乡城流动人口市民化研究：历史脉络、现实困境与发展态势

张广济 陈满源

[摘要]乡城流动人口市民化包括生存职业市民化、社会身份市民化、自身素质和意识行为市民化四个方面，与此相应，其市民化需经历农村退出、城市进入和城市融合三个环节。目前，其研究存在“市民化先行群体辨识滞后”“生存职业市民化既有理论与实践路径认知偏差”“农村退出机制与城市进入机制研究不足”及“生活方式城市化研究薄弱”等现实困境。乡城流动人口市民化研究将呈现如下三个发展态势：一是生存职业市民化研究的重点将由“就业促进”转向“就业质量提升”;二是社会身份市民化研究的重点，将由户籍制度改革转向农村退出机制和城市进入机制研究;三是自身素质和意识行为市民化研究，将由“人格”“价值观”等抽象领域转向生活方式城市化等具体领域。新型城镇化理论、三权分置政策将为该研究提供重要的理论指引。

[关键词]乡城流动人口市民化;历史脉络;现实困境;发展态势

[基金项目]吉林省社会科学基金项目“吉林省乡城双栖型流动人口市民化困境与路径研究”（2019894）

[作者简介]张广济（1965-），男，长春工业大学公共管理学院教授;陈满源（1994-），女，长春工业大学公共管理学院硕士研究生（长春130012）。

乡城流动人口是继农民工、农业转移人口等概念后逐渐形成的新概念，其外延包括农民工及其家属。乡城流动人口市民化指该群体由农民转变为市民的经济社会过程，具体包括生存职业市民化、社会身份市民化、自身素质和意识行为市民化四个方面，其核心是享有与市民均等的公共服务。

一、历史脉络

乡城流动人口市民化研究发轫于1980年代，发展于21世纪初，党的十八大后进入繁荣期。以主题的转换为标志，其研究先后经历了三个阶段：

第一阶段，流动研究阶段（1978-2002）。1978年改革开放后，随着农业生产力水平不断提高，农业富余劳动力开始进城务工，形成了特殊的“农民32"群体。第一代“农民32"群体大多忙时务农，闲时务工，整体上是季节性流动群体，市民化的主客观条件均不具备，市民化及其研究未提上日程;但规模日益庞大的流动行为成为城镇化及市民化研究的现实基础。2l世纪初，“新生代农民工”开始步父辈后尘登上城市舞台。与父辈相比，他们文化水平相对较高，与农村情感联系弱，主观上更亲近城市，具有比较强烈的留城意愿和留城能力。如何因应形势，引导两代农民工有序流动，帮助他们适应并进入城市社会，成为政府和学界关注的焦点。

第二阶段，融人研究阶段（2003-2012）。该阶段，农民工总量激增。2008年，中国农民工总数已达1.4亿;2012年，达到2.6亿，其中外出农民工总量达到1.6亿。此时期，农民工社会身份尴尬的问题日益突出。一方面，他们已成为产业工人的主体，是城市经济社会建设不可或缺的力量;但另一方面，其遭遇的城市排斥、权益保障、身份认同等问题愈加凸显。此时期，建立健全农民工权益保障制度，特别是社会救济制度和社会保险制度成为研究热点。但由于户籍壁垒未消除，福利改革少有突破。2009年12月，中央经济工作会议首次提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城鎮就业和落户作为推进城镇化的重要任务”的战略，农业转移人口市民化研究列入政策清单，进入学界视野。

第三阶段，市民化研究阶段（2013-今）。2012年11月，党的十八明确提出将“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”作为“促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化相互协调共同发展的重要举措”。自此，农业转移人口市民化成为明确的政策选择和学术概念，市民化研究进入学术自觉阶段。此时期市民化研究呈现三个特征：第一，将新生代农民工视为市民化的首要目标群体;第二，将户籍障碍视为元制度障碍加以重点研究，并取得突破;第三，将公共服务均等化视为市民化的本质要求，就业促进和社会保障获取是研究重点。

