乡村振兴战略下扶贫审计研究

李兆东 巫心培 李鹏 周海楠

【摘要】乡村振兴战略作为一项长期发展战略， 将对我国农村发展产生深远影响， 扶贫审计作为直接参与乡村发展的国家监督力量， 也要随着乡村发展而不断完善。 在总结归纳现行扶贫特点和扶贫审计成效的基础上， 结合乡村振兴战略， 提出扶贫审计的目标、主体、对象、范围、内容的理论研究框架， 旨在对乡村振兴战略下扶贫审计要素进行梳理， 推动审计工作在实践中进一步完善。

【关键词】扶贫审计;乡村振兴战略;审计要素;委托代理理论

【中图分类号】 F239     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）21-0086-5

我国扶贫工作一直受到高度重视。 从1982年开始到2018年， 我国专项扶贫计划已进行了37年， 在这37年中我国共颁布了中央法规500余份， 地方法规5200余份。 截至2018年末， 全国农村贫困人口1660万人， 贫困发生率为1.7%， 贫困地区农村居民人均工资性收入3627元， 与全国农村平均水平的差距进一步缩小。 为巩固脱贫成果， 全面改善农村民生， 催生农村内在发展动力， 2018年3月5日， 李克强总理在做政府工作报告时提出大力实施乡村振兴战略， 把解决“三农”问题作为从根源上杜绝脱贫返贫现象、实现全面脱贫的关键措施。 然而， 现行扶贫审计尚无法满足乡村振兴战略对审计工作提出的高要求、高标准， 这就需要以乡村振兴战略为目标， 重构审计理论体系， 以便更好地发挥对扶贫工作的监督职能。

一、扶贫的特点

扶贫开发一直是我国的重大任务， 我国在不同的发展时期制定了不同的扶贫政策， 政策倾斜力度由东向西逐步加大， 长期性与持续性成为扶贫工作的显著特征。 黄承伟[1] 对我国扶贫历程进行了梳理， 将其分为以下五个阶段：第一阶段是1949 ～ 1977年， 计划经济式体制导致社会生产力低下， 这一阶段国家主要采取“救济式”“输血式”扶贫;第二阶段是1978 ～ 1985年， 农村经济开始焕发活力， 这一阶段国家主要采取“制度式”扶贫;第三阶段是1986 ～ 2000年， 国家开始实行“开发式”扶贫以解决区域性贫困问题， 激活农村的内源动力成为扶贫工作的主要目标;第四阶段是2001 ～ 2012年， 中西部成为重点扶贫领域， 扶贫对象由“面”及“块”， 以村为单位进一步推进扶贫工作;第五阶段是2013年至今， 精准扶贫成为主要工作内容， 扶贫工作进入最后的冲刺阶段。

然而， 由于我国区域发展不平衡情况较为严重， 农村尚未形成足以带动自身发展的内生动力， 贫困地区脱贫情况未从根源上得到改善， 部分贫困户甚至会选择拒绝就业、拒绝脱贫， 扶贫工作难度较大。 一方面是因为收入低下形成贫困恶性循环[2] ， 中央扶贫过程中极易出现“梅佐乔诺陷阱”“悬崖效应”“福利陷阱”等现象;另一方面是因为随着贫困线标准的逐步上调， 退出贫困指标不再局限于贫困户年均收入指标， 贫困户的教育、医疗、住房、就业等需求都被纳入考虑范围， 扶贫工作的内容也随之拓展， 工作难度大大提升。

综上所述， 扶贫工作具有时间跨度长、区域发展不平衡、内容繁杂等特点， 若无资金支持， 则扶贫工作难以展开， 因此政府拨付大量资金用于攻克扶贫难题， 审计作为国家监督力量， 对国有资金的管理使用及其效果进行监督责无旁贷。

