锦州市防范化解社会领域重大风险探析

李 艳 郭振东(.中共锦州市委党校公共管理教研室，辽宁锦州000；.中共锦州市委党校经济理论教研室，辽宁锦州000 )

2019年初，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维 着力防范化解重大风险专题研讨班的开班式上发表重要讲话，高屋建瓴，对目前我国改革发展稳定面临的风险和挑战进行了深入思考，对未来一段时期内如何提高驾驭风险能力、打赢防范和化解重大风险攻坚战提出了总要求，给出了总方法。其中社会领域既包括与群众利益和生活紧密相关的社会保障、教育、医疗、安全生产等民生方面内容，还包括社会治安、公共安全等平安建设内容。当前锦州市正处于东北振兴的关键时期，也是各种风险集中的时期。我们应该正视风险，客观认识风险，努力防范和化解社会领域的重大风险，全力维护社会稳定，保障城市健康稳定发展。

一、防范化解重大风险提出的依据

（一）理论依据

学术界很早就对“风险”一词给予了关注。在对风险概念的理解中，有学者认为风险是指发生某种危险的可能性。例如，韦伯将风险定义为：遭到伤害、损害或损害的可能性；罗伯特认为，“风险是指在特定时间内发生某种特定危害的可能性或者某种行为或物质造成危害的可能性”[1]。一些学者也将风险的概念指向未来。虽然学者们对风险的定义有不同程度的差异，但他们对风险的特征和属性的理解大致相同。就风险的特征而言，一般认为风险具有客观性、不确定性、损害性、扩散性、可预测性和可控性等特征。

目前，“风险”一词已经从一个局部领域的现象真正上升到一个用来描绘整个当代社会基本特征的核心术语。1986年德国社会学家乌尔里希·贝克正式提出“风险社会”[2]。自此，这一概念被广泛关注并得到认可，甚至宣告了一个新时代的来临，意味着一种新的社会运作机制产生。就我国而言，学术界在总结导致“社会风险”因素时，通常有狭义和广义两种不同层面的理解。从狭义上讲，造成社会风险的因素通常是从社会领域来定义的。认为只有社会问题才引发社会风险，诸如“社会动荡、宗教纠纷、社会阶级对立”[3]等。从广义上讲，认为造成社会风险的因素可以是各种原因，而不仅仅是社会问题及社会系统，还包括政治、经济、文化和环境等系统带来的风险。本文认为，从广义角度来理解社会风险更符合当前的实际状况。

（二）现实需要

进入新时代，中国现代化建设取得了前所未有的成就。但同时我们党要清醒地认识到，我们现在所处的是一个船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候。经过40 多年改革开放，我们进入了“三期叠加”的特殊时期，存在各种社会风险爆发的可能性，并且无论在哪个地区哪个领域发生风险，都可能因“蝴蝶效应”突破时空界限。我们要正视这些风险。当然，中国的现代化建设用几十年的时间完成了西方国家几百年才完成的工业化历程，成就不可谓不巨大。但这也意味着，西方国家用几百年时间缓慢释放消化的经济发展问题、社会转型问题、环境生态问题等等，我们必须在短时间内面对并且消化掉。所以中国的转型明显体现出时空压缩的特征，诸多问题和矛盾交织在一起。

党的十九大报告清晰描绘了全面建成社会主义现代化强国的时间表、路线图。在2020年全面建成小康社会、在2035年基本实现社会主义现代化、在2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。我们要实现这些目标，既具有充分条件，也面临艰巨任务，前进道路并不平坦。所以必须在努力实现奋斗目标的同时，将防范化解重大风险作为保障性目标、战略性任务同时提出。我们提出重大风险这个问题，就是为了处理好改革前进路上可能出现的各种各样的“拦路虎”“绊脚石”，为全面深化改革保驾护航。

二、锦州市社会领域风险存在的特点

（一）风险分布较为集中

目前，锦州市的社会风险主要是各类“小微”风险，比如涉农纠纷、涉及到拆迁补偿的房地产纠纷、劳资纠纷、医患纠纷等，发生全局性重大风险的可能性不大。应该注意的是，如果这些问题得不到及时有效的处理，很有可能引发社会风险，特别是由于近年来人口出生率持续下降、辽宁正式进入深度老龄化社会、高端及技术性人才外流等因素，锦州市的人口结构正在发生深刻变化，导致我市教育、就业、养老、医疗等资源供给正面临新情况新问题新挑战，需要防范其中所蕴含的系统性的“灰犀牛”社会风险。而信息技术的普及运用则进一步加剧了风险在经济、政治、文化等各区域内的流动、转移和叠加，使风险在区域内的分布呈现出更加显著的扁平特征。