综上，乡城流动人口市民化研究经历了由经济嵌人到社会融和、由市场推动到政策引领、由自发关注到自觉研究并系统推进逐渐取得突破的过程。研究成果丰富，其中很多成果已转化为政策行动，并对乡城流动人口市民化起到了重要的推动作用。如逐渐放开的户籍制度，不断完善并强化的权益保障制度，探索中前行的社会保障模式等。但目前的研究还存在很多急需加强和突破的关键节点。如关于市民化先行群体的判断、生存职业市民化研究中理论认知与实践路径存在的偏差、社会身份市民化研究中农村退出机制与城市进入机制研究的薄弱、自身素质和意识行为市民化研究中对生活方式城市化及其机制与路径研究的忽视等。

二、现实困境

乡城流动人口市民化研究存在如下困境：

（一）市民化先行群体存在辨识困境

乡城流动人口是包含诸多亚群体的集合概念。2010年代，其中的新生代农民工是市民化的先行群体;但2020年代，双栖型乡城流动人口逐渐增加，规模不断扩大，客观上已成为新的市民化先行群体。但目前该群体尚未得到应有的关注。

乡城流动人口是一个不断分化的群体。21世纪初，新生代农民工是学界公认的市民化先行群体，市民化研究大都围绕该群体展开。到2020年代，生于上世纪80、90年代的新生代农民工已分别进入中青年阶段。近20年的经济社会改革，为他们提供了比较充分的就业机会和持续向好的发展环境，强烈的留城愿望和高于第一代农民工的人力资本积累，使他们移居城镇的愿望成为现实。与子代移居城镇的现实相应，其父辈，即第一代农民工群体也产生了分化：一部分人退出城市，返回农村，以务农为业;还有一部分人为更好地照顾子女、寻找发展机会而选择随子女迁入城镇。近年来，随着农村权益保障政策的持续向好，城乡资源、禀赋、机会、生活便利性等比较差异的日益凸显，该群体规模不断扩大，形成了一个新的群体——双栖型乡城流动人口。他们以“籍在乡，人进城”的方式，生活工作于城（镇），跨代式家庭流动;以非正规就业为主，亦工亦农，兼得城乡两利。他们有明确的留城意愿和较强的留城能力，市民化的主客观条件最为充分，成为继“新生代农民工”后新兴的市民化先行群体。

但该群体目前尚未得到应有重视。目前可见研究中，仅朱晓阳（2018）《“城一乡两栖人”：中国二元社会新动向》和王春光（2019）《第三条城镇化之路：“城乡两栖”》两篇文献中可见。其市民化专门研究尚未见及。可见，关于市民化先行群体的辨识已滞后于市民化实践，影响了学术研究应有的引领作用。

（二）生存职业市民化研究存在既有理论与实践路径的认知偏差

理论上，学界比较一致地认为，乡城流动人口生存职业市民化应遵循“农业部门

城市非正规部门

城市正规部门”的转移模式。实践中，乡城流动人口亦主要进入“次级劳动力市场”，以非正规就业为主。基于此，学界认为，非正规就业是乡城流动人口生存职业市民化的基本障碍，生存职业市民化研究应围绕“就业促进”展开，并将促进正规就业视为其市民化的基本路径。

但客观上，随着经济社会结构深刻变化，劳动力市场整体非正規化趋势日益显著，“农业部门城市非正规部门

城市正规部门”的传统路径已体现出一定的现实局限性：一方面，非正规就业规模已超过正规就业规模，成为城镇就业主流，并且已成为一种制度安排，固守正规就业路径已不符合乡城流动人口劳动力特征和劳动力市场非正规化趋势。另一方面，非正规就业与正规就业群体工资水平差距显著缩小。2017年，农民工年均收入34 648元;城镇居民人均可支配收入36 396元，水平接近。可见，非正规就业已不再构成乡城流动人口生存职业市民化的基本障碍。

