水库移民精准脱贫扶持方式研究

李彦强，金明良，冯秋生

(长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010)

大规模的水利水电工程建设在发挥防洪、灌溉、供水、发电、生态保护等功能的同时，也改变了自然环境，淹没了大量土地，产生了成千上万水库移民。为妥善安置移民，党和国家根据政治经济形势的发展，逐步探索、建立、完善了我国库区移民政策，但在1991年国务院颁发《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)之前，水库移民工作长期处于没有专用法规可依的初步探索阶段。1949～1990年，我国兴建了许多大中型水利水电工程，由于对移民安置工作的复杂性和艰巨性认识不足，“重工程、轻移民”思想为主导，加之经历了“大跃进”“三年自然灾害”“文化大革命”等特殊历史时期，水库移民安置主要靠政治动员、行政命令的方式进行，严重损害了移民群众的切身利益。移民搬迁只简单考虑少量房屋补偿，缺乏土地承载能力、安置环境容量的概念，导致移民普遍生产资料匮乏、生活困难，出现出行难、上学难、就医难等诸多遗留问题。1986年7月，国务院办公厅批转了水电部《关于抓紧处理水库移民问题的报告》(国办发〔1986〕56号)，要求在全国范围内全面处理库区移民遗留问题[1]。尽管遗留问题处理工作的实施在一定程度上改善了水库区农村移民的生产生活条件。但是，这些库区部分移民还因技能水平较低、安置区生活条件较差、生产资料匮乏、补偿资金较少、历史遗留问题长期得不到解决等原因难以适应安置区的生产生活环境，从而陷入贫困。自库区移民后期扶持政策实施以来，库区移民生产生活水平取得了显著改善，但由于历史原因，截至2016年，全国仍有数以百万计的农村贫困移民需要实现脱贫[2]，而这其中绝大部分是在1949～1990年期间搬迁的水库移民。

库区农村贫困移民具有库区移民和农村贫困人口的双重属性，是我国农村贫困人口中的重要组成部分，也是部分特困地区扶贫开发难啃的硬骨头和全面建成小康社会的突出短板。解决好库区农村贫困移民脱贫攻坚问题，为他们建造一个美丽的家园，既是水利水电工程移民安置工作的核心内容，又是推进生态文明建设和绿色发展的重要任务，还是建设美丽乡村和美丽中国、实现乡村振兴的重要途径，更是打赢精准脱贫攻坚战、加快全面建成小康社会的关键环节。在全面建成小康社会的决胜阶段和“精准扶贫、精准脱贫”的攻坚时期，如何使农村贫困移民顺利脱贫是库区移民脱贫攻坚工作的重要任务，对于实现水库区农村贫困移民脱贫解困具有重要的现实意义[3]。因此，理顺库区农村贫困移民精准脱贫攻坚工作思路，探索科学的库区农村贫困移民精准脱贫攻坚扶持方式，是库区社会、经济可持续发展，农村贫困移民生活稳步提高的重要前提[4]。

1 水库移民脱贫存在的突出问题

库区农村移民是非自愿性移民，他们因大规模水利水电工程建设而被动离开居住地，迁移至安置地生产生活，面临着众多困难，容易陷入贫困。相比一般农村贫困人口，20世纪80年代中期之前形成的许多水库区农村贫困移民失去了全部或部分赖以生存的土地资源，缺少生产资料和生计收入来源。他们的贫困问题是在经历了搬迁安置之后因财产损失和搬迁成本所产生的贫困。此外，由于安置地生产生活条件低下，水、电、路等基础设施建设不完善，土地贫瘠、环境承载能力较弱，生态环境较差，加上库区农村移民本身缺乏较强的生产技能，使得他们大多无法完全适应新的生产生活空间，难以通过发展农业生产增产增收，更加容易加深贫困程度或返贫。

同时，单纯依靠财政输血来解决库区农村移民贫困问题，既效率低也难以长久。要从根本上解决他们的贫困问题，不能完全依靠后期扶持的专项资金和地方财政资金补助，而是要贯彻执行开发性扶贫方针，引入社会力量，引导库区农村贫困移民走产业扶贫的道路。只有全面激发农村贫困移民内生发展动力，提高其自我发展的能力，才能改变他们“等、靠、要”的思想，变“输血”为“造血”，确保脱贫效果的持续性。

因此，库区现阶段亟需将脱贫攻坚任务聚焦到这些深度贫困地区和特殊贫困群体，加强精准识别力度，引入社会力量，通过开发性移民和开发性扶贫相结合的手段，打赢库区农村贫困移民的脱贫攻坚战。

