推进西部大开发与民族边疆地区维护团结稳定安全

毕跃光，余文兵，秉 浩

（1.云南民族大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500；2.国家民委重点基地 中央民族大学中国特色民族理论研究基地，北京 100081）

2020年5月17日，新华社全文刊发了《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》）①《人民日报》2020年5月18日第1版全文刊发了《指导意见》内容。。《指导意见》分三部分，第一部分是“总体要求”，第二部分是“重点任务”，第三部分是“政策支持和组织保障”②中华人民共和国国家发展和改革委员会对《指导意见》的解释和分类，参见：https：//www. ndrc. gov. cn/xxgk/jd/jd/202005/t20200521_1228547. html。。《指导意见》在充分肯定西部地区经济社会发展“取得重大历史性成就”的同时，连续使用了四个“依然”和一个“仍然”，指出了存在的不足和问题。其中之一就是维护民族团结、社会稳定、国家安全任务“依然繁重”，这是新一轮西部大开发要解决的重大问题。这一要义在第二部分做出了更明确的表达，在第二部分“重点任务”中指出：切实维护国家安全和社会稳定。统筹发展与安全两件大事，更好发挥西部地区国家安全屏障作用；巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展；深入推进立体化社会治安防控，构建坚实可靠的社会安全体系。换句话说，新时代推进西部大开发形成新格局，既要解决“发展问题”和“经济任务”，也要解决“稳定问题”和“政治任务”。不言而喻，“新格局”既包含发展的新格局，也包含稳定的新格局。可以说，新时代推进西部大开发，包含着三个方面的内容：一是在促进民族团结进步和铸牢中华民族共同体意识上形成新格局；二是在推进民族工作上形成新格局；三是在维护国家安全上形成新格局。

一、在促进民族团结和铸牢中华民族共同体意识上形成新格局

2013年年底，中央政治局常委会听取新疆工作汇报，首次提到“中华民族共同体意识”，之后，对中华民族共同体意识的提法历经多次变化，从“牢固树立中华民族共同体意识”“积极培养中华民族共同体意识”“积极培育中华民族共同体意识”到“铸牢中华民族共同体意识”，再到“以铸牢中华民族共同体意识为主线”①2019年9月27日，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话中指出，要以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好。，中华民族共同体意识随之不断进入各种议题和文本之中，从“工作汇报会”“座谈会”“中央民族工作会议”讲话精神进入党代会的政治报告，再到写入党章，作为制度优势，成为全党全国各族人民的共同意志和根本遵循。新时代推进西部大开发形成新格局，既有利于区域协调发展，又有利于民族团结和铸牢中华民族共同体意识。

共同体是有边界的，一方面，以内部的统一性、共同价值等为支撑和维系，另一方面，以外部的情境性为参照而存在。西部地区在促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识的过程中，既要克服内部多民族、多元文化、信教群众多宗教信仰等方面的张力，又要应对外部敌对势力的意识形态渗透、宗教渗透和各种颠覆破坏活动，还要应对来自内外“三股势力”的破坏、跨境民族的中华民族认同问题等诸多挑战，在铸牢中华民族共同体意识上有其特殊性和复杂性。

从内部来讲，目前纳入西部大开发的12个省、自治区、直辖市，加上湖北恩施、湖南湘西、吉林延边，包括了我国的五大自治区、三个多民族省份（云南、贵州、青海）、30个自治州、120个自治县（旗）的83个自治县（旗）。据统计，西部少数民族人口占全国少数民族人口的75%左右，近50个少数民族集中分布在西部地区。西部地区民族多元，语言文化多样，生计方式各异，风俗习惯和宗教信仰多种多样。族体规模较小的人口较少民族，发育程度较低的直过民族，分布状况特殊的跨境民族，宗教影响广泛的少数民族，基本上集中分布在西部地区。中国作为统一的多民族国家的基本国情，“多”在西部地区得到更鲜活的体现。正因为如此，我们往往习惯于把西部地区称为少数民族地区，把中东部地区称为汉族地区。西部地区由于民族种类多、语言文字多、风俗习惯多、宗教信仰多，所以，在加强民族团结、处理统一性与多样性、铸牢中华民族共同体意识等方面面临更为繁重的任务。

