检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼问题研究

李 劲（渤海大学法学院，辽宁锦州121013）

刑事附带民事公益诉讼作为检察公益诉讼的一种新的类型，引起检察公益诉讼起诉案件的基本结构发生重大变化，由试点期间仅有一件，占全国提起公益诉讼案件总数的0.15%[1]，增长至2018年的2476 件，在全国检察机关提起的公益诉讼中占比为76．7%[2]。案件数量的快速增长与“一条两款”的法源现状凸显出环境刑事附带民事公益诉讼在法律支撑上存在一定的欠缺与不足。由此可见，环境刑事附带民事公益诉讼功能价值的发挥，有待于相关法律制度的完善以及司法运行规则的正确适用。

一、环境刑事附带民事公益诉讼的性质分析

依据《检察公益诉讼解释》第二十条第一款规定，检察机关对破坏生态环境和资源保护、损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。可见，环境刑事附带民事公益诉讼在刑事附带民事公益诉讼中具有重要地位，它是指人民法院在对环境刑事犯罪案件审理的同时，附带审理该犯罪行为给环境公共利益造成的损害，责令相关主体承担民事责任的诉讼活动。

在我国，环境公益诉讼经过了司法实践先于国家立法的发展进程，检察机关提起环境公益诉讼主体资格的立法确认，使检察公益诉讼从局部试点到全面展开。继2017年《民事诉讼法》修改之后，2018年“两高”《检察公益诉讼解释》进一步明确规定检察机关有权提起环境刑事附带民事公益诉讼。该项规定使得检察公益诉讼的类型得以扩展。

从性质上讲，检察机关提起的环境刑事附带民事公益诉讼不同于环境刑事附带民事诉讼，也与检察民事公益诉讼具有一定的差异性，是三种诉讼形态的相互结合，因此，体现出自身的特殊性。

依据《刑事诉讼法解释》的规定，在国家财产、集体财产遭受损失的情形下，如果受损失的单位没有提起附带民事诉讼，人民法院应当依法受理检察机关提起的附带民事诉讼。由此可知，刑事附带民事诉讼是对国家财产以及集体财产给予保护的措施。然而，《检察公益诉讼解释》将检察机关提起的环境刑事附带民事公益诉讼的条件限定为环境公共利益遭受损害。环境公共利益并非等同于国家财产以及集体财产利益，在某种意义上，公共利益已经超越了国家利益和集体利益[3]。环境公共利益是社会公共利益在环境领域的具体体现，其权利归属是生态利益。我国宪法规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”通过将生态利益上升为法益从而实现环境公共利益的宪法确认[4]。

目前，现行法律中有关环境公共利益的涉及仅仅局限在概念的表述上，没有具体的涵义解释，学术界对环境公共利益特征的研究主要集中在主体、内容以及损害后果等诸多方面。从主体上看，环境公共利益涉及的是不确定数量人的利益，即主体具有任意性。人类共同生活在环境中，生态环境质量的优劣与每一个人都有着密切的关系，因此，难以将任何个体排除在环境公共利益受益者的范围之外[5]。从内容看，环境公共利益的内容经历着不断发展变化的过程。环境作为环境公共利益的载体，其范围具体体现在环境保护法律规范之中，不同国家立法对环境范围的界定存在一定的差异性。依据我国《环境保护法》的规定，环境是“各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”。人类实施的严重污染或破坏环境的行为，可能致使环境公共利益不再存在[6]。从损害后果看，污染环境或破坏生态资源行为的实施大多是出于对经济利益的追求，造成环境公共利益的损害表现为生态环境功能的丧失或者降低，有些情况下，其损害具有难以恢复或不可逆转性，需要采取不同于一般环境侵权行为的应对措施。

审视我国检察公益诉讼的发展进程，无论是《民事诉讼法》还是相关的司法解释，对刑事附带民事公益诉讼均未作出相应的规定。从目前法律的相关规定看，检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼的主要依据是《检察公益诉讼解释》，具体内容安排位于民事公益诉讼部分。对此，很多学者提出异议，进而提出修改《刑事诉讼法》的立法建议，明确规定刑事附带民事公益诉讼的类型。另外，学术界争议的热点之一是应否进行诉前公告。按照检察民事公益诉讼相关法律规定，检察机关提起环境民事公益诉讼应当依法进行诉前公告。只有在公告期限届满，法律规定的有权起诉主体不行使诉权，检察机关才能够提起环境民事公益诉讼。基于上述规定，有学者提出，刑事附带民事公益诉讼的立法原意是节约司法资源、提高诉讼效率，建议取消强制性的诉前公告[7]。也有学者提出，从遵循附带型诉讼的从主诉讼原则以及便于统一立案操作等因素考虑，应当简化诉前公告程序[8]。鉴于学术界的不同观点以及司法实践中的多种做法，“两高”作出了明确批复：首先，检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼，应当履行诉前程序，否则，法院行使释明权予以告知；其次，如果因为履行诉前程序，导致刑事案件在审理期限上受到影响发生拖延，检察机关应当另行提起民事公益诉讼。