二、扶贫审计的成效与问题

（一）扶贫审计工作已经取得的成效

扶贫审计在我国起源于20世纪90年代， 当时是对支农扶贫资金进行专项审计。 扶贫专项资金主要由财政部门划拨， 包括帮扶资金、以工代赈资金、扶贫贷款和其他扶贫开发配套资金。 审计重点是支农扶贫资金的收支余情况。 审计内容包括：对主管部门进行定期报送审计， 对资金使用单位实行周期轮番审计， 对部分专款实行事前审计。 2004年， 审计署、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展与改革委员会、财政部和中国农业银行联合发布的《关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》中提出， 对扶贫建设项目进行审计， 审计跟着项目走，  除资金审计外， 效益审计和一些针对项目管理的审计也被纳入审计范围。 目前， 扶貧审计需要在完成基本审计工作的基础上积极关注国家出台的重大战略， 并根据国家战略对审计方向进行及时调整， 实现两者的精准对接， 进而统筹规划下一步审计计划[3] 。 相较于传统财务审计， 政策跟踪审计的内容除了包括资金审计， 还增加了对政策、制度、工作作风等方面的审计， 既涉及政策的宏观走向， 又涵盖政策的微观实效， 审计内容的扩展给我国政策跟踪审计带来了较大难度[4-6] ， 扶贫审计在实际工作中也存在类似的问题。

（二）扶贫审计工作中存在的问题

1. 审计内涵单一。  截至目前， 我国扶贫审计重点聚焦扶贫资金， 虽然审计署多次组织对扶贫政策落实、金融贷款、“一卡通”等项目进行专项审计， 但归根究底还是针对扶贫资金进行的审计， 绩效审计仍未成为扶贫审计的重点。 尽管财务审计中会涉及绩效方面， 但从绩效审计“5E”理论来看， 扶贫绩效审计在整体分析和科学评价方面仍有欠缺[7] ， 审计问题集中在违法违规资金、长期闲置资金、专项扶贫资金支出等领域， 审计内容多关注资金使用的经济性效益， 对资金使用的社会性及生态性效益关注较少。 此外， 实际工作中扶贫审计的对象也较为单一， 工作主要围绕政策、资金和项目三大对象展开， 忽视了起着根本性作用的制度审计， 而制度科学、合理是乡村治理不可缺少的重要保障， 因此当前单一的扶贫审计模式尚未达到乡村振兴战略的要求。

2. 审计监管力量不足。 目前扶贫审计工作由政府审计机构牵头， 内部审计和社会审计介入较少， 但由于扶贫工程具有时间长、内容杂、资金量大等特点， 仅靠政府力量进行监管远远不够[8] 。 政府审计机构解决这一问题的主要办法是集中优势力量解决突出问题， 但若不能对审计资源进行科学统筹， 则会给审计工作带来更大的压力[9] ， 如审计署特派办在进行扶贫资金审计时存在与地方审计机关重复审计同一项资金或是不同审计小组对相关审计项目资料进行重复收集等。 最终扶贫审计结果还应起到巩固扶贫成果的作用， 但目前扶贫审计结果并未发挥应有的效用， 大部分扶贫审计报告均不能及时向公众公示， 这导致审计整改过程缺少舆论等公众力量的监督。 再加上乡村振兴战略的提出进一步拓展了扶贫审计的工作内容， 使得原本有限的审计监督力量更加心余力绌。

3. 审计定位有偏差。 现行扶贫审计的定位仍为传统扶贫审计， 审计范围有所拓展但仍较为局限。 虽然扶贫审计范围随扶贫内容拓展而延伸至产业扶贫、易地搬迁扶贫、项目收益等领域， 但审计对象多为涉及扶贫资金较多的重大项目， 而被审计忽视的量级小、数量多的乡镇级扶贫项目与贫困群众利益直接相关。 相应地， 现行扶贫审计目标仍定位于“脱贫”， 未与乡村振兴战略的“发展”完成对接， 导致扶贫审计更关注政策、资金及项目的短期成效而非长远影响。

三、乡村振兴战略下扶贫审计理论重构

乡村振兴战略的二十字总方针体现出国家在关注乡村经济发展的同时也将乡村生态环境纳入考核范围， 在此背景下的扶贫审计自然也不能仅将审计范围局限于扶贫资金、扶贫项目、扶贫政策。 相应地， 其审计范围和对象也需进行拓展， 扶贫理念由脱贫向发展转变， 接下来本文将从委托责任结构和审计目标、主体、对象等方面展开对乡村振兴战略下扶贫审计的再认识。

（一）委托责任结构

本文基于委托代理理论对扶贫审计关系进行梳理。 从中央层面来看， 我国扶贫资金分配方案首先由国务院扶贫办、国家发改委和财政部三方商议决定， 汇总平衡后上报国务院扶贫开发领导小组审批， 国务院扶贫开发领导小组确认方案后， 由财政部拨付资金至各省、自治区、直辖市财政厅， 再由财政部门针对资金的管理使用情况开展监督工作。 扶贫审计委托代理结构如图所示。