从中华民族发展的时空角度和多民族国家治理角度考量，“历史中国”面临问题更多的是“南北问题”，即北方的游牧板块与南方的农耕板块之间的冲突和调适问题。南方的农耕生计方式需要“静”，要附着在土地上；北方的游牧生计方式需要“动”，要逐水草而居。“一静一动”，易生冲突；而“现实中国”所面临问题更多的是“东西问题”，“东西问题”既有发展问题，也有民族团结问题。所以，推进西部大开发形成新格局，一是要解决东西部之间的发展差距问题，实现区域协调发展，实现东西双向互济、双向开放，协同并进；二是要解决“汉族—少数民族”东西二元板块的整合问题。由于我国相对特殊的民族分布状况，东西部这一地理空间概念也承载着汉族与少数民族之间的关系，这一关系是我国民族关系的主轴。众所周知，平等、团结、互助、和谐是社会主义民族关系的本质特征，各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展是我国民族关系的主流。但也应该承认，在对多民族国情和民族关系的认识上，也存在把多民族当作“包袱”，把民族问题当作“麻烦”的模糊认识乃至错误观点，将少数民族作为“他者”“对象”“客体”，制造了汉族与少数民族之间的区隔，背离了中华民族是“一家人”的主体性视角。同时，还存在大汉族主义和狭隘民族主义的隐忧。这就警示我们，毛泽东同志《论十大关系》一文中提出的“我们必须搞好汉族和少数民族的关系”[1]（541）在今天仍然十分重要。从加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识的角度看，汉族与少数民族之间的团结是基础；汉族与少数民族之间的亲和态度、亲近感情，汉族与少数民族之间的一体感、凝聚力、认同感是中华民族共同体意识的核心。从这个意义上讲，西部大开发形成新格局，既是东西部经济社会协调发展之举，亦是协调汉族与少数民族关系以及铸牢中华民族共同体意识的固本之举。

从外部来看，西部地区所呈现出的民族性往往与边疆性、国际性相交叠。中国陆地边境线近2.2万公里，西部民族地区占1.9万公里，30多个民族跨境而居，与周边国家在文化上具有一定的同质性，彼此间有亲缘性联系、地缘性毗邻、历史性交集。所以，从中华民族共同体意识建设的角度来看，西部地区有外部的情境性参照，“对他而自觉为我”的认同体验和感受最为活跃和真切，处在“共同体意识”最活跃“区间”，也最具变化性，同时面临更多的挑战。因此，这些地区往往成为西方敌对势力西化、分化、弱化中国图谋的前沿地带，是意识形态争夺的重要阵地，在铸牢中华民族共同体意识的过程中，受外部干扰最大。

总之，推进西部大开发形成新格局，既要在推进西部经济发展、民生建设上形成新格局，也要统摄民族、边疆、宗教、文化、安全等议题，处理好统一性与多样性之间的关系，加强各民族之间“心通、情通、语通、文通、政通”[2]，在促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识上形成新格局。也就是说，一方面，要通过高质量发展和高水平开放破解西部地区发展不平衡不充分问题，要以人民为中心，增进西部地区民生福祉，从而为解决民族问题、铸牢中华民族共同体意识提供雄厚的物质基础；另一方面，要始终牢记我国作为统一的多民族国家的基本国情，以及西部地区民族性、边疆性、国际性等特殊区情，高度关切《指导意见》所提及的维护民族团结“任务依然繁重”的现实状况，紧紧围绕“民族边疆地区繁荣安全稳固”的总体要求，不断消除影响民族团结和铸牢中华民族共同体意识的内部阻滞性因素，消除和抵御外部的干扰性和破坏性因素，在促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识上形成新格局。

二、在推进民族工作上形成新格局

《指导意见》指出，当前西部地区维护民族团结的任务“依然繁重”，表明面临的民族工作任务十分艰巨。2014年中央民族工作会议指出，我国民族工作面临着“五个并存”的阶段性特征[3]（58）。顾名思义，就是指当前及今后一个时期，民族工作的主要特征是民族工作面临机遇和挑战的总体形势，这也是民族工作要着力解决的问题。推进西部大开发形成新格局，对民族工作面临的时代特征做出了重大回应，必将对民族工作形成新格局产生重大影响。

