政策性扶持人才创业项目评审的思考

张小川

[摘 要]在政府主导的人才创业项目扶持政策具体实施过程中，開展前置性、集成式人才资质和项目质量的评审评估，以确定相对应的政策扶持是普遍选项。通过对上海一城区针对特定人才的创业项目评审系统的观察，在总结其积极经验和有效做法的基础上，对“人才+项目”集成式评审的优化与完善提供参考性意见。

[关键词]政策性扶持;人才创业;项目评审

创新是第一动力，人才是创新的第一资源，也是创新活动中最为活跃、最为积极的因素。党的十八大以来，习近平总书记反复强调人才是支撑经济发展的第一资源。党的十九大报告中，习近平总书记提出“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”①。从“第一资源”到“战略资源”，是我国人才事业在新时代的新定位、新发展、新方向。

随着创新创业要素的加速流动，知识创造和技术创新不断加速迭代，科技革命和产业变革深刻影响和改变着全球化经济体系。世界主要经济体均将引进开发人才、增强创新力、掌控关键技术上升为核心战略。结合地区资源禀赋，推出针对性人才引进和创新创业扶持政策成为常态。在地方财力的增长支撑和地方产业转型、升级驱动下，国内各地政府出台了一系列人才创新创业扶持政策，随着政策的实施和政策成效的演化，对政府主导的“人才+项目”集成式评审的工作机制、存在问题、面临挑战、发展机遇等需要总结和思考。

一、“人才+项目”集成式评审体系

结合实际，给予人才创业必要的政策性扶持，是政府引导人才创新创业实践的重要抓手。各级各类人才的创业实践对于提高区域性创新效率具有比较显著的引领作用。从国内外相关统计数据看，成功创业总体上是小概率事件，影响创业成功的因素极其复杂。为此，在国内市场化创业投资体系有待进一步发育成长的阶段，政府主导的人才创业扶持计划就具有积极的标杆意义。人才创业作为个体的社会创新创造活动，其与创业政策、创业环境、机会因素、资源储备、战略方向、创业团队、产业结构、行业结构、创业动机、企业架构、运营管理等诸多因素密切相关，而创业者本人的特质和综合素养在与上述因素的交互过程中发挥着确定且关键的作用。因此，对人才创业项目未来绩效的评价自然就存在着对创业者本人和创业团队的评价，以及围绕着技术创新、市场前景、资金保障等要素的综合评价，由此构成“人才+项目”二位一体集成式评审。

作为在上海地区成功实现由计划经济时代的传统工业城区向市场经济时代的知识创新城区战略转型的中心城区，它以区域资源的深度融合、政策供给的高度整合，探索和推进以区域内密集的重点高校、科研院所、人才资源为依托，集聚了一大批掌握领先技术、富有创新意识的创业人才队伍，培育了数量宏大的中小型高新科技企业集群。在其成功转型实践的背后，是针对不同人才的创业实践所出台的一系列涵盖人才创业全过程、全周期、全方位需求的人才创业政策体系，尤其是针对特定高层次创业人才的政策体系和以外部专家评审为主、内部指标为准、跨部门决策为依据的人才创新创业集成式评审机制。

实践中，在外部专家结构上采用“技术+投资+产业”的三结合模式，具体评审中专家人数构成结合当期评审需要进行必要的动态调整与优化组合。在评审指标设计上，确立了创业者及团队评价、技术创新及可持续性、市场前景及规模预期、商业模式及可行性、资金保障及融资可能性、产业发展与属地化资源匹配性等6大类15项二级指标体系。在跨部门决策机制安排上，由政府组织相关人才、产业规划、科技发展等部门共同设立人才创业项目评审联合工作小组，以小组联审会议（以下简称联审会议）的形式听取对人才创业项目各关键节点工作汇报，经会议讨论、研究做出相关决定。

