风险社会视域下货车超载治理机制研究

赵 娴

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

0 引 言

随着社会发展水平的不断提高，运输市场运能供不应求的局面逐渐显现，由此改装货车提高承载量的行为屡禁不止。不久前，无锡高架桥坍塌事故再次引起社会各界对于货车超载问题的关注。货车超载行为作为社会治理的难题，不仅严重扰乱货运市场秩序，造成运输行业的恶性竞争，也严重影响公路、桥梁的正常使用，对社会公共安全提出了挑战。全国集中“治超”由来已久，然穷尽经济、行政手段仍然无法遏制其愈演愈烈的态势。本文从无锡高架桥坍塌这一社会事件入手，从风险社会理论出发，对货车超载形成原因进行细致分析，并在此基础上提出有针对性的治理之策，着力构筑多元一体的社会整体治理机制，以期对货车超载现象的遏制有所裨益。

1 无锡高架桥坍塌的启示

2019年10月10日18时许，江苏无锡发生一起严重的桥梁垮塌事故，312国道上跨桥整体侧翻倒塌，事故造成3死2伤的严重后果。根据专家组的初步分析，桥梁侧翻是货车严重超载所致。这座桥的设计最大荷载是单车40吨，而当时货车的单车重量达到了170吨以上，远远超过桥梁的最大承载量，因此造成了桥梁的倾覆。(1)《江苏无锡高架桥侧翻事故致3人死亡2人受伤》，央视新闻客户端，2019年 10月10日。http:∥m.news.cctv.com/2019/10/10/ARTIKx7mPZFIsmENxJbtpU4E191010.shtml,访问时间:2020年7月2日。

无锡高架桥垮塌事件并非个例，我国目前经过私自改装而将货车的承载量提高到百吨以上的做法比比皆是，这样不仅是对我国道路交通法规的无视，更是对人民生命、财产安全的极大威胁。要想消除这种安全隐患，满足公众对于集体安全的诉求，只能是从治理货车超载入手。为了迎合货车的超载需求而改变设计标准，提高桥梁的最大承载量，这种做法一方面会使修建桥梁的成本骤增，是不现实的；另一方面会使货车超载这一危害行为的源头轻易逃脱罪责，公民的守法意识将会大大削减，影响社会的和谐稳定。

2 风险社会视域下的货车超载

风险社会理论是由贝克在1986年提出的，他深刻解读20世纪中期以来的人类社会，认为工业社会走向成熟继而大规模的风险集中爆发的社会应该被称为风险社会。[1]80风险社会是在科技深刻改变人类的生活生产方式或者说现代化日趋成熟的情况下才会出现的社会形态，新型的人为不可控的风险在之前的农业社会和工业社会中并没有出现。例如911事件之后，恐怖主义、食品安全、网络犯罪等社会问题集中爆发，就是风险社会的典型表现。尽管在理论意义上中国社会与贝克理论立足的欧洲社会变迁并不能严格契合，但是风险具有全球性和共同性，社会形态不同的欧洲与中国，都能从技术角度上与风险社会的特征一一对应。在风险社会中，新型的风险并不是单独存在的。换言之，传统的工业时代和农业时代的风险并没有因为后工业时代的来临而完全消失，而是与新型风险相伴共同构成社会风险的组成部分。中国不仅要面对农业社会向工业社会的艰难转型，与此同时还不得不应对从工业社会向风险社会的深刻变迁而引起的持续的社会问题的爆发。只不过随着人类认知水平的提高和科学技术的发展，传统的风险已经具有了可控性和可调节性，在人类的价值维度和制度规制上达到了相对平衡状态。因此在我国当今所处的社会转型期，社会治理的重点在于应对新型的人为制造且后果不可预料的新型风险。

超载货车成为运输行业的普遍现状就是新型风险兴起的典型表现。首先， 超载货车产生的风险具有人为性， 随着生产力水平的极大提高和互联网的普及， 社会对于运输的需求大大提高， 而现有的运能无法满足社会的整体需要。当运输市场供不应求时， 改装货车扩大承载量的行为大量出现。其次， 这种风险具有整体性， 货车超载引发事故是对全社会公民的整体威胁， 其所侵犯的法益是社会整体层面上的公众安全。最后， 此种风险具备平等性， 货车超载以一种平等的方式威胁社会中每一个人的生命安全， 不因身份、地位、性别的不同而有所不同， 并且事故的结果具有不可预料性， 无法通过传统的风险预料的方式进行衡量。因此， 货车超载治理可以看成风险治理的一种。

