澜沧江流域水电开发征地移民工作探索与创新

安可君，方向前，赵培双，戴继聪

(1.华能澜沧江水电股份有限公司 糯扎渡水电厂，云南 普洱 665005; 2.华能澜沧江水电股份有限公司，云南 昆明 650214)

澜沧江流域地处横断山南端滇西纵谷山区，沿岸分布西部少数民族聚居区、“直过”民族区、深度贫困地区，区域性产业基础薄弱，交通、经济、文化发展落后，耕地资源匮乏，人地矛盾突出、生态环境脆弱，移民工作一直面临着“搬迁难、补偿难、安置难、后扶难、致富难”的困境[1-4]。对如何系统妥善地处理电站开发中因征地移民而被影响的地区社会、经济、民生和生态环境问题，做到科学规划、科学安置、完善管理体系和指标体系，关乎电站开发建设期、完建期工程库区和移民安置区的经济、社会发展水平和资源生态环境建设水平的高低，关乎脱贫攻坚按期完成的质量和全省小康社会建设水平所能达到的高度，有助于工程移民竣工专项验收按计划推进，有助于为澜沧江上游段和藏区项目的开发提供经验和借鉴。因此，研究澜沧江流域水电开发征地移民工作实践的特点和难点，探索和创新征地移民工作体制机制具有重大的现实意义[5-9]。

1 流域水电开发规划概况

1.1 流域水电规划概况

澜沧江(云南)干流规划梯级电站15 座，澜沧江云南上游段从滇藏交界处至苗尾电站，规划“一库七级”，包括古水、乌弄龙、里底、托巴、黄登、大华桥、苗尾等7座梯级水电站；澜沧江云南中下游段从功果桥电站至澜沧江出境处，以小湾、糯扎渡为多年调节水库的“两库八级”的规划开发方案，从上到下依次为功果桥、小湾、漫湾、大朝山、糯扎渡、景洪、橄榄坝和勐松等8座梯级电站；澜沧江干流藏区段还规划侧格、约龙、卡贡、班达、如美、古学等水电站；除古水、托巴(在建)、橄榄坝(筹建中)、勐松外的其余项目均已投产发电。

1.2 移民工程概况

澜沧江流域规划的电站中，上游河段7座梯级规划移民人口约 3.2 万人，中下游河段8座梯级规划移民人口约 11.7 万人，合计移民人口约 14.9万人，涉及迪庆、丽江、怒江、大理、保山、临沧、普洱、版纳等州市近30 个县(区)。

截至目前，华能澜沧江水电股份有限公司电站项目累计完成移民搬迁安置10万多人，完成移民投资约435多亿元，电站投产的同时也极大地推动了地方经济社会的发展。

1.3 移民安置概况

按照水电工程移民政策和实施主体划分，澜沧江流域移民安置方式的发展变化大致可分为4个阶段[3]。

第一阶段：1985～2003年的漫湾、大朝山电站的移民工作。该阶段水电工程移民政策按照1991年国务院74号令，实行“政府负责、投资包干、业主参与、移民监理” 的移民管理体制，采取单一的农业安置方式，主要体现移民是行政领导下的由上而下的强制性工作。

第二阶段：2000年的小湾、景洪电站的移民工作。2006年国务院对水库移民政策法规作出重大调整，经历了新老移民条例和规范交替，移民安置以传统农业安置方式为主，积极探索多途径生产安置方式[4]。

第三阶段：2004年糯扎渡、功果桥电站的移民工作。前期采取农业安置方式，实施过程中云南省推行“16118”逐年补偿安置政策，经征求移民意愿后，将移民农业安置方式调整为逐年补偿安置方式[5-6]。

第四阶段：2009年以后上游段项目的移民工作。国务院 471号令规定，移民工作管理体制是“政府领导，分级负责，县为基础，项目法人参与”，政府是移民安置实施管理的主体，移民安置以逐年补偿安置为主，辅以多渠道多形式安置。

