基层党组织如何引领社区治理

冯光梅

[摘 要]基层党建要实现引领社区治理创新，首要解决的问题便是基层党组织如何引领社区治理。基层党组织应以组织建设与融入、关系构建与协调、队伍吸纳与建设为引领路径，以调查研究、统一战线、协商民主、群众工作为引领方法，以抓需求、抓议题、抓组织、抓机制、抓平台为引领抓手，从而实现社区治理的引领。

[关键词]基层党组织;社区治理;路径

基层党组织引领社区治理具有政治逻辑意义上的必然性。社区治理事关群众安居乐业，事关社会安定有序，事关党的建设格局，事关党的执政权合法性，因此党的基层组织必然要求参与社区治理、引领社区治理创新。而社区治理体系将会朝着“主体多元化、手段法治化、过程服务化和治理机制精细化”①的方向发展，这种发展方向并非具有天然的自主性，而是需要引领，具有先进性的党组织显然符合作为社区治理引领者的要求。

一、基层党组织引领社区治理的路径

基层党组织要通过党建引领社区治理创新，“把自身建设与城市社区治理相结合”②，首要解决的问题便是基层党组织如何与社区实现全方位融合，而实现这种融合，可从三个路径入手——组织融入、关系衔接、人才加入。

1.组织建设与融入

为实现这种融合，基层党组织如何布局组织建设才能更好地为民服务呢？要在横向上实现党组织覆盖群众的增量，在纵向上强化党组织聚集群众的能力。首先，在横向上，在街道党工委的统筹指导下于各社区建立党建服务站及分站，形成核心领导、分级合作的党建服务体系。围绕建设服务型党组织的要求，党建服务站为社区提供党建活动、亲子活动、亲邻会议、邻里互动等活动场地，并配以楼组议题征集会、民主恳谈会、亲邻合议推进会等配套服务机制，为社区居民提供便民、利民、惠民等服务，并借此融入社区生活、融入社区公共服务体系，从而扩大党建在社区治理中的组织覆盖和工作覆盖面。其次，在纵向上，街道党工委在街道层面建立起街道党总支，在各社区内建立社区党总支（支部）、形成社区网格党总支，在各社区下辖的居民区建立党支部、形成网格党支部，在党员集中居住的楼栋建立党小组、形成网格党小组，由此形成街道党总支、社区网格党总支（支部）、居民网格党支部、楼栋网格党小组四级基层党组织网络体系。在此基础上，配以街道层面的区域党建促进会和社区层面的区域党建促进会机制以及“党员三先”工作机制——即党员先想、党员先议以及党员先行的工作机制。依托这样的基层党组织网络体系以及配套机制，基层党组织、党员才能够广泛宣传、动员以及引领社区居民参与社区共商共治。

2.关系构建与协调

基层党组织要与社区实现全方位融合，除了要考虑基层党组织在社区内的建设问题，还要思考在社区治理体系框架下，基层党组织应与其他社区治理主体应构建何种具体关系的问题。按照党中央精神，社区治理要形成包括社区党组织领导、政府职能部门负责、社区居委会协同以及社区业委会、物业公司以及各类社会组织等共同参与的治理格局。可以看到，整个社区治理牵涉到行政机制、市场机制和自治机制的运作，而这些机制的运作逻辑显然存在巨大差异。在缺乏外力引领的情况下，这三种运作逻辑的差异冲突可能会导致社区治理目标的偏离。因此，党组织需要介入社区治理，引领社区各治理主体紧紧围绕社区治理目标运作，避免社区治理主体“治理失灵”。另外，包括党的基层组织在内的所有社区治理主体都有一个共同的目标——参与社区治理、服务社区居民，由此，基层党组织与这些社区治理主体还可以形成合作关系。这种合作关系可表现为基层党组织对其他社区治理主体的支持，具体体现在四个方面：促进社区治理主体更好发挥其本体功能，协调社区治理主体之间的关系，为社区治理主体提供政策性支持，为社区治理主体提供资源帮助。通过这种引领性、支持