由图可知， 目前扶贫审计中扶贫资金的审计工作基本由政府审计机构主导， 上级政府委托审计机关进行审计监督， 同级政府积极配合审计机关工作;审计工作结束后， 审计机关向上级审计机构报告审计结果， 同时代同级政府向上级人大汇报审计工作;最后审计机关通过官方渠道将扶贫资金的真实管理使用情况向社会公众进行公告， 完成其监督职责。 现行扶贫审计被审部门基本涵盖多个政府部门， 随着乡村振兴相关政策的出台， 扶贫审计重点也相应有所转移。

（二）乡村振兴战略下扶贫审计要素的调整

1. 审计目标长远化。 现行扶贫审计将政策、资金、绩效作为审计工作的主要关注点， 揭示贫困地区基础保障落实情况， 关注建档立卡贫困户增减变动情况是否符合实际， 巩固扶贫成果。 然而， 政策具有时效性， 随着政策的变化， 政策跟踪审计重点也会发生改变， 扶贫审计作为政策跟踪审计的组成部分亦是如此。 乡村振兴为战略目标， 扶贫为政策目标， 两者在站位高度上存在差异。 扶贫是为了脱贫， 是为了完成贫困地区的“两不愁三保障”目标， 而乡村振兴则更多地关注乡村的“活力”， 审计目标需要紧扣乡村振兴战略规划， 聚焦农村“三农”建设、乡村文化改善、重要农产品生产保障和乡村治理等领域。 扶贫工作经过由中央到地方层级的委托， 地方政府在完成中央扶贫目标时极易受到趋利性影响， 导致工作内容片面化， 目标完成度大打折扣， 如只重视脱贫指标而忽视乡村发展指标。 在我国即将结束脱贫攻坚战、建设完成小康社会之际， 扶贫审计既要顶住压力， 打赢最后的脱贫攻坚战， 也要在审计工作中关注政策目标向战略目标的转变， 做到政策审计与战略审计的精准对接， 既要关注脱贫目标完成情况， 也不能忽视乡村发展这一根本目标。

综上所述， 乡村振兴战略下扶贫审计的目标为：坚持聚焦精准扶贫， 保证贫困地区脱贫质量， 关注脱贫地区内在发展动力， 推动建立解决相对贫困的长效机制， 促进脱贫攻坚政策落实， 同时兼顾“三农”、乡村文化建设、农村基础设施升级等乡村振兴重点内容， 推动乡村振兴战略平稳落地。

2. 审计主体多元化。 从上文委托代理结构图中可以看出， 目前扶贫审计的主体主要由政府审计担任， 社会审计和内部审计较少参与到扶贫审计的工作中， 主要原因有以下三点：一是扶贫审计不仅仅是对扶贫资金进行的审计监督工作， 它还需要对扶贫政策制度落实以及扶贫项目效益情况进行跟踪审计， 政策审计因其具有政治性、涉及政府部门较广等特点， 这部分审计工作只能由国家审计机关实施;二是扶贫资金由中央统一下发， 属于专项国有资金， 其下拨管理流程需要经过多级政府部门， 在这一过程中， 部分扶贫资金甚至会以补贴的形式直接下发至贫困户的個人账户， 这超出了社会审计和内部审计的范围;三是扶贫产业项目是决定乡村是否具有内生动力的关键性因素， 在对扶贫产业项目进行审计时， 需考虑其内生性、持续性、普惠性等多重属性， 产业增长的经济效益并不是审计的唯一目标， 其审计工作必须由政府审计机构牵头完成。

然而， 政府审计资源十分有限， 在此情况下难以仅依靠政府审计力量去对扶贫资金、扶贫项目进行监督， 审计主体多元化是必然趋势。 事实上， 承接扶贫项目的企业一般设有内部审计机构， 即使没有， 政府审计机构亦可外聘社会审计人员， 借助其专业能力进行相关资金财务审计， 政府审计机关则需更多地关注该项目的未来发展状况和内生动力， 以及其是否有利于乡村的可持续发展。

3. 审计对象异质化。 扶贫审计作为政策审计、财务审计和绩效审计组成的综合性审计[10] ， 其审计主题一般会涉及财务信息、非财务信息、制度和行为四个方面。 目前扶贫审计工作中开展的财务审计工作已较为全面， 但若想完成审计的国家治理职能， 就必须进一步完善其对除财务信息审计之外的其他审计主题的审计工作， 如资金落实需要制度支撑， 通过扶贫资金审计可以对资金下发全流程及相关政府部门内的资金管理使用制度有一个较为全面的了解， 透过扶贫资金审计中发现的问题， 进一步揭示各单位在资金日常管理中存在的制度性缺陷， 以完善资金管理制度， 从根本上减少资金管理使用过程中存在问题的可能性。