2 移民工作存在的问题和面临的挑战

进入新时期，随着“五大发展理念”的贯彻落实，扶贫攻坚、乡村振兴战略、新型城镇化建设的深入推进，地方政府、移民及权属人等利益相关方的期望和诉求日益增多，水电建设已由原来的资金约束、技术约束、管理约束转变为征地移民约束、环保约束，征地移民工作要求越来越高、难度也越来越大，征地移民工作面临新课题、新挑战。

2.1 移民相关政策越来越严

(1) 国家高度关注民生、关注移民，2017年颁布实施了国务院第679号令，国家对生态文明建设日益重视，执行最严格的耕地保护和集约用地政策，林地实行定额指标制，建设用地成本、报批难度和用地风险加大。

(2) 水电建设用地报批要求愈发严苛，制约报批的耕地占补、提质改造及逐年补偿等问题突出，电站建设用地报批工作遇到前所未有的难度。所属水电项目占用耕地多、补充耕地难度大，州市占补指标和省内统筹指标都难以落实，加之标准不断提高，开垦费用急剧增加，用地成本不断提高，既严重影响电站建设用地报批，又影响项目经济性，合法用地难以保障。

(3) 执行最严格生态红线保护制度。根据《云南省生态保护红线评估实施方案》第4.3.2条应划尽划情况分析要求，水产种质资源保护区的核心、重要湿地(国际级和国家级)属于应划尽划的内容，已建、在建、待建的水利水电项目淹没区属于允许保留在生态红线管控范围的区域，水电开发与生态红线保护矛盾突出，调整难度大。

(4) 环保水保要求高，受国家国土政策影响大。水电开发区域部分位于生态保护区、自然资源保护区、水源保护区等，依据现有的环保水保法律法规和专项验收要求，前期报批难、后期实施成本高。

(5) 澜沧江水电开发移民区域属少数民族聚居区，基础设施薄弱、环境条件差，贫困面积大、贫困程度深，脱贫攻坚任务重，既要考虑稀缺的田地、林地、草地资源，又要充分保障移民权益，兼顾地区经济发展。

随着后期扶持工作目标的转变，工作的重心也随之转变，项目扶持资源分配不均、移民劳动力流失严重、生产开发项目效益不明、直补标准未随着社会经济发展而调整等一些问题也逐渐暴露出来[10]。依法移民需吃透政策要求，处理不善易造成不必要的社会矛盾。

2.2 移民相关要求(标准)越来越高

(1) 耕地占补平衡要求提高，建设用地报批难度日益增加。近年来，国家对占用耕地的有关政策要求日趋收紧，执行史上最严格的耕地保护和集约用地政策，要求“占一补一、占优补优、占水田补水田；坚决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地”。国家和云南省陆续出台了一系列做好耕地占补平衡工作的政策，要求切实落实补充耕地数量、水田规模和粮食产能3项指标。

(2) 现行部分移民安置政策与新时代精准扶贫和富民惠民的政策标准有差距。近些年来，随着国家精准扶贫工作的开展和富民惠民政策的实施，电站移民安置规划中部分基础设施补偿和建设标准与现在的精准扶贫政策标准有差距，满足不了精准脱贫要求。地方政府以此提出许多超出规划的要求，协调难度大，对移民工作的推进带来一定的影响。

(3) 违建、新增实物指标调查难。在征地移民实施过程中，封库令下达后，由于工作周期长、政策变化大，个别单位和个人在封库范围内违规新建、扩建和改建工程项目，要求予以补偿补助，按照国家的相关政策法规很难处理。