二、环境刑事附带民事公益诉讼的价值功能

任何法律制度的构建都具有自身的价值功能，作为检察机关提起公益诉讼的一种新的类型，环境刑事附带民事公益诉讼特殊的内在性质和作用具体体现在：

第一，提高诉讼效率，促进功能统一。在环境刑事附带民事公益诉讼中，涉及两种不同性质的诉讼：一种是检察机关针对环境犯罪行为提起的刑事公诉；另一种是检察机关为保护环境公共利益而提起的环境民事公益诉讼。两种不同性质的诉讼适用不同的诉讼法律规范，体现出不同的功能。刑事诉讼的主要功能是惩罚犯罪。依据我国刑法的规定，环境犯罪主要集中在第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中，包括污染环境罪、非法采矿罪、盗伐林木罪等。此外，还涉及走私废物罪、环境监管失职罪等若干罪名。检察机关提起刑事公诉，通过人民法院依法判决有效惩治环境犯罪行为。同时，检察机关针对破坏生态环境以及资源保护的行为人，依法提起检察民事公益诉讼，人民法院依法判决被告承担环境修复责任，从而实现对环境公共利益的有效保护。“从客观效果来看，作为刑事诉讼和公益诉讼的复合体，刑事附带民事公益确实能够增强刑事和民事公益诉讼的功能效应，在环境得到修复的同时提升了环境刑事制裁的威慑力”[9]。

同时，依据相关法律规定，环境犯罪案件由基层人民法院行使管辖权。然而，环境民事公益诉讼案件的管辖以中级人民法院审理为原则，在必要的情况下，也可以由基层法院审理。这种分散的管辖模式对案件审理的效率存在一定的限制。《检察公益诉讼解释》规定，对于检察机关一并提起的环境刑事附带民事公益诉讼，管辖权应由审理环境刑事案件的人民法院行使，审判组织也具有同一性。由此可知，在管辖规则上，由审理环境刑事案件的审判组织对两种不同性质的案件进行审判，使管辖及审判得到协调。从目前来看，一些省市实行环境资源案件集中管辖，设立环境资源审判庭，通过专责审理环境资源案件，提高审判效率。

第二，弥补刑罚措施的不足，实现恢复性司法的功能。从本质上讲，恢复性司法是强调对犯罪结果的恢复性，其目的使得为犯罪所侵害的客体能够以一种和谐、有效的方式得到恢复[10]。当下，恢复性司法理念是环境刑事司法实践中正在进行探索的一种新的机制，体现出一定的经济、政策及社会价值[11]。司法实践中多采用责令补种树木、恢复植被等补种复绿措施，且收到了明显的成效。在肯定司法实践效果的同时，学术界对补种复绿刑罚方式适用的法律依据提出了一定的质疑，认为将补种复绿措施作为刑罚的方式，在一定程度上背离了罪刑法定原则[12]。根据我国刑法的规定，刑罚种类包括主刑和附加刑，非刑罚措施包括赔礼道歉、赔偿损失等方式。由此可以看出，我国刑法规定的刑罚种类中没有补种复绿措施，刑法实现修复生态环境的途径，一是适用赔偿损失这种非刑罚方式，二是提起刑事附带民事诉讼。然而，上述两种途径在适用对象以及逻辑自洽性方面皆存在局限性[13]。

依据《环境民事公益诉讼解释》的规定，如果原告提起环境民事公益诉讼，以恢复原状作为诉讼请求，在此案审理中，法院判决被告承担修复责任，使受到损害的生态环境恢复到损害之前的状态，对于无法完全修复的情形，可采用替代性修复方式。具体来讲，主要包括以下两种方式：一是直接修复，针对生态环境损害轻微、并且被告具有修复能力，责令被告自行修复；二是替代性修复，如果生态环境受到的损害无法完全修复，可在其他适宜地区进行替代性的修复，目的是使生态环境在总量和结构上达到平衡。可以说，修复生态环境作为保护环境公共利益的一种特殊手段，在环境民事公益诉讼司法实践中得到越来越多的运用，通过修复耕地、恢复植被、补种树木等多种方式，使生态环境功能得到恢复。

