全面推行村级组织负责人“一肩挑”的制度优势与有效路径

马 力 孙 平 李 杭

村级组织负责人“一肩挑”的制度设计，原本主要指由同一个人兼任村党组织书记和村委会主任，2018年后逐渐扩展，指村党组织书记不仅要兼任村委会主任，还要兼任其他村级组织，尤其是集体经济组织和合作经济组织的负责人。目前，全面推行村级组织负责人“一肩挑”，是党中央为切实推动实施乡村振兴战略，实现乡村治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，也是新时代开创农村工作新局面的重大政治任务。

一、村级组织负责人“一肩挑”制度缘起

从村级组织负责人“一肩挑”早期试点开始，这一制度的形成与发展过程大体经历了三个阶段：从村委会组织法试行至2002年，是“一肩挑”制度先行试验和探索阶段；2002年至2018年，是“一肩挑”制度的鼓励倡导和推进阶段；2018年至今，是“一肩挑”制度的全面铺开和推行阶段。

(一)先行试验和探索阶段

随着村委会组织法的试行，村委会主任与村党组织书记之间逐渐产生诸多矛盾，严重影响了村民自治和乡村治理的全面推进。为有效化解“两委”矛盾，一些地方开始将村党组织书记和村委会主任“一肩挑”作为良策进行初步的尝试。最先进行这种尝试的是湖北省谷城县冷集镇，该镇于1988年底在村级组织换届选举时，选取一些规模较小的村，率先开展村党组织书记和村委会主任“一肩挑”试验。经过几年试验后，于1993年3月开始在全镇所有村进行普及。[1]到1998年，“一肩挑”逐渐在山东、广东、海南等省得到一定范围和不同程度的试点推广。其中，山东威海通过鼓励村党组织书记竞选村委会主任，实现全市“一肩挑”比例高达85.9%。广东省在全省范围内，形成“一肩挑”比例达到53%。海南省琼海市也积极鼓励村党组织书记参加村委会主任选举，结果使参选84%的村党组织书记成功兼任村委会主任。[2]

全国各地一定范围和不同程度地试点推广“一肩挑”的同时，针对这一暂新制度模式的争论也异常激烈。尤其是“在2000年至2002年上半年，《乡镇论坛》《中国改革》《中国农村观察》等杂志较为集中地刊发了多篇对‘一肩挑’持不同意见的文章”[2]。其中，对“一肩挑”持反对态度的学者，认为这种做法会将村党组织与村委会相混淆，导致村党组织书记对政务和村务的大包大揽，不利于对村级权力进行合理监督，造成“两委”矛盾进一步深化等。[3]对“一肩挑”持肯定态度的学者，认为这种做法有利于加强党的领导，缓解“两委”冲突，减少村级干部职数，提高村级事务治理效率等。[4]也有的学者在认同“一肩挑”做法的同时，不赞成硬性推广，认为“只有在规范地解决了村级党组织和村民委员会之间的关系，明确划分二者之间的职能权限，使二者之间的关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑‘一肩挑’的做法”[5]。

(二)鼓励倡导和推进阶段

中央对实行“一肩挑”的态度，反映在2002年7月14日由中共中央和国务院联合发布的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，这标志着中央开始以政策导向的态度，在全国鼓励倡导和推进村级组织负责人“一肩挑”制度。在本通知中，明确提出推进村级组织负责人“一肩挑”的“四个提倡”：“第一，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员。第二，提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。第三，提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。第四，提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员。”[2]其中，明确倡导村党组织和村委会成员交叉任职，特别是强调村党组织书记和村委会主任“一肩挑”。

在随后的中央或国家层面相关文件中，一方面积极推进或提倡对村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，另一方面又强调因地制宜，不搞一刀切。如2005年发布的《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》，2008年发布的《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》，2009年发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》等。正是由于中央对村党组织书记和村委会主任“一肩挑”采取了审慎的政策倡导态度，赋予各省推进“一肩挑”更大的自由度，使各省推进“一肩挑”的态度、力度和结果存在很大差异。这一差异最明显地体现在，有的省“一肩挑”比例达到90%，也有的省“一肩挑”比例还不到10%。[6]

(三)全面铺开的推行阶段

“一肩挑”制度进入全面推行阶段，是在党的十九大召开以后。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的提法是，“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。”2018年9月26日，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》出台，进一步改为：“大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人”，并将确定了“村党组织书记兼任村委会主任的村占比”目标值，2020年要达到35%，2022年要达到50%。2018年12月28日，新印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》，将其表述为：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村两班子成员应当交叉任职。”2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，最后明确提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村‘两委’班子成员交叉任职。”

