重大公共危机中的基层公务员治理能力提升研究

杨宜晨

（湘潭大学公共管理学院 湖南湘潭 411105）

自2019年12月，新冠肺炎疫情由武汉向全国蔓延，这场突如其来的公共卫生事件是对国家治理能力和治理体系的考验，同时也是对举国上下全体公务员治理能力的挑战。基层公务员治理能力建设为国家治理体系的良好运行以及在我国的制度优势更好地转化为治理效能中起到了基石作用，是国家政策制定到落实的精准连接与关键支撑。然而现实情况对基层公务员提出了能力需求，基层公务员能力不足的问题依然存在，阻碍政府效能发挥。本文将通过建立重大公共危机与基层公务员治理能力间需求关系，结合时下疫情热点讨论现实问题，提出能力提升路径，有助于推动公务员能力研究建设。

重大公共危机中对基层公务员治理能力的需要

基层公务员的定位及其功能作用。国家公务员作为国家公职人员，是中国共产党的执政主体，肩负着管理国家和社会公共事务的重要使命。就数量而言，基层公务员是国家公务员队伍的主体[1]，是基层政府管理职能的承担者、组织者和执行者，与人民群众的关系最直接、最密切，是推动经济社会发展的生力军，其精神面貌、工作状态、业务水平和能力素质都与我们党和政府的执政能力直接挂钩。当代中国处于千年未有的大变局中，世情、国情和社情纷繁复杂，乃至全球都发生着广泛而深刻的变化，人与人之间联系更为紧密的同时各种公共危机事件日益增多，发生频率不断加快，其影响力也日益增大，对政府管理提出了严峻的挑战。基层公务员位处低层，虽然他们与其他层级的公务员受同等保障、管理，但他们身在一线，不仅是政府政策的诠释者还是民族讯息的接收者[2]，其日常工作极具复杂性和不确定性。因此，由于基层公务员权责功能、职能定位的特殊性，公共危机发生日益频繁的环境下对基层公务员有治理能力方面的需求。习近平总书记在中央党校中青年干部培训班开班式上强调青年干部要提高科学决策能力、应急处突能力等七种能力。不过，在此次抗击新冠肺炎疫情过程中，部分基层公务员仍表现出风险防范意识不足、责任意识不强、政策执行和宣教不到位等问题，未能在疫情防控阻击战中发挥其优势，基层公务员的治理能力建设面临新的挑战。

基层公务员治理能力的内涵。能力是一个人综合素质的集中体现，而治理能力是一个多层次、多维度的概念，宏观上，治理能力是国家综合国力中的重要组成部分，是运用国家制度管理社会各方面事物的能力；微观上，一个组织或机构的能力必定要落实到个体上，基层公务员的治理能力则是国家治理能力的最微观体现，考虑到前述基层公务员的职位特性和其影响，基层公务员治理能力是指在贯彻落实上级政策、指令的同时，能够有效掌握工作相关信息，及时发现实时问题，制定可行方案，科学处理和决策的一种综合能力。

基层公务员应对重大公共危机问题的治理能力分析

突发大型公共事件往往会引发公共危机问题，而公共危机问题的治理则对公务员特别是基层公务员能力提出强烈的现实要求。面对重大公共事件及其引发的公共危机问题，基层公务员应该具备以下几方面的综合治理能力。

政策执行能力。对政策执行的界定，学术界主要从两个不同的角度给以描述：行动派和组织理论学派[1]。综合两种学派，政策执行是政策执行系统通过其积极地行动使方案付诸实施的过程，采取各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，使得既定政策目标得以实现的过程。在整个抗击疫情的过程中，我们不难发现人民群众普遍对身边的官员抱怨连连，而对离自己较远的高层希望满满，部分网友直接在网上向中央求救，一些医院顶着受处分的风险绕开其主管部门，不经请示公开呼救。由于中国国家治理的责任机制是“对上负责制”，各层级通过逐级的“向上负责”，最终向中央负责，而中央作为最广大人民群众利益的代表，又向人民负责。基层公务员是各项政策与决定的最终执行者，不仅承担着落实政策的任务，还有向民众诠释政策内涵的义务。他们在政策执行过程中，必须准确把握党的各项政策决要义，了解学习政策发布的来龙去脉，以防误读政策内容，出现执行失当或宣教不到位问题，影响政府形象。

风险防范能力。长期以来，我国的和平稳定局势使得公务员的危机意识和风险防范能力容易被忽略。然而，“安非一日之安，危非一日之危，皆从积渐不可不察”，重大危机事件既有其突发性也有其必然性，该双重属性要求防患于未然是应急管理的关键。强烈的危机感可以提高人们对危机预警信号的敏感性，有效降低危机发生可能性，控制危机影响。基层公务员像政府的”五感接收器”，他们是政府与民间接触的中介，须在第一时间识别危机，做到早预防、早报告，反之如果相关人员没有足够的危机意识和行动力，将会错过危机处理的最佳时机。根据报道，此次疫情错失三个有效窗口期，使得危机扩大，造成被动局面，损失惨重。

信息公开能力。由于传统历史原因和官僚机构的影响，我国政府在信息公开方面一直饱受诟病。互联网的普及冲击着传统的社会治理理念，对政府治理也提出了新的要求。危机事件发生之后，公务员大多宁左勿右，封锁消息，增大了危机处理的难度。他们不会利用媒体及时发布信息、纠正错误，丢失了官方话语权，从而造成社会小道消息和谣言漫布，引起不必要的民众恐慌。此次新冠肺炎疫情爆发突然，特殊时期中，只要带上“疫情”这个帽子，任何事都会引发舆论高度关注，权威消息和谣言像在赛跑的选手，谁跑得快谁就能把握话语权。正如“武汉确诊病例返京事件”发生后，政府第一时间发声问责，面对谣言，主动出击，及时有效地阻断了谣言传播机制，巩固提高了政府公信力。基层公务员需注意自己的“诠释者”身份，积极与群众沟通交流，用百姓听得懂的话去传达危机治理任务，群防群治。