性动，基层党组织就能在各社区治理主体中“穿针引

线”，将多方潜在的治理力量激发出来，形成全方位的工作合力，促进问题的解决与居民满意度的上升。

3.队伍吸纳与建设

为了加深和保持基层党组织与社区融合的深度与活力、强化基层党组织的引领力，基层党组织还需加强组织队伍的吸纳、管理与建设，打造一支强有力的高素质基层党组织队伍。党员吸纳能增强基层党组织的活力。社区内党员可分为四类——社区党组织的党员、驻区单位党组织的党员、组织关系在社区外的党员以及暂居社区的流动性党员。基层党组织需要把驻区单位党组织的党员以及组织关系在社区外的党员吸纳入社区党组织，同时鼓励暂居社区的流动性党员积极参与社区党组织的活动。为便于管理，要完善社区党员信息数据库，对于后两类党员可实行“两地报到、双岗服务”的原则，落实居住地报到的制度;所有社区内的党员都要严格按照党章党规进行管理，实行奖惩分明的制度。加强党员建设，为社区党员举办教育主体活动;通过多样化方式吸引社区党员主动参与社区治理，增强其社区主体意識、社区认同，提高政治觉悟和工作能力，培养其“党员三先”工作机制的思想意识。通过加强党员的吸纳、管理和建设，才能深入社区，抓好党组织党员队伍建设，强化基层党组织在社区治理中过程中的凝聚力和战斗力。

二、基层党组织引领社区治理的方法

当下实践中，基层党组织主要采用调查研究、统一战线、协商民主和群众路线的方法来引领社区治理。

1.调查研究

社区工作中存在“机关化”“被动化”和“表面化”三种倾向，使得基层党组织的服务偏离了社区居民的实际需求。因此，基层党组织要以“知民意”为工作出发点，从“走家串户”入手，深入社区联系群众并进行调查研究，提高党组织服务精准率。具体来说，基层党组织要坚持发扬党密切联系群众的优良作风，走访入户，掌握社区居民情况的第一手资料，做到底数清、情况明。社区居民的需求实时变化，因此基层党组织需要建立长效的科学化、规范化、高效化的调查研究流程。首先要建立电子版“民情图”，每次调查后要更新。其次，对于从调查中接受的问题反馈，需要一个规范的处理流程，如建立一条完整的处理流水线——民情收集平台、民情传递平台、民情处理平台。党组织深入社区调查研究，其实就是民意需求自下而上的汇集以及党组织意图自上而下的传递的互动过程。每一次调查研究，都为党组织心贴心为民服务、实打实为民解忧打下信息基础，拉近了基层党组织和群众的距离，有利于形成社区居民事事信党、事事找党以及事事有党的良好习惯。

2.统一战线

高水平智库可推动社会向前发展，与此同理，高水平专家委员会也定能推动社区治理体系和治理能力现代化。随着社区组成结构、需求结构日趋复杂，社区治理已演变成一个有待专业精英人才加持的社会领域。党组织可通过建设多形式的参与平台与机制，统筹兼顾统一战线工作与社区治理工作，把辖区内专业精英人才的力量凝聚到社区治理过程中。专业精英学者凭借其丰富的理论知识及其严密的逻辑思维，可为社区治理提供问题解决思路、总结经验、提炼理论等，如引入民主党派人士或政协委员加入社区民主协商。专业精英学者参与社区治理，可在社区场域内实现理论与实践的互动、交织、碰撞，社区治理既可以获得理论的指引，专业精英学者也能获得科学研究的社区治理经验及实证案例。党组织在社区内统筹做好统一战线与社区治理的工作，能实现党政部门、社会专业精英人才、社区之间的良性互动，推动社区治理朝着更和谐的方向前进。

3.协商民主

社区治理主体多元化及社区治理功利化与碎片化的危机，必然要求社区协商治理。通过发挥党建的领导和政治整合的功能，社区坚持开展民主协商治理，坚持协商民主与选举民主并蒂，打破选举民主独占鳌头的基层民主模式，注重协商民主扎根于基层社区治理、与社区居民的日常生活深刻关联，健全社区居民利益诉求、矛盾纠纷的协商解决机制，引导社区居民以合理、理性的协商方式表达自身利益，使协商民主成为社区治理的内在机理。社区协商是党实现引领社区治理创新的重要方式。但目前社区协商存在着形式化、关注度低、动力不足等问题，因此基层党组织需要承担推进社区协商制度化建设的重任，通过提高社区治理主体对社区协商制度建设的认识、加强协商程序监督、创新协商形式等多种途径，保障社区协商制度的发展。