但乡城流动人口生存职业市民化确实与市民群体存在一定差距。这种差距与就业方式有关，但与就业质量相关性更为显著。因此，如何提高就业能力，协调劳资关系，增进工作稳定性，提升就业质量，应成为乡城流动人口生存职业市民化研究的新热点。

（三）社会身份市民化研究存在农村退出与城市进入机制研究薄弱的问题

乡城流动人口市民化需经历农村退出、城市进入和城市融合三个环节。农村退出和城市进入，是乡城流动人口社会身份市民化的前提。

首先，农村退出机制研究不足。农村退出包括农村户籍退出和农村土地权益退出。学界认为，农村户籍退出机制虽已初步建立，但乡城流动人口出于利益计算，退出意愿不高，多“流而不退”。农地权益退出包括宅基地使用权和农地承包经营权退出。宅基地使用权，因受土地集体所有制限制，产权让渡限定在农户间，禁止市民参与，限制了乡城流动人口宅基地和房屋的流转变现渠道及城市购房与迁移能力，导致事实上的退出障碍。农地承包经营权方面，为防止流动风险，多数学者反对切割性退出，或主张“以土地换保障”，或主张“让农民带地进城”。这类“准退出”政策虽有鼓励流动的作用，但存在两点局限：一是因农地产权不明晰而存在法理障碍和正当性风险;二是增加了农村的拉力，强化了乡城流动人口“半城市化”和“虚城市化”状态。鉴于此，有学者提出“整体”退出农村的主张，但对退出的具体政策、原则、机制、路径，则缺少深人研究。

其次，城市进入机制研究不足。城市进入，既需有城市迁移的主观意愿，也需城市提供优于乡村的权益保障拉力。社会保障作为基本民生性服务，既可一定程度上解除乡城流动人口城市迁移的后顾之忧，又可满足其优于乡村的权益需求，是城市进入的关节点和突破点，也是城市进入机制研究的重点。

乡城流动人口社会保障政策、模式一直处于探索中。2001年12月，劳动和社会保障部在相关文件中规定：“参加社会养老保险农民工的参保缴费、待遇计发等方面与城镇企业职工实行相同的标准。”但因个人缴费水平偏高（个人收入的8%）、就业单位缺乏缴费意愿、养老保险转移接续难等问题，农民工参保积极性并不高，政策未能达到预期效果。对此，党中央、国务院于2005年12月提出：要逐步建立务工农民社会保障制度，探索适合务工农民特点的养老保险办法。该文件开启了农民工社保模式探索之路。21世纪初，国内陆续形成三种社保模式：“城保模式”“农保模式”和“综保模式”。三种模式各具优势，但均无法解决社会保障“碎片化”及参保率低、覆盖面窄、转移接续难等问题。对此，学界逐渐达成新的共识，认为需建立中央统筹、城乡全覆盖的基本社会保障体系。但同时，学界也看到，建立全国统一的社保体系条件尚不成熟，需通过制度改革和模式创新逐渐过渡。党的十八大后，制度改革研究提上日程，其中户籍制度改革方向明确，且不断取得突破，但社会保障制度改革囿于其尚未剪断的户籍依附性、社保资源的区域性，以及人们认知的局限性，尚缺少质的突破。社保模式研究多停留于“提高统筹层级”“扩面提标”的宏观层面。虽有学者提出“区域统一说”和“省、市级统筹说”等政策建议，以及“做大个人账户，增强社保便携性，解决断保弃保问题”等技术路径设想，但因缺少可行性与具体方案，难以转化为具体政策实践。