通过比较2018年前后出台的涉及村级组织负责人“一肩挑”相关文件，大体有三方面变化：一是对村级组织负责人“一肩挑”提出要求的文件等级有差异，2018年之前涉及村级组织负责人“一肩挑”的文件主要是各类通知，而2018年之后涉及村级组织负责人“一肩挑”的文件主要是党的农村工作条例、中央一号文件和重大乡村振兴战略发展规划，后者的分量显然更重；二是对村级组织负责人“一肩挑”提出要求所使用的限定词不同，2018年之前主要是“提倡”“鼓励和引导”“坚持从实际出发，不搞一刀切”，而2018年之后则主要是“推动”“大力推进”“应当”“全面推行”，表明中央全面推行村级组织负责人“一肩挑”的态度，由倡导性和选择性，转向坚决性和坚定性；三是将村级组织负责人“一肩挑”由最初的只兼任村党组织书记和村委会主任，进一步扩展为兼任村党组织书记、村委会主任、集体经济组织和合作经济组织的负责人，体现了加强党组织对村级各类组织全面领导的基本原则。

二、村级组织负责人“一肩挑”制度优势

村级组织负责人“一肩挑”之所以能从2002年前地方先行试点探索，到2002年后中央鼓励倡导推进，再到2018年后中央全面铺开推行，充分表明“一肩挑”这一制度创新的特定优势。

(一)有利于提升党组织的领导权威，坚持和加强党对农村工作的全面领导

村级党组织作为村级治理组织体系的领导核心，为农村工作全面高效开展起到战斗堡垒作用。随着村民自治的不断实践，村党组织在村级组织体系中的领导核心地位出现不同程度的动摇，政治权威出现不同程度的减弱，甚至陷入边缘化的困境之中。“确保基层党组织的领导核心地位，是马克思主义政党的突出特点和基本原则，也是中国共产党的优良传统和政治优势。”[7]发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，坚持和强化农村基层党组织的领导核心地位，是坚决落实党的方针政策、推进基层有效治理和促进农村事业全面发展的关键点。中央全面推行村级组织负责人“一肩挑”，就是针对村级党组织弱化、虚化和边缘化，重塑农村基层党组织领导权威的制度创新。

村级组织负责人“一肩挑”通过将村级党组织建立在民意之上，夯实了村级党组织作为领导核心的政治合法性基础。在“一肩挑”制度实践过程中，形成村级党组织与村委会选举联动机制，使广大村民群众在决定村级组织负责人上拥有更重要的发言权。这种新的村级党组织负责人产生方式，将上级党组织的组织授权与广大村民的民主授权有机结合起来，极大地提升了村党组织的权威合法性，强化了村党组织对其他村级组织的领导关系，坚持和巩固了村党组织在整个村级治理组织体系中的领导核心地位。此外，村级组织负责人“一肩挑”还实现了村级党组织及其工作在农村的全覆盖：一是村级组织负责人“一肩挑”将村级党组织的领导，融入到新时代乡村社会治理的方方面面；二是村级组织负责人“一肩挑”冲破了村党组织与村委会的界限，建立起以村党组织为核心的健全而高效的村级治理组织体系。

(二)有利于消除“两委”之间矛盾，规范和优化乡村权力结构体系

村级权力的设置与运行效率，直接关系到乡村治理的效能。作为村民群众性自治组织的村民委员会的建立，改变了原来村级权力一元化结构，在一定程度上促进了农村基层民主发展，形成了村级权力二元化结构。村级党组织的权力来自上级党组织的任命，代表和行使国家权力；村民委员会的权力来自村民选举，代表和行使村民自治权。村级党组织与村民委员会之间的“两委”冲突，实质上体现的是国家权力与自治权的冲突。尽管在国家层面上，试图通过制定和不断修订《村民委员会组织法》，拟定和不断完善《中国共产党农村基层组织工作条例》，来规范和协调“两委”冲突。但事实是“在现行的体制下，无论是法律还是政策，都不可能划清村党组织与村委会的职责权限，使之不交叉、不重叠”[2]。因此，在村党组织书记和村委会主任分设的情况下，村级党组织和村民委员会在实际运行中，很难达到协调一致，往往各自为政，相互扯皮，带来严重的组织内耗。其结果就是：村民自治事务得不到村级党组织的支持，影响村委会自治功能的发挥；党和国家的各项方针政策得不到村委会的支持，影响了村级党组织领导核心作用的发挥。