(4) 库区工矿企业和移民的维权意识越来越强。现行征地移民政策与相关领域法律法规的适用性不一致，公司面临的应诉压力将越来越大。

(5) 国家政策可能调整用地补偿方式和移民安置方式，这些政策的变化将增加征地移民成本及工作推进难度。

2.3 移民竣工验收推进难

自国务院471号令实施以来，全国大江大河上仅有澜沧江功果桥电站完成了移民竣工验收，景洪电站已通过省级验收。推进艰难的主要原因：① 由于移民工作时间跨度长、政策变化大、人员变动快，移民资金过程管理不规范，地方政府还面临着移民资金审计，使其对推进移民竣工验收存在畏惧心理及畏难情绪。② 地方政府担心竣工验收后出现的问题无法解决，费用不好处理，对推进移民竣工验收的积极性不高。③ 云南省政府2015年12号文对库区基础设施改善及产业发展资金提出了规划外的要求，地方政府要求水电建设企业承担相应费用，移民竣工验收代价高。④ 因机构改革，云南省移民工作体制发生了较大变化，原“省移民开发局”变为“省搬迁安置办公室”，州、县级移民管理机构正处于改革调整之中，将对移民竣工验收工作推进产生影响。⑤ 澜沧江公司内部对移民竣工验收工作的认识也不够一致，认为电站下闸蓄水后征地移民工作也随之结束，征地移民工作最难的就在收尾、收口和验收阶段，蓄水后征地移民竣工验收工作还有大量的收尾工作需要完成，诸多的具体困难需要面对，复杂的遗留问题需要解决。⑥ 国家要求探索建立水电移民利益共享机制，但尚未出台具体办法。国家及各级政府持续高度关注水电移民，要求促进农民增收，加大惠农政策力度，“十三五”期间要实现精准脱贫、全面小康；结合国家的总体布局，国家发改委在电站核准批复中，均要求“将帮助移民群众脱贫致富作为水电开发的重要目标”，并探索贫困地区水电开发资产收益扶持制度，研究水电开发群众共享利益机制。2016年国土部1号文件提出“对在贫困地区开发水电占用集体土地的，可试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”。

3 征地移民工作实践和创新

在新老移民政策交叉时期，移民规划原则、管理体制都发生较大变革，需要寻求新的移民实施管理工作思路[11-15]。面对新形势、迎接新挑战，从机制、体制上需要不断创新，全面统筹做好移民的政策研究、方案制定、实施管控等相关工作，创新新举措、寻求新突破。

3.1 创新思路

(1) 依法移民。严格执行国家政策、法规、行业规程规范，严格遵循公司征地移民工作“立足项目、公司统筹、分级负责、综合协调”的原则，以法律法规为准绳，协调处理争议问题。切实做到规划合法，严格执行法规，充分征求移民意愿，完善移民程序；用地合法，杜绝未批先占、未批先建，不允许违规用地罚款现象发生；移民合法，有序适度开展移民先行，避免过渡搬迁、水赶人等现象发生。进一步加强征地移民管理体系建设，完善管理制度，构建更加顺畅高效的工作机制进一步加强征地移民工作队伍建设，打造一支遵纪守法、业务精湛、敢于担当的征地移民工作队伍，依法、主动、智慧、友好地开展工作。

(2) 情感移民。移民工作是人与人、人与利益打交道，变数更大，工作更难，需要更加用心、用情，全过程参与并掌控移民工作；主动融入，尊重民风民俗，尊重移民意愿和情感；依据政策、规范，实事求是，换位思考，用真心、动真情开展移民工作。

(3) 智慧移民。移民工作的总体要求是“搬得出、稳得住、能发展、逐步能致富”，逐步实现移民安稳致富和促进库区社会经济发展。“搬得出”仅仅满足了工程建设要求，但问题如果没有完全解决，隐患就依然存在，任务尚在路上，要充分认识现实，转变观念和做法，要按照移民工作的总体要求切实做好工作，做好后期扶持，实现移民稳定；面对移民过程中涉及的政策之外的困难和问题，要与相关各方共同研究，从政策层面、技术层面、可操作层面智慧、友好地妥善处理好。

3.2 创新体制

建立公司、二级单位分级管理体制，印发《华能澜沧江水电股份有限公司征地移民管理办法》《扶贫援助工作管理办法》《扶贫援助外派人员管理办法》，公司与云南省扶贫办签订《帮扶云南省拉祜族、佤族脱贫攻坚实施协议》，建立了“1+3+3+N”管理体系，健全工作机构和管理制度。征地移民工作遵循“立足项目、公司统筹、分级负责、综合协调”的原则，进一步加强征地移民管理体系建设，完善管理制度，构建更加顺畅高效的工作机制。进一步明确工作职责，强化责任担当，保障帮扶“直过民族”精准脱贫、“百千万工程”项目、消费扶贫等扶贫援助工作的顺利实施，以实际行动践行集团公司“三色公司”使命。

