面，一是接受所到之处的军民陈诉，严格按照程序处理，督促相关衙门办理并限期回复。二是审录罪囚，即对地方已办理的案件进行复核，这是巡按御史到达地方后首要开展的工作，对疑似冤假错案可以重新审理。在安抚民生方面，巡按御史要考察的民情主要包括：督查仓库、税粮、户口和赋役，赈济灾荒；检查学校教育，督促改善地方教水平和条件，监督乡试；引导树立良好社会风气，存恤孤老，表彰孝义；调整地方政策，督修农田水利及公共设施等。

为保证巡按御史严格履职，御史在享有统治者授予的巡视大权的同时，更要严格遵守各项制度和律法的规定，正自身方能慑百官。基本要求如尽忠职守，谨慎公正，严格执法，协调和睦和按照拟定时间工作等。同时还有部分禁止性规定，如严格的任职回避制度，严明的工作作风和纪律等，要求御史自身必须做到清正廉洁、公正执法。

1.2.3 巡按御史的考核和激励

由于巡按御史权重责大，在外直接代表最高统治者的威严，故而统治者对巡按的考核十分看重，“专门制定《考满通例》《出巡事宜》《巡按七事》等考核律法”[3]。同时，皇帝的直接诏谕及其完成情况也是巡按必须严守的工作条款和被考核依据，这当中的具体考核条款也极为详细明确。巡按御史结束任务返京后向上级报告工作履行情况，都察院负责人对其任务完成情况进行考核查验，并作出相应鉴定结论。鉴定结论不管是称职与否都需向皇帝上报备案，倘若存在罢免情况的，罢免决定也要上报，由皇帝最终决定处理结果。

巡按御史虽说权力很大，但只是七品官员，在官僚体制中级别很低，承担的却是繁重而得罪人的任务。如何保证对御史的有效激励，这是一个特殊而重要的问题。在明代，由于这部分群体的考核升迁权直接掌握在帝王君主手中，所以，升迁规则和上升空间相较于一般官员比较特殊。在明代，正七品的巡按御史因功升迁为正三品以上官员的例子比比皆是。如洪武年间御史凌汉巡按陕西有功，明太祖破格提升其为右都御史。宣德年间江西巡按御史于谦因功迁升兵部侍郎。此外，百姓的拥戴对巡按御史也能起到精神上的褒奖和激励作用。

2 明代巡按御史制度的主要特点和历史影响

2.1 巡按御史制度的主要特点

明代巡按御史制度的确立，吸取了历史上特别是汉代的经验，效法其“以小制大、以卑临尊”的监察体制，以七品御史纠劾地方所有官员。但明代巡按御史制度在前代基础上有所损益，更趋完善，其特点表现在三个方面：

一是巡按御史任期得到缩短并固定，监督的独立性进一步增强。在中央委派至地方巡视监察官员的任期上，自汉代以来任职时间都较长。汉代自始未对刺史的任职时长作出规定，刺史一旦到任就要作出在属地长期任职的准备。唐代期限则相对缩短，唐神龙年间，设置十道巡按使，并固定任期为两年。至明代，统治者一改历朝将刺史或巡按固定期限任职或长期任职的做法，将巡按御史在地方的工作时长大幅度缩短，一般情况下，巡按到地方的工作期限不超过一年，并将此法固定。这种在任职期限上作出新规定的方式，一方面加强了巡按工作的计划性，同时也防止日久人熟而生弊，使御史行使巡视监察职能更加独立和权威。

二是巡按御史职能进一步完善，制度严密性为历代罕见。以历朝巡视监察制度为基础，结合明代统治者对加强封建皇权的需要，巡按御史制度显得更加完备和严密。巡按御史制度拥有一套体系化的管理运行体制，从选拔选派、任期时限、工作职责、任职回避、考核保障方面都形成了成熟的规则流程，充分保障巡按御史的巡视监察活动的效能发挥。明代对监察人员的选拔更加制度化规范化，选拔要求更为严谨苛刻，从源头上保证了巡按队伍的人员素质，这对于保证国家官僚机构正常运转，起到一定积极的作用。

三是巡按御史与按察使互相配合，形成了央地双重监察体制。明初，朝廷在地方设立按察史司，专驻地方负责监察事务，是中央监察地方事务的主要力量。至明成祖时，御史出巡地方成为正式规定，中央对地方的监察力量得以加强，并与地方的按察司共同形成了中央对地方的双重监察体制。这种由中央派出的巡视监察形式与常驻地方的按察司相互协同，形成了一种优势互补，既能充分发挥中央的巡视权威和监察效率，又能将巡视监察工作建立在对地方实情了解的基础之上，这是以前历代封建王朝所没有的。