3 货车超载风险产生原因

3.1 治理模式风险：传统公共安全治理模式失灵

风险社会中，公众对整体社会安全的诉求愈加强烈。传统的城市公共安全治理模式已无法适应风险社会的需要。制度跟不上社会变迁的步伐，一定程度上便会造成社会失范。新型风险如果不尽快解决，将造成整个社会价值体系的崩塌，甚至引发严重的群体性事件。我国传统的公共安全治理模式是以“应急管理”为核心，注重事故的事后应急处理，秉承“哪里有事故，哪里有行动”的治理观念。[2]85诚然，这种集中的事故应急处理在一定程度上能够起到回应公众诉求、控制事故影响的作用。但是在风险社会时代背景下，这种治理模式存在自身的局限性，无益于风险的控制。实践中常常注重事故发生后的应急处理，而不关注事前的风险预防。这样做的弊端表现在事后的事故应急处置风险往往高于事前防范控制的成本，并且在增加社会成本的同时，导致公共安全管理缺乏系统性，最终结果是从一个事故引发另一个事故。无锡高架桥坍塌并不是个例，实际上此类事故早已有之，这些事故发生后应急处置固然取得了一定成效，但是并未从根本上进行风险的防范与控制，最终造成事故发生后公众舆论的全面爆发。因此，在当今传统风险与新型风险并行的社会背景下，传统风险管理的治理模式失灵，我们必须探索新的风险治理措施，实现从事故应急管理到风险事先控制的观念转变，实现风险管理的体系性建构。

3.2 市场自身风险：货运市场的无序状态

货车超载背后隐含的是市场的无序竞争。有人说“不超载就不赚钱”，是社会的这种现状逼迫货车司机不得不超载。这句话实际上是推卸责任、本末倒置的说辞。现实情况是，并不是货车的运费低导致“不超载就不赚钱”，而是以超载方式取得货运资源的货车太多，导致运费便宜，由此导致超载成为行业的普遍行为。随着互联网经济的发展，社会对于货车运能的需求大大增加，但是运费并没有随之增加，这其中的缘由是超载的货车提供了很大一部分运能，使市场的运能供求始终处于平衡状态。据相关数据显示，从二十世纪八十年代到现在，在几十年的时间内运费并没有明显的起伏，而汽油的价格则增长了几倍。[3]69如此不平衡的成本收益关系呈现的是不正常的经济现象。超载成为挽回损失的最便捷的方法，超载的货车挤占了守法货车的货运资源，所谓“劣币驱除良币”便是如此。因此，真正的因果关系是守法货车无法获取足够的市场份额，只能效仿超载货车，无休止提高货车的承载量，非法攫取利益。

《中华人民共和国道路运输条例》明文规定：生产企业应按照国家规定标定车辆的载重量，严禁多标或少标货车载重量，而货运经营者不得使用擅自改装的车辆从事道路运输经营。但在经济利益驱动下，车辆生产企业和车辆改装企业不顾法律规定，致使大量改装车辆和“大吨小标”的车辆出现在市场中，且有增无减，这一现象暴露出相关部门的严重缺位。

货车超载具有极大的负面效应。货车违法导致的社会经济损失只会转移而不会就此消失，其对于道路和桥梁的损害每年都要浪费巨额成本来弥补，因此货车超载是靠向社会转移负面效应来减少自己的成本，其所获取的利润是建立在社会其他公民利益受损的前提下的。

3.3 监管体制风险：行政“治超”模式问题突出

货车超载成为司空见惯的市场乱象，屡禁不止，这其中的原因除了“不超载不赚钱”的行业畸形论调以外，还有长期以来依赖行政治超，相关配套的法律措施不健全以及处罚轻微、违法成本过低等一系列法律漏洞，这些漏洞是货车超载屡禁不止的又一重要原因。

当违法的收益高于违法的成本时，实际就是放任犯罪。我国长期以来对于货车超载的治理模式都是完全依赖行政治超，但是收效甚微。其实，治理超载问题一直是行政部门工作的重中之重，之所以超载问题难以遏制，主要原因有三：一是行政治超的威慑力不足。我国涉及规制超载行为的法律法规众多，包括《道路交通安全法》、《道路运输条例》以及各地根据本地区实际情况出台的相关地方性法规、办法等。[4]61然而上述法律法规难以达到真正遏制超载乱象的实质性效果。以《道路交通安全法》为例，针对货车超载设置的处罚措施是二百元到一万元以上不等的罚款以及扣留机动车，这样较低的违法成本并不能起到相应的督促公民守法的效果。二是综合治超的短期性。治理货车超载涉及的行政部门众多，综合治理超载的长效机制始终未建立起来。日常治理超载基本依赖交通部门，只有逢节假日以及春运等人流量密集的场合，各部门联合治理超载的情况才会出现。这样短期内的确能出现超载情况减少的现象，但是从长期来看，集中联合治超之后，超载的现象便逐渐恢复之前的情况甚至愈演愈烈。三是各部门之间的协调配合不足。治理货车超载的行政部门包括公安交管部门、交通路政执法部门、质检部门等，但是这些部门自成体系，职权分散，沟通不畅，没有必要的统筹，导致协调配合较为困难，并且缺乏资源共享与联动机制，导致整体运行效率不高且管理运行不畅，增加了治理难度。此外，行政不作为现象也时有发生。许多执法人员严重不作为，对于超载货车罚款后就放行，并未采取对超载货物强制卸载，对车辆和人员进行登记等措施。2012年因货车超载导致的哈尔滨阳明滩大桥匝道坍塌事故中，在超载货车行进过程中经过了不同地区路政巡查部门的管辖区，有的地区的路政巡查部门未发现事故车辆经过其管辖路段，而有的地区发现超载车辆后对其处以罚款后依旧放行，并没有按规定强制卸货。执法人员这种严重的不作为是事故发生的间接因素。