4.群众工作

党的群众工作是党实现领导、实施治国理政的重要方式。党的社区群众工作是指基层党组织为了巩固执政基础、提高其组织力、影响力、渗透力以及控制力而在社区实施的一切行为活动。新时代，党的社区群众工作应转型为服务型治理，如定期主动为群众送政策、送服务、送帮扶、送慰问、送关怀、送调解上门，以制度化的服务规定密切党组织与群众的联系。面对推进社区治理体系和治理能力现代化的要求，基层党组织要抓好社区群众工作，提升党的群众工作能力，完善群众利益表达机制、工作考评机制、工作监督机制，防范化解基层重大风险，实现党引领社区治理创新。

三、基层党组织引领社区治理的抓手

基层党组织“担负着领导群众和治理基层的责任，党对国家和社会的领导主要靠基层党组织来实现”③。基层党组织引领社区治理过程中，其核心问题便是“引领什么”。

1.抓需求

基层党组织要满足社区居民的需求，才能引领社区居民的生活与发展。首先要利用互联网平台提高党建工作满足社区居民需求的效率。如各职能部门整合现有平台数据，将所有涉及社区居民的服务事项都整合到智慧政务服务系统，并下移到街道社区，社区居民可以通过智慧政务平台进行政策、事件受理、办理等功能。其次要下沉多方人员——包括党政干部、机关企事业单位人员、专职社区工作者，增强社区服务居民的力量。再次要下放一些职能部门事权，赋予街道更多服务社区居民的权限，如对于居民的低保申请、廉租房的实物配给、租赁补贴的发放、小区物业管理等社区居民关心的事项。

2.抓议题

引领居民从私人领域走向公共领域，抓住议题是关键。现代社区不同于传统社区，表现出文化多元化、生活差异化、身份异质化甚至利益冲突化的特征。但是社区是一个共同体，居民生活质量的提升有赖于社区这个共同体的善治，而社区善治需要取得社区共识。人都有维护私人利益的本性。因此基層党组织在抓议题时，要坚持的一个原则便是人民性。简而言之，基层党组织要坚持社区公共议题为社区居民利益服务。如社区环境改善，目的是提升居民生活质量。

3.抓组织

社区居民是社区治理重要参与主体，但当前却存在着社区治理中社区居民主体性缺失的困境，破解此种困境的出路关键在于党引领社区成员“增权赋能”。坚持社区居民的主体性地位，党组织既要注意社区居民所享有的主体性权利，同时也要注意社区居民行使和实现这些权利的能力，抓好社区成员的主体性能力建设，通过多种形式培训，提高社区居民合作能力、协商能力、选择能力等。

4.抓机制

基层党组织引领规则达成与协商互动，促进社区多元治理主体有序参与治理。规则有利于协同，同理，社区治理规则的意义在于能规范社区治理主体的行为，能让社区治理主体合作顺畅，能推动社区治理有序良性运转。因此，基层党组织必须引领好规则的达成。而规则的形成有赖于社区治理主体在治理过程中的协商互动。基层党组织通过引领社区治理主体协商互动，逐渐形成社区治理规则，而后又通过制度化的形式将规则制定下来。规则确定下来，社区治理主体行事才能有理有据，社区治理才能高效良性开展。

5.抓平台

要凝聚社区治理多主体的治理合力，基层党组织要发挥好其核心领导的政治统帅功能。基层党组织需要抓好参与平台的建设，引领多主体协同参与的合力。首先要构建党组织引领社区治理的平台，切换到区域化党建模式，最大限度整合辖区内的党员力量，发挥党组织的领导作用。其次党建要渗透到辖区内的其他组织、行业，通过“政策咨询会、圆桌讨论会、听证会”等平台的力量整合，改变当前社区“离心化”“分散化”“碎片化”的结构形态，逐步扩大社区组织、群众参与社区重大事项决策的范围和途径，最大限度凝聚社区治理主体的合力，并引领该合力服务社区治理。

注释：

①曹海军：《党建引领下的社区治理和服务创新》，《政治学研究》2018年第1期。

②王海荣、闫辰：《党建引领城市社区治理创新：问题与发展》《中共福建省委党校学报》2018年第2期。

③曹海军、刘少博：《新时代“党建+城市社区治理创新”：趋势、形态与动力》，《社会科学》2020年第3期。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑   周   巍）