（四）自身素质和意识行为市民化研究中存在生活方式城市化研究困境

生活方式作为人自身素质和意识行为的集中表征，其城市化既是市民化的结果，也是市民化的影响因素。生活方式包括政治、劳动、消费、交往和休闲生活方式。它们相互影响、彼此渗透，共同塑造着主体的生活样态。有学者论证了政治生活方式城市化的必要性，并提出制度化政治参与的主张;有学者提出改善劳动条件，保障劳动权益，优化劳动生活方式的建议;还有学者聚焦于消费、交往和休闲生活方式，认为乡城流动人口生活方式呈现消费低端化、交往同质化、休闲娱乐化特征，存在消耗性强、发展性缺失问题，是自身素质和意识行为市民化的障碍因素。目前的研究开启了生活方式城市化研究的堂奥，但从发展的角度看，还存在两点局限：一是政治、劳动生活方式研究薄弱，对政治生活领域中的自组织建设理论与实践、政治参与机制与路径的研究仍流于表面;对劳动生活领域中改善劳动条件、促进体面劳动等国际劳工组织倡导的重要议题讨论较少。二是对生活方式城市化具体路径的研究比较薄弱，学者们多从人力资本与社会资本角度强调外部“赋能”与自身“增能”;但对“赋能”与“增能”的主体、机制、要素与路径等，则缺乏操作化政策行动与社会行动建议。

三、发展态势

随着新型城镇化战略的不断推进，乡城流动人口市民化将再次成为学术热点，并体现出新的研究态势。

（一）双栖型乡城流动人口将成为市民化研究的重点群体

这是因为：第一，该群体已成为事实上的市民化先行群体，推动其市民化进程，顺应乡城流动人口市民化理论与规律。第二，该群体外延更周延，不仅包括两代农民工，还包括农民工家属，其市民化具有更广泛更强大的带动作用。

双栖型乡城流动人口包含着诸多亚群体。以迁移地为标准，可分为“中心镇迁移者群体”“县城迁移者群体”和“中小城市迁移者群体”;以家庭迁移带动方式为标准，可分为“亲一子式家庭迁移者群体”和“子一亲式家庭迁移者群体”，两种不同的家庭带动方式标志着不同的家庭权力结构与经济结构;以家庭就业结构为标准，可分为“混合就业式迁移者群体”和“非正规就业式迁移者群体”;等等。不同的群体，禀赋不同，特征不同，市民化定位与需求不同，在研究中应注意区分，分別施策。在上述亚群体中，以迁移地为标准划分出的“中心镇迁移者群体‘‘县城迁移者群体”和“中小城市迁移者群体”尤其具有研究价值。

（二）非正规就业规范化建设将成为生存职业市民化研究的重要议题

首先，人力资本投资政策研究将成为就业质量研究的重点。吉登斯、泰勒·古柏都认为在充分就业已不可能的情况下，人力资本投资是提升就业竞争力最有效的措施。国内也有研究显示，在就业领域，人力资本与社会资本作用并不相同。对初人城市的乡城流动人口而言，社会资本作用大于人力资本;但超过3年者，人力资本的作用显著超过社会资本。还有很多实证研究也证明了受教育程度与职业收人之间显著的正相关关系。因此，进一步强化乡城流动人口人力资本投资，提高就业能力，是提升就业质量的关键。而人力资本投资的主客体、渠道与机制、内容与方式、监管与评估等，都需政策规范和引导。

其次，劳资关系规范将成为生存职业市民化研究的新取向。劳资关系不是简单的受雇者与雇主间的关系，还涉及劳资双方与社会之间的关系。国家虽出台若干协调劳资关系的政策，但非正规就业者劳资关系仍存在许多亟待规范的问题，如工作条件恶劣、超时工作、恶意欠薪、缺少安全保障等。这些影响乡城流动人口就业质量的因素，需政府规范引导。其重点有二：一是完善工资劳动者的劳资关系;二是建立独立服务者的规范体系。二者中，后者尤为重要。因为在非正规就业的乡城流动人口中，独立服务者占比高，研究意义重大。特别是他们没有严格意义上的资方，多数情况下只有临时的雇主，双方只需就某一单项短时服务议定劳务报酬。服务结束，关系亦随之结束。这种短时雇佣关系，几乎完全不涉及劳动合同，其劳动条件、工作强度、权益很难得到保障。如何将其纳入政府监管系统，应是政策研究的重点与难点。