科学决策能力。重大公共危机事件决策是个极具复杂性和不确定性的过程。在这一系列“蝴蝶效应”过程中，每个事情节点都可能成为重要拐点。因此决策效能显得格外重要。从层级分工角度，基层公务员的主要管理指标是落实上级任务；但如果考虑到上述基层公务员的特殊性，便觉得有所不妥。基层作为政府与人民的直接接触者，若只是听从上级指令，不加以实际考量，在政策落实过程中总会出现“鞋不合脚”的尴尬情况。本次新冠肺炎疫情防控中，就出现：把不戴口罩的居民捆绑在树桩上起警示作用；用挖掘机阻断主要交通路段路；用木板封住重点监控对象的家门等过犹不及现象。

系统协调能力。由于公共危机的紧迫性和公共性，要求人们在短时间内整合各种要素、调动各方积极性。牵涉于危机内的个人、机关都是一个个相互嵌入的齿轮，之间的相互作用和密切联系要求全体在人员调配、信息交流、资源调动、任务安排等各方面的高度配合，充分发挥我国国家制度和国家治理体系优势。系统协调能力不仅包括结构上各层级、各地域间的空间联动，也包括内容上各级间的以及政府与民间的信息互通，实现跨部门、跨层级的综合联动网络，需要全体公务员高度的执行力与灵敏度。面对日益增加的感染病例，“中国效率”突然间成为了“热搜”，这背后是政府部门、企业和社会力量的合力，而湖北省红十字会明知自己能力有限，也不愿借助社会力量，闹得全国各地物资全往武汉一处送，区内民众却依然“手无寸铁”的怪相，极大损害了公共部门公信力，基层公务员系统协调能力重要性可见一斑。

自我学习能力。在危机管理过程中，基层公务员不但要贯彻落实上级政策，提高风险防范能力和决策能力，积极利用新媒体，让公众了解权威信息，主动引导舆论，凝聚人心，并在危机过后，对危机造成的损害和影响进行充分调研，深入群众、深入实践，了解和掌握重大危机事件发生发展的基本机理和运作规律，同时引导社会全体参与应急管理工作，加强相关应急管理培训，加强基础理论学习，通过实际演练检验和提升应急能力。

基层公务员治理能力提升路径

重塑基层公务员的功能定位。在法例规定和政府实际运行中，现代国家中基层公务员只是受到制度限制（constrain），但不受到制度限定（determine），也就是说在基本地位与使命范围内，基层公务员拥有主体性与主动性来影响权力。他们应被视为与决策者、机关团体或个人相对等的主体，不能忽视他们的存在，他们并非仅为决策过程中的“配合条件”[4]。俗话说一个巴掌拍不响，应急工作不仅是上级部署、下级服从的单项运动，重大公共危机发生时，需要的是整体联动基层公务员的工作价值观对工作结果产生影响，如何让基层公务员从“消极配合”向“积极合作”转变，是推进国家治理能力现代化的重要部分。疫情防控中的形式主义屡见不鲜，基层在应急的同时还要分神在各种考核表上，再次拖慢治理进度。李普斯在《基层官僚》一书中曾表明，自由裁量权是基层公务员手中最管用的武器，因为他们处于工作一线，可以在第一时间收集到民众真实情况并迅速反应，政府可以考虑给基层公务员更多的授权或者建立健全正式或非正式的表达机制，让更多的公务员参与到公共政策制定的讨论过程中，增强基层公务员之间以及基层与上级的联系，提高工作主动性。

完善应急反应机制。首先，完善应急反应机制，应该在现有的法律法规和制度规范的基础上，进一步细化基层公务员公共危机治理的必要流程和行为准测，给公务员提供基本的作业手则，提高反应能力，把握危机治理的黄金时间。其次，完善应急责任机制，将测评的结果以及危机下的实际作为纳入基层公务员的选拔和管理，同时避免问责机制简单化，问责只是手段，是为了倒逼公务员负责尽责，做到系统协调联动有组织管、危机治理工作有领导抓、具体政策落实有人干，及时调整不胜任者职位，提拔能力突出者。最后，加强基层应急设施建设，建设多功能应急基地，储备相应应急物资，以提供安全避险的必要条件。

完善治理能力培训体制。应急体系的主力是基层公务员，但基层缺的不仅是人手，更缺乏拥有足够能力的人才。基层公务员的能力素养是公共危机反应机制产生效能的内在支撑，把制度优势向治理效能转变，才能有效应对危机。提升基层公务员面对重大公共危机的综合治理能力应结合政府职能和公务员管理实际，制定完善的培训体制、机制和方法，重点聚焦理论学习、技能培训、模拟演练和能力测评四个方面。首先，学习应急管理专业知识，重点学习基础理论、前沿思想以及各地区的典型做法，提高其理论素养，用知识武装头脑；其次，需要顺应时代发展潮流，学习掌握新技术，能够快速识别各类的危机，并运用新技术辅助危机治理；再次，积极开展应急模拟演练，重大公共危机治理的关键举措是联防联控、群防群治，基层公务员应与群众保持沟通顺畅，积极开展宣教活动，让企业和公众都加入到应急演练中来，要使演练充分具有实操性，而不是走过场、做样子；最后，对基层公务员危机治理能力进行公正的测评，并将之纳入管理指标内，完善公务员激励机制。