2 水库移民精准脱贫攻坚工作思路

库区农村贫困移民具有水库移民和农村贫困人口的双重属性，能够享受水库移民后期扶持政策和精准扶贫、精准脱贫政策的叠加效应[5]。因此，要按照《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》及配套措施的精神，坚持精准扶贫、精准脱贫，区分不同贫困情况和不同致贫原因，做好水库移民避险解困、移民村产业扶持、库区农村贫困移民技能培训、库区农村移民美丽家园建设以及库区特殊农村贫困移民的精准帮扶等库区农村贫困移民脱贫攻坚工作，确保实现库区农村贫困移民全部脱贫并巩固脱贫成果。

2.1 水库移民避险解困

对于1949～2006年期间搬迁安置房屋等仍然处于危险地区、水上漂等无安置房屋及其他特别困难的库区农村贫困移民，按照国家发展和改革委员会、财政部、水利部出台的《关于帮助各地开展大中型水库移民避险解困试点工作的通知》，通过水库移民避险解困途径予以解决。通过调查摸底，核实帮扶对象数量及生产生活存在的突出问题，在充分尊重移民意愿的基础上，结合移民实际分布情况和当地城镇化进程、新农村建设和工业园布局等情况，以自然村组为搬迁单元，引导移民就近搬迁安置或选择基础设施和供给服务较为完善的城镇、中心村进行安置，并优先考虑整村(组)搬迁。同时，以移民安置点为基础，完善房屋建设和公共基础设施建设，配套采取产业项目扶持、生产技能培训等综合措施，实现移民有业可就、稳定脱贫的目标。

2.2 扶持移民村产业项目

移民村的经济发展离不开产业支撑，库区农村贫困移民脱贫增收也离不开产业的发展。因此，库区政府应该在全面考察库区移民村基本情况和资源优势的前提下，全面推动项目扶持工作，促进地区调整优化产业结构、大力开发特色产业项目、利用帮扶资源和帮扶资金多种形式发展特色产业、为移民村特色产业发展提供产业基金支持等，促进当地产业发展，以带动库区农村贫困移民就业和增收，实现脱贫攻坚的目标。

2.3 农村贫困移民技能培训

扶贫要和扶智、扶志相结合。加强对库区农村贫困移民的生产技能培训，能够提高库区农村贫困移民的生产技能和提高他们自我发展能力，有助于拓宽就业渠道和提高就业质量，促进库区经济可持续发展，达到发展生产脱贫一批的目标。库区政府可以和专家、高校、科研院所、企业开展“政产学研”合作，通过举办专题讲座、现场观摩指导、外出学习等多种形式，有针对性地开展以实用技术为载体的技能培训[6]，确保所有贫困移民家庭至少掌握一门实用技能。此外，政府还要组织做好劳务输出服务工作，通过定向选派、劳务合作等方式，支持培训合格的贫困移民外出转移就业，通过非农就业增加收入。

2.4 实施库区农村移民美丽家园建设

库区农村移民美丽家园建设工作是建设美丽中国的重要组成部分，是创新社会管理和城镇化与新农村建设的需要，是乡村振兴的需要，是当前农村移民群众特别是生存居住环境恶劣的农村贫困移民群众迫切期盼解决的民生工程，对于提高农村贫困移民宜居宜业条件和改善人居环境具有重要现实意义。因此，库区农村移民美丽家园建设工作，应该按照全面建成小康社会和社会主义新农村建设以及乡村振兴的要求，坚持因地制宜、统筹规划，突出重点、注重实效的原则，通过村居环境整治和基础设施完善，着力建设宜居、宜业、宜游的美丽乡村，切实改善移民村人居环境，提高农村贫困移民生活水平。

2.5 精准帮扶特殊贫困移民

对于因罹患大病慢性病或者因身患残疾等原因而丧失劳动能力，无法通过产业扶持和技能培训等途径促进就业增收来摆脱贫困的特殊贫困移民，需要开展库区农村特殊贫困移民的精准帮扶工作，主要通过农村最低生活保障和社会保障兜底，做到应保尽保，使他们所得的稳定收入来源的水平不低于国家扶贫标准。

3 水库移民精准脱贫攻坚的主要措施

为促进库区开发建设和加快全面建成小康社会、实现乡村全面振兴，不仅要处理好水库开发和生态环境保护的关系，还要认真贯彻落实习近平总书记关于精准扶贫、精准脱贫的重要战略思想，实施开发性移民和开发式扶贫相结合的战略措施，以水库区为重点，因地制宜、利用资源，探索多渠道、多途径、多元化的库区农村贫困移民精准脱贫措施。具体来说，就是要按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，坚持扶贫攻坚与全局工作相结合、连片开发与分类扶持相结合、行政推动与市场驱动相结合、“三位一体”与自力更生相结合、资源开发与生态保护相结合，走统筹扶贫、精确扶贫、开放扶贫、“造血”扶贫、生态扶贫的路子，从而真正实现发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。