再次，促进就业稳定将成为就业政策研究的重点。就业稳定是指劳动者个体工作岗位的稳定性和在该工作岗位上获得的能保障生活维持在一定水平的收人稳定性。就业稳定性有多个衡量指标体系，较为普遍接受的是任期和离职率两个指标。一般任期超过五年才能称为稳定就业，目前乡城流动人口能在一个岗位上工作满五年者极少。离职率体现为非自愿性离职的职业流动频率，是一个动态的指标体系。乡城流动人口职业流动频率越来越高。有调查显示，2013年-2016年3年间，第一代农民工职业流动95次，而新生代农民工平均职业流动达134次。2017年，换过工作单位的农民工占比达到了29.2%。这些数据表明，乡城流动人口就业稳定性远不理想，提高就业稳定性应是其生存职业市民化研究的重要政策选项。

（三）农村退出机制与城市进入机制将成为社会身份市民化政策研究的重点

目前的农村土地政策，一定程度上导致了市民化与乡村化之间的张力。乡城流动人口虽有城市迁移的愿望，但为维护现有利益，他们又理性地选择保留农民身份，这客观上成为其市民化的障碍因素。因此，目前的土地政策仅宜作为乡城流动人口市民化进程中的过渡政策。从根本上说，建立农村退出机制，特别是农地退出机制，切断他们与农村户籍及农地权益的联系，是其市民化的必由之路。

在户籍逐渐放开的背景下，农地退出机制成为农村退出机制研究的重点。农地退出研究应围绕三个中心展开：一是退出序列。农地退出主要包括宅基地使用权退出、承包地经营权退出和村集体权益退出。“三权”同时退出，对乡城流动人口而言，心理冲击和利益风险均比较大，因此宜采取渐进有序的退出路线。哪个先退出？哪个后退出？应在坚持风险最小化的原则下展开政策研究。二是补偿标准。补偿标准对退出行为影响最大。补偿标准应将土地收益与城市进入成本综合考虑，既满足乡城流动人口近期心理预期，又有利于解除其退出的后顾之忧。因此，不妨采取一定程度的倾斜政策。第三，城乡资源耦合机制。“城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约”是新型城镇化的本质要求，寻找城乡资源耦合机制，建立与乡城流动人口迁移行为相匹配的资源转移配置系统，是打破城乡二元分割体系，推动乡城流动人口市民化进程的新视角。

社会保障同城化政策，将成为乡城流动人口社会保障研究的重点。该模式应基于“省级统筹，循序覆盖;省际协调，分程核算”的理念。它具有三点特征：一是搭建省级统筹框架，对省域人口分类循序覆盖;二是率先将移居城镇达一定年限、有稳定住房的乡城流动人口，纳入城市社保体系;三是省际之间通过信息共享机制，实现省际协调、分程核算。该模式亦是过渡性模式，其最终目标是逐步扩大覆盖范围，通过10年左右的探索实现省内全覆盖，通过10-20年的努力，过渡到全国一体化的社会保障体系。

（四）自身素质和意识行为市民化研究将由“人格”“价值观”等抽象领域转向生活方式城市化具体机制与路径研究

生活方式具有社会建构意义，生活方式城市化是乡城流动人口市民化的内在理路。生活方式城市化研究重点有二：一是开启政治和劳动生活方式研究。政治是最重要的社会结构要素，选举权、被选举权、工资协商权、社区参与权，乃至自组织建设权等，作为政治生活要素，都应进入研究领域。劳动生活方式研究将以提高就业能力、实现体面劳动为重点。二是开启消费、交往与休闲生活方式城市化机制与路径研究。消费、交往与休闲生活方式研究则需在继续深化消费结构、社交网络、休闲方式等传统研究的基础上，加强文化引导与政策推进研究，促使乡城流动人口生活方式由自然自发状态向自觉白建状态转变。