第三，进一步促进环境刑罚目的的实现，预防环境犯罪。环境刑罚是针对环境犯罪行为人适用的以限制或剥夺其一定权益为内容的强制性制裁方法和措施。我国刑法对于环境犯罪适用的刑罚方式包括主刑和附加刑，其中主刑涉及管制、拘役及有期徒刑，附加刑仅涉及罚金。从环境犯罪具体量刑来看，有期徒刑的刑期一般是3年或5年以下，后果或情节特别严重的可以达到10年以上；罚金刑采用无限额罚金制，适用方式可以单处或者并处，以并处为主，对单位犯罪的仅适用罚金刑。由此可以看出，我国环境犯罪刑罚的幅度普遍偏低，罚金刑适用缺乏具体的标准，导致司法实践中适用不一，数额差距较大，对环境刑罚目的的实现造成一定的限制。

依据相关司法解释的规定，对于生态环境的修复费用，法院可以判决由被告承担，用于修复方案的制定、实施以及相应的监测、监管。按照《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，司法实践中采用虚拟治理成本进行计算，综合各种因素选择确定相关的倍数，最终确定修复费用的数额。从相关案件的判决结果看，修复费用的数额较大甚至巨大，如在江苏泰州环境公益诉讼一案中，法院判决6 家被告支付环境修复费用总计1.6 亿余元[14]。通过环境刑事附带民事公益诉讼，能够更好地实现环境刑罚目的，使环境犯罪行为人在受到刑事制裁的同时，承担修复生态环境的义务，在自身无法履行义务的情况下，支付相应的生态环境修复费用。在发挥刑法惩治功能的同时，严厉的民事责任对于当事人可起到一定的警示作用，能够预防环境犯罪，更好地保护环境公共利益。

三、环境刑事附带民事公益诉讼的运行规则

在司法实践中，随着环境刑事附带民事公益诉讼的不断展开，需要相关法律制度的支撑以及司法运行机制的保障，才能切实发挥其应有的功能。在环境刑事附带民事公益诉讼司法实践中，需要把握好如下运行规则：

首先，明确附带的条件。从起因上讲，环境刑事附带民事公益诉讼，是由于提起环境刑事案件而引发的。也就是说，环境刑事公诉是提起环境刑事附带民事公益诉讼的前置条件。那么环境民事公益诉讼是否一定成为附带的必然结果呢？根据《检察公益诉讼解释》的规定，检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼享有选择权，那么，何种情况下行使起诉权，提起环境刑事附带民事公益诉讼，应与此项制度建立的目的相一致。在我国，通过法律明确授予检察机关环境民事公益诉讼主体资格之后，“两高”又以司法解释确立刑事附带民事公益诉讼制度，主要考虑两种诉讼主体的一致性，基本事实相同，能够节约诉讼资源，从而进一步提高诉讼效率[15]。

基于此，检察机关提起的环境刑事附带民事公益诉讼应当符合以下条件：一是主体条件。环境刑事案件的被告与刑事附带民事公益诉讼的被告相同，即实施环境犯罪的行为人在侵害人身权利或财产权利的同时，也造成环境公共利益受到损害。二是事实条件。依据《刑事诉讼法》的规定，刑事诉讼的证明标准是排除合理怀疑，因此，环境刑事案件中依法认定的事实和证据，在相应的附带民事公益诉讼案件中具有免证性。三是效率条件。环境刑事案件与附带民事公益诉讼案件在管辖法院及审判组织方面具有统一性。以刑事案件管辖为原则，目的是保证两种不同性质案件能够得到及时、有效审理，因此，提起的附带民事公益诉讼案件应当在事实认定方面较为简单，不能导致环境刑事案件拖延审理。否则，应当单独提起环境民事公益诉讼。