二级单位根据各自实际制定《扶贫援助工作管理实施细则》和管理制度；进一步加强征地移民全过程管控，建立了移民合同管理、移民资金管理、移民档案管理等管理制度，坚持依法依规征地移民。

3.3 创新机制

(1) 协调机制。充分发挥省州县三级协调机制，公司与省政府、省移民局、州市政府层面的长效协调工作机制、二级单位与州、县、乡政府的协调工作机制，围绕既定目标，层层压实责任，定期或不定期召开移民工作协调推进会、座谈会联席会，充分调动“六位一体”各方的积极性、主动性，加大检查、督促工作力度，及时协调和解决存在的问题。主动作为，遇到问题不等不拖，加强沟通协调，上下联动，维护库区稳定，促进企地和谐。

(2) 考核和奖惩机制。公司和省局对设计、监理和独立评估单位实行年度考核评分机制。通过与政府部门的沟通协调，达成快速推进电站移民竣工验收的共识，形成检查、考核、激励、问责的工作机制。

4 结 论

综上所述，在实践中，应充分做到移民先行，适度超前，有机衔接，相互促进，互为推动。在电站规划设计阶段，做好移民前期可研规划阶段的把关和项目移民安置规划大纲、规划报告的审核工作，深入研究、分析论证电站施工总布置、正常蓄水位涉及用地的合理性，按照集约用地的原则，尽量少占耕地、林地，尤其是水田。统筹做好电站的耕地占补规划与其他相关规划的衔接，积极反映占补工作存在的问题，取得支持，保障公司项目用地报批顺利推进。充分做好移民安置前期工作。包括水库淹没实物指标、移民安置规模和风险、生态环境和社会环境影响、经济效益和社会效益指标等的调查、比较、分析、研究和评价，为后期决策提供科学依据。在实施阶段有序适度开展移民先行，充分征求移民意愿，进一步加强与各级地方政府和相关部门的沟通协调力度，完善移民安置前期工作程序。

在规划指导思想上，要深刻认识水库淹没对移民造成的损失和机遇，与时俱进，为移民的生存发展创造条件，拓宽视野将移民安置规划放在更大的时空范围去谋划。充分尊重农民传统的、惯性的思维模式和行为习惯，在安置方式选择时充分征求移民的安置意愿，尊重少数民族文化特色，考虑到当地群众实际的接受能力和生活能力，选择出最适合的安置方式。

移民意愿反复、设计变更多、移民投资难以控制、移民竣工验收推进缓慢等问题，都与移民安置规划不够细致、可操作性不强有关，因此，在规划方案上，要重视移民安置规划的系统性和综合性，通过摸底调查拟安置区土地资源因素、就业因素、年龄因素、民族因素、环境容量因素、地域条件和人文环境因素、社会经济因素、移民意愿因素等影响移民安置方式选择的主要因素，找准大农业生产安置方式和逐年补偿安置方式下的移民安置资源需求差异，不断完善移民安置规划、优化移民安置方案；认真做好基础资料调查，摸清现场真实情况，做深做细做实方案比选，不断挖掘优化潜力，从源头上为实施阶段减少设计变更打下基础，有效控制移民投资，切实维护规划的严肃性。

充分调动“六位一体”各方的积极性和主动性，借助外力外脑出谋划策，超前研判政策形势和项目风险管控点，强化过程管控，加强移民档案和信息化管理、准确掌握电站实物指标情况，关注库区实物指标动态变化情况，及时协调地方政府、移民综合设代、综合监理复核、界定实物指标，实时采集、整理、保存有效的法律证据，确保工作过程依法依规，确保移民工作有序推进。