除此之外，在安全生产方面，企业主体责任及政府安全监督落实方面还存在许多漏洞。锦州是中国重要的工业城市，规模以上工业企业雄居辽西之首，已形成以石化、机电、轻工为支柱，以造纸、冶金、电力、建材、医药、食品、塑料制品、汽车零部件、输变电设备等行业为补充的工业群体，安全生产形势始终较为严峻。随着社会经济的飞速发展，新兴产业的日新月异，安全监管范围越来越宽，容易发生生产安全事故的行业领域也越来越多，零星的一般事故仍然多发频发，人民群众生命财产受到损失，社会安定和谐的局面受到一定程度影响。尤其是部分企业安全自律意识不强,仍然存在“重生产、轻管理,重效益、轻安全”的现象。员工安全教育培训不到位,安全技能不高,安全意识不强,违章违规现象仍然存在。这导致风险分布较为集中。

（二）引发风险因素复杂

引发社会风险的因素多种多样，比较复杂。比如政社职能不清导致的社会风险。在政府机构改革后，仍然存在一些政府直接参与企业经营、地方保护主义盛行、包办社会事务及公共服务供给不足等问题，大大降低了社会治理的效率。特别是个别地方、个别部门还存在权力寻租、执法不严、管理松懈等现象，必然会破坏正常社会秩序运行。再比如相关制度不够完善导致的社会风险。尤其是户籍制度、人才制度、分配制度等涉及人民群众切身利益的制度供给存在滞后性，导致人口结构失衡、异地养老、社会贫富差距加大等，成为民众不满情绪的集聚所在，继而成为社会领域存在的风险隐患。

（三）风险形态多样化

随着网络传播兴起、移动终端飞速发展，各种各样良莠不齐的信息给我们的思想观念带来了巨大的冲击，人们的价值观出现了前所未有的多元化。社会舆情变得更加复杂，呈现出明显的突发性、复杂性和难控性等特征，给社会治理带来了一系列新挑战和新考验。目前，社会力量在舆论场上发挥着巨大作用，网络大V 和意见领袖的舆情影响力日益增强，这些有可能成为社会领域内新的风险或隐患。我们必须高度重视，提高警惕，随时做好应对风险的各种准备。

三、防范化解社会领域重大风险对策

（一）完善风险机制建设

完善矛盾纠纷多元化解机制。锦州市县（市）区每月、乡镇（街道）每半月、村（社区）每周应定期对本地区矛盾纠纷排查化解工作情况进行分析研判，并根据重大活动、重要节假日、敏感时期，建立动态研判机制，全面收集、汇总、梳理各类矛盾纠纷动态信息，准确掌握客观情况，分析研判趋势走向，提出有预见性、指导性、实效性的预防化解矛盾纠纷措施和意见。把矛盾纠纷源头发现及研判预警工作纳入社会稳定风险评估体系建设，做到未经评估不上项目、不做决策，从源头上预防矛盾纠纷隐患的发生。2019年锦州市委市政府将“决策风险评估机制”作为“重强抓”的一项重要内容，强力推进、狠抓落实，取得了很好成效，但需要进一步完善决策风险评估配套制度建设。比如建立健全第三方评估制度，避免出现“谁决策谁评估”问题，避免使风险评估报告变相成为可行性报告，使评估失去实际意义。可以采取招标形式，委托省级及国家级专业评估机构，保证评估的独立性和科学性。再比如，建立健全责任追究制度，未按照决策法定程序做风险评估或未按照风险评估报告作出相应决策的领导，必须被追究相应责任。

（二）提高和保障民生水平

加快打破户籍制度障碍，尽快实行城乡居民统一的新型户籍管理制度。努力缩小城乡差别，增进教育公平，改革教育制度，建立健全义务教育法律体系。目前，锦州市教育资源不均衡现象较为严重，部分中小学人满为患，有的学校却招生困难。这需要从政策上合理调度教育资源配置，打破城乡、地区之间的不公平。构建以家庭为基础、以社区为依托、以机构为补充、与医疗相结合的多层次养老服务体系。全面放开养老服务市场，发展家庭护理服务网络。鼓励和引导社会力量开展居家养老服务，支持居家养老服务企业（机构）实现规模化、连锁化、品牌化管理。建设城乡社区家庭护理服务中心，鼓励建立城市小型护理中心、社区日间护理中心和老年活动中心等。经营好公办保障性养老机构，鼓励私人资本运营公共养老服务设施。要下大力气解决好人民群众切身利益问题，这不仅关系到社会稳定，更关系到党执政的社会基础。

（三）打造社会治理主体多元化机制

必须强化党委和政府的领导责任。从全局出发统筹考虑各方面、各层次风险因素，作出整体和长期制度安排。2019年锦州市政法委着重抓好平安建设、扫黑除恶、命案治理、精神障碍患者管控、矛盾纠纷排查化解、视联网建设、“雪亮工程”、铁路护路等十项重点工作，平安创建工作扎实有效。