其次，权利行使的限制。依据《检察公益诉讼解释》的规定，检察机关在环境民事公益诉讼中享有的权利主要体现在两个方面：一是依据《民事诉讼法》享有的权利，如放弃或变更诉讼请求；二是以“公益诉讼起诉人”身份享有的权利，表现为调查收集证据等权利。检察机关具有不同于普通原告的诉讼地位，体现在诉讼权利上具有特殊性。审理环境刑事附带民事公益诉讼案件，对于环境刑事公诉已经收集的证据，虽然经依法认定可以直接采用，但对于环境公共利益损害的事实，仍需要检察机关进行调查核实。按照司法解释规定，检察机关调查核实权利的行使对象包括行政机关、其他组织和公民，如果检察机关行使上述权利，相应的行政机关、其他组织以及公民应当予以配合。但是，从司法解释本身来看，规定得较为简单，缺乏刚性的保障手段和有效的操作规范，导致检察机关的调查取证能力受到很大限制[16]。

为配合《检察公益诉讼解释》的有效实施，检察机关发布了《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》，依其规定，检察机关应当按照法定程序，全面、客观地调查收集证据，调查可以采用查阅、询问、咨询以及委托鉴定等多种方式。同时规定，调查权的保障措施包括司法警察协助、对拒绝配合调查人予以警告以及对于干扰阻碍调查活动依据《保护司法人员依法履行法定职责规定》从严惩处。从上述规定可以看出，《办案指南》虽然对检察机关享有的调查权进行了具体规定，但并未规定检察机关在调查收集证据时可以行使强制权。从司法实践看，被调查对象不配合甚至抵触的情况普遍存在，增加了检察机关调查取证的难度，拖延了环境公共利益司法保护的效率。鉴于此，笔者赞同学者们提出的赋予检察机关在刑事附带民事公益诉讼中享有调查收集证据的强制权，但该权利应限定于限制财产流通的强制措施。

最后，审判组织的确定。对于检察环境民事公益诉讼案件，应否适用人民陪审制进行审理，经历了选择适用到单一适用的发展过程。最初，依据相关司法文件的要求，人民法院遵循以适用为原则，以当事人申请不适用为例外。之后，《检察公益诉讼解释》赋予人民法院独立的选择适用权。随后开始实施的《人民陪审员法》规定：公益诉讼案件，适用人民陪审员和法官组成的七人合议庭。由此可知，对于环境民事公益诉讼案件的审理，一律实行人民陪审制，且应当组成七人合议庭。对于刑事附带民事公益诉讼的审判组织是否应当组成七人陪审合议庭，学界以及司法实践观点不一，其分歧主要源自于依据何种性质的诉讼法律作为确定审判组织的法律依据。《刑事诉讼法》规定，基层或中级法院审理的第一审案件，应由三人陪审合议庭或者七人陪审合议庭进行审理，因此，审判组织的确定具有选择性，基层法院审理刑事附带民事公益诉讼案件可以不采取七人陪审合议庭。然而，如果根据《民事诉讼法》的规定，所有民事公益诉讼案件的审判组织皆应当是七人陪审合议庭，刑事附带民事公益诉讼也是如此。

审判组织的确定在诉讼程序中具有至关重要的作用，关系到应否发回重审或者裁定再审的问题。笔者认为，环境刑事附带民事公益诉讼由七人陪审合议庭进行审理，符合其性质要求，与该项制度的确立目标具有一致性。第一，环境刑事附带民事公益诉讼作为民事公益诉讼的特殊类型，应当以《民事诉讼法》作为确定审判组织的法律依据，对此，以《人民陪审员法》第十六条第二项作为法律依据具有客观必然性和正当性。第二，环境公共利益的损害后果在法律事实及因果关系的认定上具有复杂性。依据《人民陪审员法》的规定，七人陪审合议庭在案件审理过程中，适用事实审和法律审适度分离原则，人民陪审员对于案件事实认定享有独立发表意见的权力，并与法官行使共同表决权。通过人民陪审员的广泛参与，有利于案件得到公正裁决。第三，对于环境刑事附带民事公益诉讼，实现环境刑事诉讼与环境民事公益诉讼的融合是其具有的显著特征，这种融合的实质应当是形式依附与实质独立的有效融合[17]。一方面，从形式上看，民事公益诉讼依托于环境刑事诉讼，只有符合环境刑事公诉的前提条件，才可能出现附带民事公益诉讼的法律结果；而另一方面，附带的环境民事公益诉讼实质上具有独立性，在法律依据、审判规则、诉讼程序等方面符合民事公益诉讼的本质要求。只有如此，才能在实质上实现环境刑事附带民事公益诉讼的融合，促进环境公共利益的司法保障功能得以切实发挥。