首先，对“改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存”做出了重大回应。改革开放和社会主义市场经济给西部地区带来的机遇不言而喻，40多年的改革开放成果和市场经济发展成就已经得到充分体现。尤其是新一轮对外开放和“一带一路”建设，西部地区从中国改革开放的边缘、后方、末梢转变为前沿、桥头堡和中心地带，其战略地位显著提升，机遇显而易见。为应对面临的挑战，《指导意见》对“改革”“开放”“市场经济”等方面均做出了一系列重大部署。“改革”一词在《指导意见》中总共出现了24次，是出现频率最高的词汇之一，说明西部地区深化改革的重要性和紧迫性，也指出了此轮大开发旨在通过深化改革来实现高质量发展、高水平开放的主旨。不仅提出了改革的“总体要求”，而且明确了改革的“重点领域”，涉及要素市场化配置、科技体制、信用体系、营商环境等诸多领域。“开放”在《指导意见》中出现次数高达33次，“扩大高水平开放”是推进西部大开发形成新格局的鲜明主题和重要内容。既要对内“高水平开放”，强化开放大通道建设，构建内陆多层次开放平台，拓展区际互动合作，推进与中东部地区的互动和协同，也要扩大对外开放，充分发挥区位优势，做好人畅其行、物畅其流工作，加强与境外的经贸联系，积极参与和融入“一带一路”建设。为解决西部地区市场化程度低、要素市场发育不成熟等问题，《指导意见》也提出了深化要素市场化配置改革的一整套方案。可见，《指导意见》以深化西部地区重点领域改革和扩大西部地区内外开放为突破口，以优化和完善西部地区资源配置方式为基础，旨在解决影响制约西部地区发展的体制、机制、环境等深层次问题，这无疑将进一步激发西部地区发展活力，增强动力，提升自我发展能力，通过发展提高应对民族工作各种挑战的能力。

其次，对“民族地区经济加快发展势头和发展低水平并存”做出了重大回应。西部大开发实施20年来，西部12省、自治区、直辖市地区生产总值年均增长10.9%①中华人民共和国国家发展和改革委员会公布数据，参见：https：//www. ndrc. gov. cn/xxgk/jd/jd/202005/t20200521_1228547. html。，高于全国平均水平。随着《指导意见》的全面深入贯彻落实，西部民族地区经济加快发展的势头仍将持续。但是，西部地区发展不平衡不充分问题突出，普遍存在发展基础薄弱、发展条件滞后、低端产业多、竞争力弱、自我发展能力不足等诸多问题。2014年中央民族工作会议指出：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”[3]（139）低水平的发展状况直接影响西部地区各种问题的解决，包括民族问题的解决。所以，《指导意见》从总体要求到发展理念均突出了“高质量发展”的主题，解决发展低水平问题成为推进西部大开发的明确目标指向，并提出了如何推动西部地区实现高质量发展的对策方案，内容包括七个方面，涉及三大攻坚战、创新发展能力、现代化产业体系、能源供需结构、城乡融合发展、基础设施规划建设、国家安全和社会稳定。值得一提的是，《指导意见》将维护国家安全和社会稳定纳入高质量发展的内容之一，这充分说明，《指导意见》所说的高质量发展，既包括经济的高质量发展，也包括社会的高质量发展；要解决的问题，既包括经济发展的低水平问题，也包括社会发展的低水平问题。

再次，国家对民族地区的支持力度持续加大，但民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱，这是民族工作面临的又一阶段性特征。一方面，随着我国综合国力的显著增强，国家对西部民族地区的支持力度持续加大，《指导意见》就是支持西部发展的“加强版”和“升级版”，从财税和金融支持到产业、用地、人才、帮扶政策支持，再到组织保障等，均加大了力度，体现了“持续加大”的特征。另一方面，“民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱”。众所周知，基本公共服务建设事关人民群众的获得感、幸福感、安全感，事关创新发展能力。为进一步提升西部民族地区公共服务能力建设水平，《指导意见》坚持以人民为中心，从八个方面提出了加强西部地区公共服务能力建设的具体意见，涵盖了就业创业、教育、医疗、社会保障、养老、文化体育、住房、应急管理能力等方面。这些意见着力于增进西部地区民生福祉，促进社会公平正义；着力于增强西部地区公共服务能力，提升西部地区自我发展能力。这对解决“少数民族和民族地区迫切要求加快发展和自我发展能力不足的矛盾”[4]（10）将产生深远影响。