1.形式审查

对人才创业项目主申请人的主体资格和提交《商业计划书》和附件材料的格式规范性、表述完整性、材料可信度等开展形式审查。

2.书面评审

书面评审由“技术、投资、产业”三方外部专家构成。外部专家组统一采用不同权重分布的评审指标表，对人才创业项目的《商业计划书》和相关附件材料做定量、定性评价。

3.现场路演

现场路演阶段的评审专家组由“技术、投资、企业”三方专家构成。现场专家组采用不同权重分布的评审指标表，针对每个路演项目情况，结合竞争项目实际，开展独立的定量、定性评价并给出必要的书面意见和建议。

现场路演结束后，对每个项目在书面评审、现场路演阶段的得分及得票情况进行独立统计，分数按权重比例计算，此后，将项目评审统计结果报联审会议，联审会议根据外部专家组评审结论和意见，讨论决定项目评审入选原则和分类标准，人才创业项目评审结果经公示无异议后生效。

二、人才创业项目评审的不确定性

“人才+项目”集成式评审的长期实践证明，其对于落实人才创业专项政策，实现区域性“人才聚集、技术集中、产业集群”是富有成效的。通过对该区域十余年集成式人才创业项目评审工作开展情况的观察，结合对国内其他地区具有同类可比性人才创业项目专项扶持政策实施情况的了解，发现人才创业项目评审实践中存在一些具有普遍性的问题，值得关注。

第一，项目的产业和技术集中度不高，导致在项目评审过程中对项目分类的专业化程度、评审专家精准化水平等难以完全组织到位。

第二，项目募集数量普遍整体不足，导致在评审参与各方始终存在项目质量与数量纠结，在评审指标适用上的弹性失度。

第三，人才学历、资历、成就等多样化，导致评审过程指标在个体适用上存在外部评审偏好和非确定性内部评价倾向。

第四，人才受知识结构和成长环境等因素影响，导致所提交《商业计划书》与现场路演表现存在比较显著的分化。

第五，受人才团队成员或中介机构等外部因素影响，导致创业人才、创业项目相关信息表述存在选择性失真或技术性处理。

第六，项目评审组织或参与方受外部不确定因素影响，导致出现非系统性风险的个体行为，对评审结果产生非理性影响。

在人才创业项目评审具体实践中，上述问题可能会几条或全部存在，对项目评审产生不确定的影响。针对上述情况，在实际操作中，可采取适度弱化或局部改善的方法。

一是加强评审前政策宣传与评审体系说明，要求申报人申明本人拥有企业和持有股份比例情况，签订《知

情同意书》明确告知政策兑现前置条件和权利义务。约谈通过形式审查的项目人，详细说明“人才+项目”集成式评审的原则、流程、周期等，做到相关政策信息应知尽知。

二是加强形式审查阶段创业项目申报人和创业团队成员学历、资历、经历研读与分析，确认人才与创业项目在技术研发、市场营销、运营管理、资金保障等方面明确可查。避免不符合申报条件的企业或人员借用申报人资格或虚构项目申报等。

三是细化现场路演前，结合书面评审结论对人才和项目综合研判，形成对人才潜力、技术领先、市场预期、资源支撑等四位一体于人才创业项目的整体成长性、可行性、创新性、新颖性等预判，为联审会议确定路演项目和专家名单提供必要的参考。

四是保持外部评审专家组成员构成的随机动态和多元化，不同类别专家均使用同一评价指标体系，评审过程中强化专家个人独立评判，专家组讨论不作为必须选项。充分发挥和运用专家个人专长和专业精神形成项目评审的意见汇总。

五是突出对同一评审批次，不同专业组别的人才创业项目评审结果的组间平衡与统筹。综合运用外部专家评分及格率、否决总票数、否决集中度、绝对分数分布等参数确定各参评专业组在差异化评审系统下的整体表现质量与水平。