3.1 激发库区农村贫困移民脱贫内生动力

扶贫必须先扶志，通过实施“精神扶贫”，增强库区农村贫困移民脱贫致富信心。要注重在库区农村贫困移民中扶思想、扶观念、扶信心，切实做到宣传引导立志、文化引领励志、典型带动壮志，把库区农村贫困移民主动脱贫的志气扶起来，帮助他们树立战胜困难和摆脱贫困的信心和决心，做到脱贫精神永不倒；激发他们脱贫致富的内生动力，让他们努力实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”转变。可以通过加强扶贫优惠政策宣传和加大扶贫典型事迹推广，帮助他们不断增强和持久保持脱贫致富的信心和决心。

扶贫还要扶智，通过加强“教育扶贫”[7]，提高农村贫困移民脱贫致富能力。要注重在库区农村贫困移民中普及义务教育和重点加强生产技能培训，通过帮助他们提高思想道德素质和掌握必要的生产发展技能，转变一些农村贫困移民“等、靠、要”的观念，提升他们自我发展的“造血”能力，阻断贫困的代际传递，激发库区移民的发展活力。当前应该重点通过职业教育加强库区农村贫困移民自身的劳动技能培训和法规培训以及安全培训，提高贫困移民整个家庭脱贫致富的综合能力。

要打赢库区脱贫攻坚战，就必须实现由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，关键要依托库区特有的丰富资源，发展特色优势产业，带动库区经济社会发展。扶持库区特色产业发展要注重因地制宜和协调产业融合发展，通过利用当地资源，找准产业项目、创新产业扶贫方式、优化产业结构，从而扩宽库区农村贫困移民脱贫致富路径。可以根据库区当地的自然条件和资源，科学合理选择有自身特色和发展潜力的产业项目，发展特色农业；也可以依托传统生产工艺和矿产、劳动力等资源优势，延伸农业产业链条，发展加工业；还可以依托库区优美的自然景观和人文景观，开发集休闲、观光、旅游、绿色发展为一体的生态旅游产业。

3.2 夯实库区农村贫困移民稳定脱贫基础

库区农村贫困移民生活生产条件落后，是其多维贫困中“环境贫困”的主要表现，也是致贫的重要外部原因，因此，改变“环境贫困”是实现库区农村贫困移民稳定脱贫的重要条件。在库区实现农村贫困移民稳定脱贫的重要任务是改变“环境贫困”、建设“美丽家园”，也就是要完善库区公共基础设施建设、优化库区公共环境卫生、增强库区公共就业服务，达到净化、硬化、绿化、美化、亮化、文化的标准，为库区农村贫困移民生产和生活提供便捷、舒适的环境。

库区农村贫困移民既是非自愿移民，又是我国现行标准下的农村贫困人口，既能享受国家水库移民安置的政策措施，又能享受国家精准扶贫、精准脱贫的政策安排。为确保完成库区农村贫困移民脱贫攻坚任务，需要坚持水库移民后期扶持与扶贫开发工作紧密结合，以开发性移民和开发式扶贫为方针，加强水库移民后期扶持资金与扶贫资金整合，构建多元化政策支持体系，发挥政策叠加效应，多渠道、多途径地开展库区农村贫困移民精准扶贫、精准脱贫工作，做到分类施策、精准扶贫，充分调动社会各界力量、实施对口支援，完善利益共享机制、发挥扶贫脱贫的长期效益。

3.3 加强库区农村移民扶贫工作作风建设

切实落实库区扶贫工作的领导干部责任，才能确保扶贫规划科学并落到实处。因此，库区各级党委政府应切实强化库区农村贫困移民脱贫攻坚领导责任制，坚持上下同心同力同向，把中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实的管理体制，以片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制等真正落到实处。切实做到目标任务明确、完成时限明确、帮扶措施明确。特别是要严格落实库区党政一把手负总责的扶贫工作责任制，履行好扶贫第一责任人的职责，通过“硬”指标，形成“硬”约束，确保库区扶贫规划顺利实施。

为确保库区农村贫困移民脱贫攻坚工作保质保量完成，还需要进一步加强库区扶贫工作的督查考核，完善监测评估机制，落实整改措施，加强精准识别、精准施策、精准帮扶、精准脱贫的全过程监管，确保精准扶贫、精准脱贫工作真正落到实处，达到真扶贫、扶真贫、精准扶贫不落一人的要求。

4 结 语

解决好库区农村贫困移民脱贫攻坚问题，对于同时实现库区移民扶持和农村扶贫双重目标具有重要现实意义。通过研究水库区农村贫困移民精准脱贫攻坚扶持方式，可以为保障我国精准脱贫攻坚目标的实现提供指导。对于库区农村贫困移民这一特殊群体的脱贫问题，要充分整合移民扶持和农村扶贫的政策措施，将开发性移民与开发性扶贫有机结合，通过统筹扶贫、精确扶贫、开放扶贫、“造血”扶贫、生态扶贫，着力激发库区农村贫困移民脱贫内生动力，夯实库区农村贫困移民稳定脱贫基础，加强库区农村贫困移民扶贫工作机制，确保实现总体脱贫目标，巩固脱贫成果。