最后，对民族工作面临的其他两个阶段性特征也做出了总体性交代和应对。市场经济要求打破封闭状态，要求资源和要素自由流动，才能实现最佳的配置效益。随着西部地区改革开放的深入，市场环境的成熟，必然会进一步促进各民族交往交流交融。但是，各民族交往频率的提高，交流范围的扩大，矛盾发生的可能性也大大增加。涉及民族因素的矛盾纠纷将随之上升，这是民族工作面临的一个阶段性特征。再者，反对“三股势力”的斗争成效显著，但是与局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存，也是民族工作面临的重要阶段性特征。对上述两项民族工作面临的阶段性特征，《指导意见》没有针对性的具体阐述，但综观整个文本，其中有一条没有明确展开但贯穿始终的线索就是，西部地区维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重。所以，推进西部大开发要落实总体国家安全观，要坚持稳中求进的工作总基调，要统筹“发展”与“安全”两件大事。涉及民族因素的矛盾纠纷上升是影响西部民族地区社会稳定的重要因素，“三股势力”是国家治理的心腹大患，是最具破坏性的政治和社会力量之一。《指导意见》提出的解决对策之一是通过高质量发展、高水平开放，以人民为中心，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展，从而破解西部地区发展不平衡不充分的问题，根除民族因素矛盾纠纷上升的经济社会基础，破除“三股势力”滋生的经济社会根源。《指导意见》提出的对策之二是建设与防控相结合：一方面，加强民族团结进步创建，巩固和发展社会主义民族关系，促进“两个共同”；另一方面，深入推进立体化社会治安防控，构建坚实可靠的社会安全体系。

民族镶嵌在社会之中，是社会肌体的重要组成部分，与社会无法切割。因此，民族工作涉及方方面面。从问题角度观之，民族问题是社会总问题的一部分，受社会总问题的影响和制约，民族问题的彻底解决，有赖于社会总问题的解决。中共中央、国务院在新时代适时推进西部大开发形成新格局，旨在通过高质量发展、对内对外全方位开放、深化重点领域改革，充分释放民族地区发展活力，激发民族地区发展动力，形成与中东部地区相协调的经济社会发展格局，以此解决“不平衡不充分的发展之间的矛盾”，从解决社会总问题的高度，开创民族工作新格局。

三、在维护国家安全上形成新格局

《指导意见》虽然聚焦西部发展主题，但始终贯穿着安全线索，体现了统筹“发展”与“安全”两件大事。推动西部地区高质量发展是主题和核心，安全是推动西部地区高质量发展的前提和保障。《指导意见》开篇首段就指出，维护国家安全任务“依然繁重”，所以，“总体要求”中明确提出，要“落实总体国家安全观”，努力实现“民族边疆地区繁荣安全稳固”。“重点任务”部分更是强调要“统筹发展与安全两件大事，更好发挥西部地区国家安全屏障作用”，构建坚实可靠的社会安全体系。

“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”[5]（5）当下，西部地区面临着较为突出的安全问题，主要表现在四个方面。一是国家主权和领土完整依然面临威胁，主要表现在边界争端尚未完全解决；民族分裂势力的存在是对国家主权和领土完整的潜在威胁，同时影响边疆安全稳定。二是利用民族、宗教进行危害国家安全的违法犯罪活动依然影响社会稳定和意识形态安全，主要表现在境内外敌对势力利用互联网、印刷品等各种传媒工具进行思想和意识形态渗透，暗中支持极少数民族分裂分子、宗教极端分子进行分裂破坏活动，扩大非法宗教势力……利用各种手段和方式向党、政、军及爱国教会高层人士渗透[6]（317～318）。长期以来，民族分裂势力大肆歪曲、编造、篡改新疆历史，企图搞乱新疆人民的思想观念[7]。在国际舞台上，由于西方敌对和反华势力的支持，宗教领域话语权的斗争形势依然严峻，三是非法宗教活动、邪教活动危害边境地区社会稳定，主要表现在非法传教对民族边疆地区社会稳定、治安秩序和生产生活产生极大危害，打着宗教旗号对信教群众进行盘剥、敛财、诈骗，加重了信教群众的经济负担，有些宗教活动与农村宗族势力相关联，严重干扰和破坏农村基层组织建设，邪教组织散布歪理邪说、从事邪教活动，严重扰乱社会治安[6]（318～320）。四是生态环境恶化严重影响国家生态安全。

《指导意见》在“总体要求”中明确提出“落实总体国家安全观”。推进西部大开发形成新格局，具有国家安全方面的重要考量，“总体国家安全”包括政治、经济、军事、文化、生态、社会等诸多方面内容。从《指导意见》呈现的内容看，突出了三个方面的国家安全：其一，人民安全是国家安全的基石得到了充分体现；其二，更好发挥西部地区国家安全屏障作用；其三，筑牢西部地区国家生态安全屏障。