发挥社会组织、人民群众的主体作用。当前锦州市行业协会、兴趣组织、社会团体的数量不断增长，各类利益团体广泛分布于各地区、各阶层中，但其协商对话、利益协调的作用并没有得到真正发挥。所以要充分扩大社会组织协商空间，同时利用网络媒体，建立利益诉求表达的网络平台，引导群众合法有序地表达自身利益诉求。成立调解组织或者设置调解员，协助矛盾双方达成协议，低成本高效率地解决社会矛盾纠纷。锦州市调解中心是对“大调解”工作格局的一项有力补充和延伸，是推进人民调解员队伍专业化水平的有力举措，成为锦州市加强矛盾纠纷多元化解机制建设的重要平台。在操作过程中，可以广泛吸收矛盾调处、心理疏导等专业人才加入调解队伍，提高化解矛盾的专业化程度。

（四）提升社会治理方式智能化水平

目前，社会治安形势越来越复杂，传统的公共安全治控措施已经难以满足实际需要。近年来，锦州市大力推进天网工程和视频监控全覆盖工程，群众对这项工作有了高度认可，但仍有一些薄弱环节。比如天网工程建设，是为了满足城市治安防控和城市管理需要，按照部级—省厅级—市县级平台架构，以道路、重点区域监控为主，对固定区域进行实时监控和信息记录的视频监控，却忽视了农村社区的安防建设以及非警务事件的处理，往往等事件发生或者矛盾激化，才采取措施。鉴于此，为了使平安建设覆盖最后一公里，锦州市委市政府大力推广“雪亮工程”。

雪亮工程是针对广大农村的公共安全视频监控联网应用，是群众性治安防控工程，以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以网格化管理为基础。通过三级综治中心建设，动员社会力量，共同参与治安防范，真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。因为“群众的眼睛是雪亮的”，所以称之为“雪亮工程”。目前在锦州市智慧城市建设的推动下，“雪亮工程”项目在加快推进中，但仍存在着建设标准不一、点位密度不足、城乡发展失衡等问题。应该在现有视频监控探头覆盖的基础上，继续扩大视频监控网的覆盖范围，增加覆盖密度；推进视频联网和共享，纵向保证市县乡村四级监控互联互通，推动重点行业单位横向联网，有效整合各行业单位自建的监控网络，将公安、城管、教育、环保、交通、应急等重点行业单位的视频监控资源与市综治信息平台联接，达到联网共享，综合利用的效果。利用华为云平台，搭建全市统一平台，实现全市视频资源的统一接入，形成全市全网的公共安全视频资源和视频应用服务体系。推进应用创新，实现群防群治，一键报警，分级处置等。可利用电视接入系统，同时查看多路村里高清监控画面，实现“探头站岗、按键巡逻”。建立政府投入为主、社会筹集为辅的多元化投入机制，引入市场机制，比如可以通过税费减免等优惠政策，鼓励、引导社会力量履行社会职责，参与建设、运营、服务，承担本单位周边公共区域的视频监控系统建设任务，提高视频监控建设联网应用效果。

（五）加快推进网格化建设

锦州市在学习借鉴外省市成功经验和义县、凌河区、北镇市开展网格化建设成功试点的基础上，在全市建立推广了“五级责任主体、四层管理平台、三级网络体系、两级服务中心、科学划分网格”的具有锦州特色的网格化服务管理“五四三二一”工作模式。但在推进网格化过程中，依然存在着认识不到位、组织保障不够、经费投入不足、网格员素质有待提高等问题。有的乡镇（街道）党政领导对上级有关社会治安综合治理和平安建设工作的方针、政策和总体部署了解掌握得不够，理论性、政策性问题讲不清，仅凭惯例和经验开展工作，保一方平安；还有的履行第一责任的认识不到位，把平安建设工作当作副业来对待，工作措施不够有力、作风不够扎实、成效不够明显。机构改革后，综治办撤销，县（市）区委政法委人员编制减少，原综治服务中心（事业编制）脱离政法委，造成县（市）区综治工作无专门机构管事、无专门人员干事、人少事多疲于应付，深度推进综治和平安建设工作人员力量不够。政府财力支持有限，制约了综治中心和网格化建设，网格化服务管理需要在村（居）委会组织体系之外单独建立基础网格，增招体制外人员承担网格化服务管理工作。网格员队伍单靠奉献精神和义务参与不是长久之计，需要提供报酬和补贴来调动网格员队伍的工作积极性。

进一步坚持和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。按照顶层设计、分步实施、重点推进的原则，研究推动网格化信息化一体建设向宽领域、高层次迈进，解决好综治中心和网格化建设与应用、人员与经费、资源与配置等难点问题，不断完善总结成功经验，把好的措施上升为决策、固化为制度、转化为现实战斗力。进一步完善基层经费保障机制，从中央和省级层面增加资金投入，加大对财力困难地区特别是经济相对薄弱地区的财政转移支付力度，从制度层面将工作人员报酬、工作经费、培训经费、综治中心标准化建设及网格化信息化建设所需必要经费纳入同级财政预算。借鉴外省市的先进经验，在市、县（市）区成立平安建设领导小组或平安建设委员会，在乡镇（街道）设立平安建设办公室，建立健全统一、高效的平安建设领导协调机制，协调资源，构建市、县（市、区）、乡镇（街道）三级协调统一的工作体系，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面，推动各项工作部署落到实处。