实行村级组织负责人“一肩挑”，可以最大限度地解决“两委”因职位分设而带来的冲突，协调“两委”之间的关系。建立村级组织负责人“一肩挑”模式，可以使“一肩挑”的村级组织负责人成为“两委”之间及时有效沟通的枢纽，促使村党组织与村委会各负其责、各司其职，避免再次出现二者之间相互推诿和相互干涉，充分发挥村党组织的领导核心和战斗堡垒作用，切实推动村民自治走向有效运转，不断推进乡村治理高效有序。

(三)有利于实现乡村治理体系和乡村治理能力现代化，促进实施乡村振兴战略

进入新时代，我国乡村治理已经由行政村治模式转换为自治、法治、德治相结合的治理新模式，乡村治理主体由多元化延伸为协同化，乡村治理重心由“政务”转变为“村务”，乡村治理方式也由对地方性规范的依赖转向对制度性规范的依赖。全面推行村级组织负责人“一肩挑”并不是将村级组织简单合并，而是为了保障乡村治理多元主体协同化而进行的一项组织创新。“一肩挑”能够推动乡村治理重心转移，重点办好村民自治事务，促进村集体经济快速发展。全面推行村级组织负责人“一肩挑”，能够最大限度地建立健全高效的村级治理组织体系，不断提升“两委”整体能力素养，完善村级党组织主导的研讨机制、议事协商机制和权力监督机制，促进乡村治理体系的完善化、制度化，提高乡村治理的效能。

“乡村治理能力主要体现在党建引领能力、群众自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社会统筹能力、科技支撑能力、基层权力监督能力等方面。”[7]这些乡村治理能力的提升，取决于村级党组织的整合能力和村级组织负责人的引领能力。全面推行村级组织负责人“一肩挑”能够有效提升村级党组织的整合能力。农村能否不断发展，农民能否富裕，关键在于村级党组织。村级组织负责人“一肩挑”，村级组织成员交叉任职，能够确保村党组织不断增强政治领导力和思想引领力，为乡村有效治理和实施乡村振兴战略提供强大的组织保障。

三、全面推行村级组织负责人“一肩挑”的现实困境

从20世纪80 年代末算起，村级组织负责人“一肩挑”制度由试点、倡导到全面推进，已经走过了30多年的历程。尽管这一制度的优势在实践中逐渐显现，但作为一项制度创新，村级组织负责人“一肩挑”的发展依然受制于现实农村社会诸多不利条件，使村级组织负责人“一肩挑”的全面推行面临着一些现实困境。

(一)农村基层党员队伍建设相对滞后，无法满足村级组织负责人“一肩挑”的组织要求

村级组织负责人“一肩挑”的实现，对农村基层党员队伍建设提出更高要求，需要本村党员积极参加村委会竞选，并能够在最终选举中成功当选。为有效应对村级组织负责人“一肩挑”给农村基层党员队伍带来的竞选压力，就需要提升农村基层党员队伍的整体素质和能力。然而，现实中的许多农村基层党员队伍建设，在基础上还存在比较薄弱的问题，与村级组织负责人“一肩挑”的客观需要相比，党员队伍建设的规模和质量，都存在一定的差距。

就农村基层党员队伍的规模而言，有些地方的村庄党员人数相当少，全体村民中的党员占有比例非常低，“贵州省德江县某村总人口为935人，其中党员只有8人，占比不到1%”[8]。在这种情况下，村级党组织的领导核心和战斗堡垒作用会受到严重影响，也对实现全面推行村级组织负责人“一肩挑”的组织建设构成现实障碍。村庄党员人数的匮乏，也必然会直接影响到村党组织对村委会、村民代表会议和村级集体经济组织等村级组织的领导能力，进一步阻碍村级组织负责人“一肩挑”制度的实施。

就农村基层党员队伍的质量而言，许多村庄的党员队伍结构不合理，整体素质和能力偏低。从农村党员队伍的年龄结构来看，作为生力军的年轻党员很少，而老年党员却很多，使党员队伍出现比较严重的老化现象。根据程同顺等人的调查数据，某镇“60周岁以上的党员占总数的54.49%，而作为村主要干部黄金年龄段(40—60周岁)的党员比例仅为34.7%，40周岁以下的中青年党员则为10.81%，作为生力军的30周岁以下党员仅为1.51%”[9]。从农村党员队伍的文化素质结构来看，占比最大的老年党员，多数只有小学文化，其他党员的整体文化程度也不高。正是由于年龄结构和文化素质结构不合理，导致一些地方农村党员思想观念老化，欠缺积极进取的创新精神，不利于树立村级党组织的先进性和权威性。