一是突出以人民为中心的国家安全观。领土、主权、人口是国家的基本构成要素。领土是人口生息繁衍之地，主权在民（人口）。所以，从国家安全的角度讲，领土安全、主权安全都是为了保障人民（人口）安全，没有人民安全就没有国家安全，人民安全是国家安全的基石。在《指导意见》中，以人民为中心的安全宗旨得到充分体现。在“总体要求”中，明确了实现更加公平、更可持续发展的目标，并且提出到2035年，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。在“重点任务”中，围绕西部群众的民生诉求，提出坚持以人民为中心、推动实现基本公共服务均等化。提出的八项任务聚焦于满足和实现西部人民的生存权、发展权，立足增强西部人民群众的获得感、幸福感和安全感。

二是更好发挥西部地区国家安全屏障的作用。西部地区面积为685万平方公里，占全国国土总面积的71.4%。陆地边境线近2万公里，与周边十几个国家接壤，是与“三股势力”斗争的前沿阵地；是挫败西方敌对势力西化、分化、弱化中国图谋，抵御宗教和意识形态渗透的前沿阵地；是中国重要的战略资源储备基地；是中国对外开放的战略枢纽和重要门户。从地缘政治的角度看，西部地区位于欧亚大陆腹地的中心，是连接欧亚大陆的重要通道，是“一带一路”的前沿地带。北有大国俄罗斯，南有正在崛起且与中国有领土争端的印度，美国在中亚地区处心积虑，以“反恐”之名，借机在中亚建立军事基地，企图遏制中国，日本也在积极扩大军事外交半径，加紧对“陆上东盟”的政治、安全渗透活动，拉拢东南亚国家遏制中国。西部地区通过高质量发展、高水平开放，进一步融入“一带一路”建设和国家重大区域战略，从中国改革开放的后方、末梢转变为前沿和中心，成为“新西部”，形成“新格局”，必将极大促进中国海陆内外联动和东西双向互济，扩展国家发展的战略回旋空间，对影响中国国家安全的有害要素构成阻碍、缓冲或防护作用，乃至有效消除国家安全隐患，均具有重大战略意义。

三是筑牢西部地区国家生态安全屏障。西部地区的草原面积约占全国的73%，天然草地占全国天然草地面积的90%以上，我国最著名的四大草原，即呼伦贝尔大草原、锡林郭勒大草原、伊犁草原、那曲高寒草原均在西部地区；西部地区有多处国际重要湿地、湿地自然保护区、湿地公园；内蒙古和西南地区重点国有林区是中国天然林的主要分布地；西部地区也是我国的“水系源头区”，我国绝大多数江河源头均发源于西部地区。西部地区集中了大量的生态资源，是我国生态安全的重要屏障，但是西部地区生态环境十分脆弱，保护和修复任务非常艰巨。对此，《指导意见》提及“生态” 一词20次，体现了“大发展”（高质量发展）、“大开放”（高水平开放）、“大保护”的主题。将美丽西部建设、修复和治理西部生态上升至筑牢国家生态安全屏障层面，并从重点生态工程、重点区域综合治理、绿色发展等三个方面提出了筑牢国家生态安全屏障的具体措施。

多民族国家治理是一项庞大而复杂的系统工程，需要做好顶层设计，总揽全局，总体把握，长远规划。《指导意见》是最具中国特色的具有指导性、战略性、针对性、长期性的发展规划，其站在新时代的高度，面对中国社会主要矛盾发生转化以及区域协调发展进入新阶段的现实，统筹国内国外两个大局，提出了高质量发展、全方位开放、大力度保护的实践路径。这一重大战略部署和指导意见，一方面，聚焦民族工作的物质力量和经济基础，在西部地区经济发展和民生建设上形成新格局；另一方面，协同民族工作的精神力量，统摄民族、边疆、宗教、文化、安全等议题，在促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识上，在推进民族工作上，在维护国家安全上形成新格局。综合观之，《指导意见》是西部大开发的“加强版”和“升级版”。它坚持以人民为中心，突出了高质量发展的新理念，体现了全方位开放的新格局，描绘了美丽西部建设的新蓝图，以深化重点领域改革为突破口，既有总体要求，又有重点任务，也有政策支持和组织保障。聚焦发展、开放、保护、改革的主题，协同民族、边疆、文化、安全等议题。发展理念、开放程度、建设力度、重点领域改革都全面体现了“新格局”。正如《指导意见》所指出的，新时代继续做好西部大开发工作，对增强防范和化解各类风险的能力，促进区域协调发展，决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有重要的现实意义和深远的历史意义。