我国扶贫政策由中央出台， 国家政策具有宏观性， 不可能颁布统一的扶贫标准， 所以现行的扶贫政策标准多为层层委托落实， 即省级负责制定具体指标， 县级负责落实， 中央想要完成全面脱贫的目标， 相关权力必须下放， 乡村治理情况便成为脱贫攻坚和乡村振兴过程中必须解决的一个关键性问题。 乡、县政府是实施乡村治理的主干力量， 但由于我国贫困村大多位于偏远地区， 村庄空心化、老龄化严重， 农村基层组织涣散， 部分基层政府为完成脱贫指标会选择对农村资源进行破坏性利用， 忽视扶贫产业项目对农村环境造成的破坏性影响。 目前， 很多农村扶贫项目建设都未将环境评估作为项目建设运营的一部分， 而是唯经济发展至上， 其后果就是农村经济发展上去了， 当地环境却遭受到不可逆的损害。

然而， 审计人员在开展工作时仅能依靠驻村干部提供相关信息， 导致审计监管存在巨大漏洞， 少数干部存在优亲厚友、挪用扶贫资金等违法违规行为。 乡村治理作为一项长期工程， 无法在短期内得到改善， 将其纳入扶贫审计对象范围可通过持续性审计监督推动乡村治理制度和体系的完善。 因此， 扶贫审计对象除了常规的扶贫资金、扶贫政策和扶贫项目， 还应增加相关部门扶贫制度和乡村治理情况。

4. 审计范围精准化。 乡村振兴战略下扶贫审计的范围可分为时间范围、对象范围和责任范围。 首先， 扶贫审计的特殊性在于政策具有时效性， 因此审计在何时介入就显得尤为重要。 扶贫审计的最佳介入时间应为政策实施一段时间之后， 根据政策的操作流程及实行效果进行政策跟踪审计， 即事中审计;除政策审计外， 其他对扶贫资金、项目、制度及乡村治理进行的审计可实行审计全过程介入。 其次， 对象范围是上文提到的扶贫资金、扶贫政策、扶贫项目、扶贫制度和乡村治理情况。 最后， 责任范围为负责扶贫工作的相关政府部门， 中央层面包括财政部、国务院扶贫办、农业农村部等部门， 省级层面包括各省及相关市县人民政府和所属财政、农业农村、住建、残联、水利、自然资源、卫生、民政、林草业等部门。 乡村振兴战略下， 重点被审单位范围会有所转移， 生态环境和文化等相关主管部门和单位应成为审计重点关注对象。

此外， 审计人员每开展一个项目时， 通常需要同相关部门逐个联系以获取信息， 无法提高时间效益， 因此在审计工作开展前期， 审计工作人员要对相关责任单位范围进行精准定位， 在审计资源有限的情况下， 集中优势力量解决主要问题。

5. 审计内容多样化。 传统的“3E”绩效审计是对资金进行的绩效审查， 其审计对象仅限于资金， 若将其直接应用于扶贫审计， 则审计范围稍显狭隘， 因为在扶贫审计中除了考虑扶贫资金的使用效益， 还需要考虑扶贫资源分配的公平性和扶贫工作对乡村环境造成的影响[11] 。 因此， 本文在绩效“3E”理论的基础上进行拓展， 选择绩效“5E”审计理论为基础对乡村振兴下扶贫审计的内容进行探究。

（1）扶贫政策执行与落实情况。 政策指导实践， 合理的政策执行影响着一个地区的经济发展走向， 但在具体执行过程中， 政策落实往往无法达到预期效果， 有些可能是因為政策制定不符合区域发展特点， 而有些则是因为政策落实过程中的权力寻租等人为问题， 导致政策执行不到位或执行不正确。