(二)农村基层党员能力素质整体不高，无法满足村级组织负责人“一肩挑”的人才需求

村级组织负责人“一肩挑”的良好运行和制度优势的彰显，都是以精英式“一肩挑”负责人的实际存在为前提的。而在现实的农村中，绝大多数精英式的本土人才流向城市。乡村精英人才大量外流主要通过三个途径：一是通过考上大学而离开村庄；二是为获得更高收入进入城市就业；三是随着城镇化的加快，将工作和生活重心转移到附近城镇。乡村精英人才大量外流的结果，既阻碍了农村健康良性发展，也给村级组织负责人“一肩挑”的实际运行造成一定困难：一方面，村庄中的老党员有旺盛的精力，却无法满足“一肩挑”负责人的能力素质要求，年富力强的年轻党员，又不愿将主要精力放在村庄的治理上；另一方面，能够通过竞选产生的“一肩挑”负责人却并不是党员，而能够符合“一肩挑”负责人条件的党员又难以胜任职位要求。

随着我国乡村治理现代化的深入，国家加强了对农业农村发展的投入力度，更多的资源输入农村，对村级组织负责人也提出了更高的要求。“一肩挑”的村级组织负责人，不仅要落实贯彻党的路线方针政策和加强村级党组织建设，还要切实发展和壮大村庄集体经济，带领广大村民向农业现代化迈进。“一肩挑”的村级组织负责人，“既要成为优秀的党组织‘带头人’，又要成为带领村民致富的‘当家人’，甚至还要成为调解村民矛盾纠纷的‘贴心人’”[10]。然而，由于大量乡土精英人才的外流，使很多地方“一肩挑”的村级组织负责人离精英人才还有很大差距，其能力素质无法满足多角色、多职能的综合性要求。

(三)制度供给和衔接不完善，无法满足村级组织负责人“一肩挑”的制度需求

村级组织负责人“一肩挑”，作为解决“两委”矛盾，构建新时代乡村治理组织体系和加强村级党组织领导核心地位的制度创新，在实际的运行过程中，必然会与原来的政策或制度产生冲突或不协调。这就需要伴随着村级组织负责人“一肩挑”的实践，针对不断出现的制度性冲突或不协调，及时采取恰当方式以新的制度形式，解决这些新产生的冲突或不协调，通过有效的制度供给和衔接，不断满足村级组织负责人“一肩挑”的现实制度要求。然而，现实的制度供给和衔接还不完善，妨碍“一肩挑”在实践中的有序实施，不能真正满足村级组织负责人“一肩挑”的现实制度需求。这种情况主要体现为以下两点：一是《村民委员会组织法》所规定的选举程序和规则，与村级组织负责人“一肩挑”目标的达成不协调；二是伴随村级组织负责人“一肩挑”产生的一元化村级权力监督问题，现有的监督机制还无法满足对“一肩挑”负责人的有效监督。

“一肩挑”的全面推行，需要按照民主选举程序使村党组织书记顺利当选为村委会主任。为此，要强化上级党委和政府对村委会整个民主选举过程的组织和领导，也需要对村委会民主选举规则不断完善，为村级组织负责人“一肩挑”在选举程序上提供制度保障。但是，目前由《村民委员会组织法》所确定和规范的村委会选举规则，以“海选”等方式体现了选举程序的中立性，却为村级组织负责人“一肩挑”目标的达成设置了一定障碍，使村级党组织提名的正式候选人，在民主的“海选”面前，在村民投票的非理性选择下，也存在着无法当选的风险。全面推行村级组织负责人“一肩挑”，使原来的村级权力二元结构转变为一元结构，原有的两权之间相互制约机制丧失，如果不设置新的权力制约机制，必然导致村级权力独揽于一人，滋生出腐败现象，从而削弱村级党组织在基层的领导核心地位。为此，村委监督委员会的设置成为必然。

四、全面推行村级组织负责人“一肩挑”的有效路径

“一肩挑”的全面推行，不可能一蹴而就，而是一个长期、艰巨和复杂的过程，需要针对可能产生的诸多困难和障碍，不断探索消除这些困难与障碍的有效路径，为村级组织负责人“一肩挑” 的长远发展创造有利条件。

