“新治贫”进入城市治理视野

吴振东 邰思聪

“弱有所扶”，在党的十九大报告中被提及，进一步拓展了我国民生保障的内涵。十九届四中全会提出的“建立解决相对贫困的长效机制”，则宣示了我国反贫困战略的重要转变。

当“救穷”转为“扶弱”

相对于“贫”，“弱”虽然没有明确定义，却必然覆盖更多人群。

上海市民王先生就是其中代表。他身患脑梗并伴有严重冠心病，老伴除患糖尿病等老年常见病外，还有抑郁症和二级精神障碍。王先生无子女，独自照料老伴时常身心俱疲。

街道社工了解到王先生的境况，想帮，却一度无从下手。“如果单看收入，以王先生的退休金还够不到上海现行低收入家庭认定标准，但不足10平方米的居住条件和照料精神障碍者带来的心理压力，分明让王先生深陷困境。”

是不是“真贫”？教育就业、生活状况、身心健康、社会融入等都应成为评估的新维度。上海市长宁区是全国社会救助综合改革试点区，率先探索破解相对贫困的长效机制。

以收入标准为基础，引入多维评估指标，长宁区建立了社会救助的“四圈”防线。其中，第一圈为最低生活保障家庭;第二圈为低收入家庭;第三圈为支出型贫困家庭;第四圈为特殊困难家庭，包括困难未成年人群体、困难残疾人群体、失独家庭、意外事故困难家庭等。

在这一体系下，2019年长宁区救助目标对象，从原先以低保家庭为主约6100人扩至约3.5万人，占全区户籍人口比例从约1%升至约6%。

新冠肺炎疫情使一些家庭陷入临时困境。非沪籍人员栗先生夫妻因疫情停工在家，又有三胞胎女儿需要抚养，家庭生活困难重重。社区救助顾问通过入户调查了解到这一情况，一次性给予帮扶金3400元。

按往常规定，救助工作必须严格进行居民经济状况核对。但时逢疫情，“先救助，缓核对”的举措着实让不少受助者心暖。通过简化临时救助手续，暂缓申请人家庭经济状况核对、民主评议等举措，更多因疫致贫人群得到了临时困境补助，挺过了最难的日子。

“难”有百样，钱不能解决一切。不少基层社区都将救助方式从现金或实物救助转变为综合性救助，生活照料、精神慰藉、心理疏导等服务内容向受助者精准提供。23岁的上海市民小陈，因父亲吸毒过世背负沉重债务，患上抑郁症后一度有轻生念头。救助社工及时介入，为其设计个性化救助方案，最大程度增加月收入，为其提供房屋修缮启动资金，帮助其以房屋出租方式缓解债务压力。目前，小陈顺利考入上海开放大学航空运输学院，人生得以改写。

长宁区民政局局长章维说，结构性贫困、能力贫困、临时贫困等“新贫困”人群的纳入，实现了救助范围从绝对贫困到相对贫困的初步延伸。

“新治贫”基于平等理念

中国社会科学院社会发展战略研究院研究员葛道顺说，不少城市低收入和相对贫困人群抱有一种“心态贫困”，当然也有人自知贫困且主动作为，但因能力不足、社会融入困难等因素未能脱困。“这都需要政府部门拿出激励机制，提供就业及心理辅导等，提升他们抵御困难的能力。社会救助工作要从救助基本生活向重视救助对象治本脱贫与发挥潜能方面转变。”

作为脱贫致富的主体，只有破除精神贫困，才有动力自我脱困，而社会救助工作不仅要授人以渔，更应在受助者心里植入助人自助的理念。

“形单影只”是不少城市老人的写照，走出精神困境，才有幸福晚景。在北京顺义区，救助社工为老人筹划“小剧场”“厨房小课堂”等专场活动，帮助老人走出家门，拓展朋友圈。渐渐丰富的精神世界，有效提升了老人的生活質量。

在上海静安区，一项名为“桥计划”的多重困境家庭综合服务项目被列为区政府年度重点工作。政府聘请社工针对困境家庭开展政策信息咨询对接服务，帮助他们获得就业机会;持续开展关怀探访服务，为家庭提供身心情感支持。该项目鼓励受助大学生成为志愿者，为社区困难家庭中小学生进行义务家教，这既保护了大学生的自尊心，也促进了“自助+互助”氛围的形成。

2020年，我国将整体告别因物质财富匮乏造成的绝对贫困，但作为复杂社会现象的贫困问题会长期存在。西南财经大学马克思主义学院讲师秦慧等人认为，相对贫困治理的目标应从“两不愁三保障”转变为基于劳动平等（包括劳动权利平等、劳动机会平等、劳动成果平等共享）的生活质量提高和发展前景平等，促进人的自由全面发展。

持续关注相对“新贫困”

社会救助综合改革，经过实践后形成了经验，也暴露出救助机制的短板。据此，业内人士提出多项建议。

一是建立健全贫困预警与主动发现机制。目前上海建立的“社区救助顾问精准评估系统”，实现了困境程度智能识别、困境人群精准锁定、救助政策人机咨询等功能，同时还有数百名社区救助顾问深入基层送政策、链接救助资源。但基层人力有限，依托信息技术建立“贫困信号灯”提升救助智能化水平是重要方向，为此还需进一步破除数据壁垒，促进救助数据在人社、卫健、医保、房管等部门间交换共享。

二是加快培育参与救助工作的社会力量。变生存型救助为发展型救助，为受助对象提供精神慰藉、行为矫治、社会融入、能力提升、心理疏导服务，社会组织应发挥更大作用。但基层工作人员反映，当前还存在救助类社会组织偏少、服务项目精细化程度不高、政府购买社会救助项目资金不足等问题。建议鼓励加大购买服务力度，明确救助社会工作的专门服务清单，规范救助社会服务与现有救助工作体制机制的融合。

三是增加对城市流动人口的重视。北京航空航天大学人文社会科学学院讲师聂晨表示，扶贫政策的户籍地原则和政策体系的城乡分割，使大量流动到城市的人口陷入既脱离了农村扶贫体系，又难以进入城市救助体系的“两头空”境地，极易成为新贫困人群。建议要逐渐把这类人群纳入城市救助和公共服务的对象，尤其做好疫情等突发公共事件中困难群众急难救助工作，在相关应急救助预案中明确救助政策、措施、程序等内容。

在经济社会转型期，相对贫困人群处于动态变化中，要从市场经济风险、城乡一体化、消费型社会发展等角度，持续研究可能出现的“新贫困”，通过科学的动态管理进行干预。

摘编自《半月谈内部版》2020年第10期