习近平总书记强调：“改革开放以来，我们学会了招商引资。现在要学会招商引资、招人聚才并举，有时还要招人聚才优先。”目前，由于同质化人才创业扶持政策众多，而创业项目、创业人才数据平台建设相对滞后，从各地开展的人才创业项目评审过程和结果看比较普遍存在“高精尖缺”型人才匮乏、创业与产业匹配不够、创新创业要素动员不充分、人才和项目重复引进等。尤其是在同质化政策背景下，由于区域性人才、项目数据库建设的滞后和数据开放与共享不足，使得人才项目的重复申报无形中也增加了人才创业项目在评审前审查、评审中分析、评审后决策的复杂性和不确定性。同时，也对人才创业项目评审组织方的队伍结构、思想理念、服务意识、专业能力等提出更高的要求，加之科學技术快速演化和人才创新、创业、创造流动高度活跃，人才创业项目集成式评审体系设计的系统性、协同性，评审指标的专业性、技术性要求日益提升，而在评审具体组织和实践过程中不确定性、随机性问题时有出现。

三、人才创业项目集成式评审的思考

党的十八大以来，习近平总书记在人才工作上强调最多的就是要着力破除体制机制障碍，建立集聚人才的体制机制，形成具有全球竞争力的人才制度体系。现阶段，面对复杂多变的国际形势和新冠疫情全球扩散的影响，传统的投资驱动、规模扩张、出口导向的经济发展模式可拓展的空间日益收窄。从投资拉动转向创新驱动，将人口红利转变为人才红利，通过人才引领、支撑经济发展和社会进步才是可持续发展之路。

本文涉及的人才创业项目集成式评审所依托的外部专家独立评审，不前置性设定项目评审入选比率，采用针对特定创业群体、具有区域特质和基本符合人才、创业成长规律的评价指标体系，运用政府专业部门跨职能协调决策等具体做法，从很大程度看，是在具体实践中有效探索和实现了在人才创业管理上的“简政放权”。

政府主导的人才管理有序向人才治理转进是时代发展的需要，也是人才资源在社会发展更高阶段呈现出更加关键作用的必然要求。人才治理的基本含义是管理主体从一元化走向多元化治理，从政府内部管理范畴转向社会治理的范畴，从优惠政策供给转向营造法制环境②。在坚持党管人才的原则下，形成一个由政府、社会、市场、个人协同治理的责任共同体。

正确认识和处理好人才创业项目评审结构中评审体系的规范性与公开程度、评审结果的受益率与公平度、人才评价与项目评判的动态平衡这三个相互依存、协同交互的关系，对于最大程度迸发政府创新创业政策体系活力，培育区域优异人才创新创业环境、激发人才创新创业积极性、创造性具有重要意义。习近平总书记曾深刻指出：“环境好，则人才聚、事业兴;环境不好，则人才散、事业衰。”③ 实践中，人才工作与经济社会发展契合度不高、协同性不强时有发生，其可能的原因在于没有将人才发展纳入经济社会发展的综合评价指标体系，没有切实做到让人才发展的软任务变成经济社会发展的硬指标。

在党的十九大报告中，习近平总书记对新时代加快建设人才强国提出新战略构想和目标任务，进一步突出了人才工作在伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想中的重要战略地位。人才治理的实践客观上要求我们在人才工作上必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义理论为指引，学习贯彻习近平总书记关于聚天下英才而用之、加快建设人才强国的一系列重要论述，坚持

“问题导向、过程管理、持续改进”工作理念，充分意识到作为人才创新创业扶持政策兑现的前瞻性、基础性的人才创业项目评审工作的重要性、系统性、复杂性。高度重视建设政策水平高、专业能力强、政治素质过硬、理论知识丰富的人才工作者队伍，以确保政府主导的人才创业项目评审组织有力、推进有序、成效突出。科学审慎地做好区域性引才目录、产业规划目录、扶持政策清单、产业载体明细、投资主体名录等要素与人才创业项目可持续发展的基础支撑和战略协同性，致力于将人才创业项目集成式评审的结果，通过后续政策兑现转化为实实在在的社会经济发展成果。

注释：

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版，第64页。

②吴江：《学习习近平人才思想，加快建设人才强国》，《人才研究》年刊，2017年。

③《习近平在欧美同学会成立100周年庆祝大会上的讲话》，《人民日报》2013年10月22日 ，第2版。

（作者系上海市杨浦区高层次人才创新创业服务中心项目总监、高级经济师）

（责任编辑   周   巍）