(一)加强农村基层党员队伍建设，为村级组织负责人“一肩挑”提供组织保障

农村基层党员队伍建设情况，直接关系到农村各项事业能否顺利开展。尤其是党员队伍的年龄构成和文化水平，直接决定着农村基层党组织的生命力和战斗力。随着国家政策的引导和城乡一体化的快速推进，一些乡村对年轻人的吸引力增强，很多年轻人开始由城市回流农村。农村基层党组织要切实增强农村基层党员队伍建设的责任感和使命感，积极主动考察和挖掘年轻有为的党员发展对象，不断提升其理想信念和政治素质，及时引导其加入党组织，不断壮大农村基层党组织的有生力量，为村级组织负责人“一肩挑”提供组织保障。首先，要加大对返乡知识青年、创业人员和复员转业军人的党员发展力度。其次，要积极保持与农村流出党员的密切联系，不断加强对这些党员的常态化教育与管理。再次，要尤其注重农村基层党员能力的培养。在发展党员的标准上，既要坚持政治忠诚和品行端正的政治道德标准，也要兼顾致富能力和群众影响力的社会实绩标准。注重将那些头脑灵活，具有个人致富能力和带领群众共同致富能力的经济能人，培养并发展成为党员。

(二)提升农村基层党员能力素质，为村级组织负责人“一肩挑”提供人才基础

为解决村级组织负责人“一肩挑”人才不足的问题，需要不断提升农村基层党员的能力素质，积极引进和培养“一肩挑”的后备人才。首先，要切实建立挖掘、选拔和培养乡村精英人才的长态引进机制。注重与乡村振兴战略的紧密结合，将引进人才与发展乡村产业同步推进。大力推动实现人才振兴的“能人回乡”工程，将发展乡村产业和吸引能人回乡紧密结合。这些回乡能人在带动广大村民共同发展致富的过程中，得到广大村民一致认可，成为村级组织负责人“一肩挑”的人才“蓄水池”。其次，要建立村级组织负责人“一肩挑”后备人才长效培养机制。通过不断鼓励和积极引导，使非党村委会成员、非党致富能手、非党退伍军人等逐渐成为党员，采取形式多样的培养方式，储备丰富的村“一肩挑”后备人才。再次，要“健全从优秀村党组织书记中，选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员的常态化机制”[11]，在组织制度上保障和促进优秀的“一肩挑”负责人更好地发展，并吸引更多的优秀青年人才重新认识“一肩挑”负责人的发展前景，认同“一肩挑”负责人的职业价值和使命担当，成为“一肩挑”负责人的后备力量。

(三)完善制度供给和衔接，为村级组织负责人“一肩挑”提供制度支持

为解决制度供给和衔接不完善问题，需要协调好村委会民主选举与村级组织负责人“一肩挑”目标之间的关系，建立多层次的村级权力监督机制。首先，要解决好村委会选举法定程序与村级组织负责人“一肩挑”目标的张力问题，可以做好四点：一是对“一肩挑”候选人资格进行严格把关，确保其具有坚定的政治立场和全面的能力素质。二是对村委会主任候选人资格进行严格审查，将党性、能力和口碑等作为确立候选人的标准，保证其符合村级组织负责人“一肩挑”的目标要求。三是严格候选人推荐和选举程序，依法完善地方“一肩挑”选举的方式方法，确保整个选举过程符合公平、公正、公开原则，真实反映广大村民意愿。四是建立村级组织负责人“一肩挑”业务培训机制，使“一肩挑”干部培训常态化，尤其注重农村基层党组织建设和乡村建设相关理论的培训，提升“一肩挑”村级组织负责人整体政治素质和业务能力。其次，要解决好对“一肩挑”村级组织负责人一元化权力的监督问题，建立健全多层次的村级权力监督机制。一是要强化自上而下的外部监督，切实发挥上级纪检部门和监察部门的外部监督作用，通过开展不定期党纪巡查，采取多种方式对村级组织负责人进行日常监督。同时，建立和完善村干部任期审计制度和离任审计制度。二是要充分发挥村务监督委员会的内部监督作用，对村级公共事务和村级财务进行严格的日常化监督，并对村务公开内容和程序进行严格监管。三是切实加大对“一肩挑”的村级组织负责人进行严格考核的力度，并以完善的奖惩制度相配套。上级组织部门和民政部门要制定村级干部目标考核方案，细化、量化考核评价指标，并建立健全配套的奖罚机制。