综合考虑， 有关扶贫政策执行与落实情况的审计内容具体包括：一是各级政府对上级扶贫政策的执行情况， 是否做到精准施策， 政策细化是否按照相关要求展开， 相关惠农、就业、教育、医疗补贴是否发放到位及其发放渠道是否符合政策规定， 贫困退出验收标准是否合理、有无降低标准， 贫困人口、贫困村是否存在被脱贫现象， 扶贫项目是否严格执行扶贫标准， 各人民政府是否及时将扶贫结果向群众进行公开公示等;二是着重关注与农业产业、农业经济发展等相关的乡村振兴政策， 了解支撑乡村振兴战略落地的相关扶贫政策落实情况， 考虑其政策实施是否是有利于乡村可持续发展、是否有利于城乡平等发展、是否能为推动乡村振兴战略打下坚实基础， 如扶贫电商平台是否具有长效扶贫机制、重点发展产业是否为当地特色产业及其考核指标是否合理、脱贫攻坚规划编制是否科学、能否发挥引领作用等。

（2）扶贫资金管理使用情况。 目前我国审计机关对扶贫资金进行的审计仍为合规性审计， 审查内容局限于扶贫资金的发放流程、发放对象及资金用途是否真实、合法、合规， 资金绩效审计也仅涉及资金闲置情况或项目效益情况， 不善于从制度或政策层面入手， 找出根源性问题。 乡村振兴战略下的扶贫资金审计需要跳出财务审计思维的束缚， 不仅要对微观的、可计量的货币资金进行核查， 而且要从乡村经济发展角度出发， 将资金使用产生的长期效益纳入审计范围。

（3）扶贫项目效益情况。 扶贫项目效益情况审计以“5E”为标准展开审计工作。 经济性主要核查项目资金的管理使用情况， 重点关注项目投资的预算执行情况、资金管理使用是否规范等相关内容;效率性重点关注项目是否按时完工、项目资金利用效率、项目立项产出与项目实际产出比等相关内容;效果性重点关注项目完工后的运营情况， 是否盈利、是否能够带动当地经济发展、是否能给贫困地区带来切实收益、是否在贫困地区达到最佳资源配置;公平性重点关注扶贫资金拨付、贫困户项目分红的公平合理性， 保证建档立卡贫困户的合法权益;环境性重点关注项目建设是否符合乡村建设发展规划和环境指标、周边居民对项目环保的满意度。 扶贫项目建设以带动当地经济发展为主， 较少考虑该项目是否会对当地环境造成影响， 生态建设理念在审计工作中同样需要被践行， 因此在扶贫审计中考虑公平性和环境性具有合理性和必要性。

（4）乡村治理情况。 基层政府是乡村治理中的领导者， 乡村治理的过程也是对乡村资源进行重新分配的过程， 贫困地区资源本就相对匮乏， 乡村资源的重新分配是否科学合理影响着脱贫攻坚和乡村振兴的整个过程， 部分干部的形式主义脱贫导致了乡村资源的浪费。 因此， 对乡村治理情况进行审计是乡村振兴战略下扶贫审计的必然要求。 其审计内容具体包括：乡村干部作风情况、乡村基础设施（水电路网）整体统筹建设情况、乡村环境治理考核指标是否合理等。 另外， 农村土地综合整治情况也应引起重视， 其整治情况与耕地保护、易地扶贫搬迁、农村基础设施建设及农村新产业新业态发展用地均息息相关， 审计可从乡村耕地是否碎片化、空间布局是否无序化、土地资源利用管理是否低效化、生态质量是否退化等几个方面入手， 对农村土地整治情况进行综合评估。

四、结语

本文就乡村振兴战略下的扶贫审计工作进行探讨， 主要围绕扶贫审计目标长远化、主体多元化、对象异质化、范围精准化、内容多样化展开， 在结合现行扶贫审计工作实践的基础上， 以乡村振兴发展要求为指导， 对其进行理论框架的再构建， 通过审计工作推动农村发展由脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡。 但乡村振兴战略刚刚落地， 大部分政策还在试点当中， 尚未在全国推广， 因此本文提出的理论框架还需在未来发展中进一步完善。

【 主 要 参 考 文 献 】

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[3] 付忠伟，陆小平，黄翠竹.重大政策跟踪审计应着眼地方与国家战略的精准对接[ J].审计研究，2015（6）：19 ～ 24.

[4] 朱智鸿.政策跟踪审计作用及路径探析[ J].财会月刊，2016（21）：103 ～ 106.

[5] 朱智鸿，赵明华，陈文红.政策跟踪审计存在的问题及改进建议[ J].财会月刊，2016（28）：62 ～ 66.

[6] 朱智鸿，赵明华，陈文红.政策跟踪审计相关问题思考与对策建议[ J].财会月刊，2017（12）：91 ～ 96.

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