2.2 巡按御史制度的历史影响

2.2.1 巡按御史制度发挥的正面作用

一是强化中央集权，维护封建国家的统一。巡按御史代表最高统治者巡视地方，监察百官，不仅强化了中央政权对地方的控制，还一定程度上杜绝地方势力的滋生，避免了历史上的藩镇之患，有利地维护了国家的统一。二是整顿地方吏治，促进地方的健康发展。明代中期之前，巡按御史由皇帝直接派出，有极大的权威性和震慑力，能够直接排除地方官员的干扰，有效完成监察任务，对违法违纪的官吏进行奏报和弹劾，激浊扬清，清明吏治，也为社会经济和文化的发展奠定了基础。三是维护社会公正，缓和阶级矛盾和社会矛盾。巡按御史主要职责之一就是审录罪囚，对发现的冤假错案有权重新审理，使得被误判之人能够昭雪沉冤。巡按御史对冤假错案的处理,能够消除社会的不满情绪, 推动司法公正，保证统治秩序的相对稳定。巡按到达地方以后，对减轻农民负担、打击豪强也起到一定作用，能够帮助民众解决实际问题，对缓和封建王朝的阶级矛盾和社会矛盾起到了一定影响。

2.2.2 巡按御史制度的缺陷弊端

一是依附于封建王权统治，代表统治阶级利益。有明一代，封建皇权统治达到巅峰，中央集权也空前加强，巡按御史就是这一时期的产物。对统治者来说，巡按御史成为了央地之间异体制衡的最佳良方，但御史作为维护封建皇权统治的私人工具，也是监督制度本身的最大弊端。皇权一方面作为巡按御史的有力后盾，但巡按也时刻受皇权自身好恶的影响。明代前期，巡按御史的作用尚可正常发挥，但到了后期政治黑暗之时，监察体系就无法运行，巡按御史也就无法发挥其巡视监察职责了。

二是后期监督权变异扩张，造成权力异化。巡按御史早期的职责使命是代表天子巡狩地方，监督百官，以达到维护封建君主统治的目的，因此，巡按御史只有监察权而无干预地方行政事务的权限。但随着巡按掌握地方官员的举劾大权，巡按手中权力的异化就此开始。明中后期，巡按干预地方政务已经成惯例，纵有贪污索贿等不轨行为，地方官员多不敢言，致使巡按更加骄肆，加剧了御史自身的腐败蜕化。

三是缺乏有效外部监督,造成权力失衡。因巡按御史本身就被封建皇权直接赋予了很大权力，一出生就自带光环，与普通的地方官吏相比即不可同日而语，加上后期巡按的权力扩张，在行使监察权的同时还侵夺行政权，造成其在地方上几乎不受约束。巡按可以督治百官，却无人能监督制约巡按，造成其在地方一家独大的失衡局面。

3 明代巡按御史制度对新时代巡视巡察工作的启示

一国政治制度的建立发展，必须立足于本民族的文化土壤。巡按御史制度是两千多年封建专制皇权制度下的产物，是为了维护和巩固封建王朝的中央专制集权而存在。而中国共产党的巡视巡察制度是推进全面从严治党，推进党风廉政建设和反腐败斗争，全面加强党的建设，保持党的先进性的重要制度保障。因此，从所处时代及服务对象来看，两者有着本质的区别。但就加强监督实效、破解监督难题来看，严密完整的巡按御史制度，依旧能对如今开展的巡视巡察工作起到启示和借鉴作用。

3.1 完善党纪法规体系，强化制度保障

明代巡按御史品秩较低，却能够巡视地方，监督百官，创造不俗的监督效力，这与律法的授权和保障有着重要的关系。当前，巡视巡察工作想要得到更好的效果，重视党纪法规的完善是一个很重要的方面，制度体系的健全能够为巡视巡察工作全方位的开展奠定坚实的保障。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视工作，巡视的廉政利剑作用得以充分彰显，十九大对巡视巡察工作作出全新部署，提出全新的要求。十八大以来，党中央先后修订《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》等相关党内制度法规，对健全巡视巡察制度体系框架起到重要推动作用。当前，中央和地方都对巡视巡察工作制度体系的建立健全做了不少工作，但还需进一步强化，为巡视巡察工作深入规范化开展提供制度保障。要重点健全规范巡视巡察开展的具体规则、巡视巡察的效果评估制度，明确具体化的工作程序和职责边界，规范开展巡视巡察的后半篇文章，推动巡视巡察效力充分发挥。

3.2 增强巡视监督独立性权威性，提升巡视监察实效

明代巡按御史是代表天子巡狩，其被赋予的特殊地位、相对独立的权限是能够发挥作用的重要前提。新中国成立以来，特别是党的十八大以来，在借鉴古代巡视监察经验的基础上，党内的巡视巡察工作得到不断发展，在加强巡视监督独立性、权威性方面进行了不少探索和实践。一是将巡视工作的期限不固定化，做到定期与不定期相结合，并适时采取巡视“回头看”的工作方式，极大丰富了巡视手段和工作效力。二是丰富明察暗访方式，注重两者相结合。三是坚持常规巡视与专项巡视相结合，对问题线索反映集中的重点人、重点事开展针对性的巡视巡察，提高巡视巡察效率。这些举措对于进一步提升巡视巡察工作的独立性、权威性和实效性起到极大促进作用。

在加强和改进当前巡视巡察工作过程中，注意增强该项工作的相对独立性:一是保障巡视监察人员相对独立行使监察权，避免外部干涉影响;二是深入探索增强巡视机构独立性的举措，做到巡视巡察机构与纪检监察机构之间的相对独立性，最大限度地保障巡视巡察工作独立开展;三是巡视巡察机构成员不跨地区或部门兼任其他职务，尤其是被巡视地方职务，确保巡视巡察独立进行;四是加大对巡视巡察机构的人员经费保障和投入。

3.3 严格队伍选拔和管理机制，加强激励保障举措

第一，要严格巡视巡察人员的选拔。明代巡按御史的选拔制度非常严格，对官员的品德素养、文化学识、工作经验都有较为苛刻的要求，较高的巡视队伍素质，有力保证了巡视监察工作的开展。打铁必须自身硬。新时代巡视巡察干部队伍自身素质的高低，对于开展好巡视巡察工作尤为重要。对巡视巡察干部的选用同样也要从政治素养、人格品行、文化素质、业务经验等多方面进行全面的考量。

第二，重视巡视巡察人员的身份保障。巡视巡察干部身肩重要责任，是反腐倡廉、维护法纪、保障公平正义的中坚力量。完善巡视巡察相关立法和制度保障，规范巡视巡察人员职权的行使，提高巡视巡察干部身份保障是当前的一个重要课题。具体可以从加强岗位轮换，优先考虑职务和职称晋升，加强福利待遇等方面入手，给予特殊的政策保障，激发巡视巡察干部工作潜力和热情，保证巡视巡察人员在依纪依法履行职责时能够心无旁骛，刚正不阿，秉公执法。

第三，巡视监察人员严格执行回避制度。对于巡按御史，明代统治者对其作出了祖籍回避和地域回避的任职规定，从制度设计层面就降低了其徇私舞弊的可能性。根据新时代全面从严治党的现实要求，当前的巡视巡察工作也必须重视回避制度的坚决执行，要实现任职回避、籍贯回避、亲属回避等，最大限度地减少巡视者自身利益对巡视巡察工作的影响，坚决保证巡视巡察工作有效、廉洁地展开。

3.4 建立有效监督制约机制，打造多元监督体系。

要吸取历史上巡按御史权力急剧扩张而蜕化变质的教训，重视对巡视巡察工作人员进行严格的监督制约。要健全和完善自身责任追究机制。要坚持激励和追责并存的严格管理制度，实现对巡视巡察人员自身的监督。对于在巡视过程中，巡视巡察干部自身不过硬，出现违纪违法、通风报信、徇私舞弊情况的，要从重给予相应处罚。对未能及时发现被巡视地区及人员的严重腐败问题的，给予严肃处理。对在巡视过程中自身存在违法乱纪等行为的，也应予以惩戒。

要建立和拓展外部制约监督机制。为防范权力的腐败和权力失衡的情况，努力实现监察主体多元化。一是坚持接受人民群众的监督，巡视巡察机构是代表人民行使权力，也必须接受人民的监督，让权力在阳光下运行。二是拓展舆论监督渠道，主动接受舆论监督，充分发挥媒介媒体对权力行使的监督制约作用。三是形成多元化的监督工作体制，充分发挥中国特色社会主义监督体系的优势。充分发挥纪检监督、监察监督、巡视巡察监督、人大监督、群众监督、舆论监督相协调的优势。