4 建立多元一体的社会整体治理机制

4.1 通过刑事立法加强对严重超载行为的治理

风险社会理论认为，风险是由人的行为所制造出来的，与社会发展过程中人的决定密不可分。我国当前处于风险社会已是不争的事实，为了达到社会整体层面上风险控制的目的，风险刑法观应当成为共识。风险刑法观的中心观点是直面刑法扩张的事实，这也是对事前风险防范的公共安全治理理念的回应。

刑法的谦抑性要求当运用其他法律可以惩治、预防危害社会的行为时，不必要将其规定为犯罪。而货车超载对社会已经造成现实危害，穷尽现有的经济行政手段无法遏制危险态势，所以此时刑法介入其中，实现事故的事前预防是十分必要的。众所周知，醉驾入刑在遏制醉酒驾驶、维护社会公共安全方面起到了极大的作用，这为货车超载入刑提供了模式化的范本。超载行为入刑已经在刑法条文中有了初步体现，如《刑法》第一百三十三条规定：“从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘员载客，或者严重超过规定时速行驶的”属于危险驾驶罪的处罚范围。而对比来看，货车严重超载并不比从事校车或旅客运输业务的汽车超载给社会公共安全带来的危害小，因此扩大危险驾驶罪的处罚犯罪，将货车超载这一危害公共安全的行为纳入其中有其现实必要性。

针对货车超载入刑的具体路径，学界有两种观点。一种观点认为应该将货车超载纳入“以危险方法危害公共安全罪”中，理由有二：一是严重超载所带来的社会危害性大于危险驾驶罪所列举的醉酒驾驶、追逐竞速等危害行为的社会危害性，且超载是与“放火、爆炸、投放危险物质”等具有相当性的危险方法。二是对超载适用危险驾驶罪会导致量刑过轻，威慑力有限，难以达到有效遏制超载行为效果。[5]125另一种观点认为，对超载行为应当以危险驾驶罪处罚。交通部长李小鹏建议将货车超载这一严重危害公共安全的危险驾驶行为纳入到危险驾驶罪的处罚范围中，追究相关涉事人员的刑事责任，以遏制货车超载行为成为行业乱象的现象。[6]32

笔者赞成第二种观点。如果对货车超载行为进行刑事处罚，将其纳入危险驾驶罪较为适宜。货车超载的社会危害性不及放火、决水、爆炸、投放危险物质等危害公共安全行为的社会危害性强。因为，货车超载并不必然会导致公共利益受损的危害结果发生，具有一定的偶然性，且上述危害公共安全罪所列举的危害行为导致危害结果的发生都具有相当的紧迫性，也就是说，一旦实施这些行为，如未采取有效的措施，其短时间内就能引起严重的危害结果，且无法预料。但是货车超载的紧迫性并没有这么高，事前的预防措施具有可行性和有效性。刑法的谦抑性要求如果对某种行为规定为轻罪就可以惩治、预防该犯罪的话，无须将其规定为重罪。根据实践的情况来看，同样可以进行事先预防的醉酒驾驶行为在纳入危险驾驶罪之后，醉驾的行为大大减少，对交通安全的冲击大大降低，因此，对货车超载以危险驾驶罪处罚具有可行性。另外，以危险方法危害公共安全罪对危害公共安全具有主观上的故意，但是货车超载行为主观上是为了谋求利益，其并不是为了对社会公众进行报复，主观上不存在威胁社会集体安全的恶意。因此，从这个角度看，将其规定为以危险方法危害公共安全罪似有不妥之处。

因此，可以扩大危险驾驶罪的处罚范围，将货车超载行为纳入其中，并且和醉酒驾驶一样，将其规定为抽象危险犯。[7]40换言之，无须考察货车超载是否造成了危害结果，只要实施了超载行为，就对其进行刑事处罚，有效阻止危害行为向危害结果的实质性转变。扩大超载行为的打击面，方能有效减少该行为对道路交通安全的巨大威胁。

至于货车超载的量刑标准，建议参照醉酒驾驶，根据超载量和超载次数等因素确定量刑标准。处罚的主体也不需要仅限于货车司机，货车的持有人和相关运输企业都可能成为超载行为的责任承担主体，通过上述措施引起全社会对于货车超载的重视，达到刑法有效干预货车超载的效果。

4.2 营造良好的市场环境

刑法只是解决社会风险众多方法中的一种，也是最严厉的。治理货车超载，不能只依赖扩大犯罪圈，仅仅通过货车超载入刑这一措施并不能彻底解决货车超载给社会安全带来的潜在风险。刑事处罚不能代替社会治理其他环节的全面优化，必须摒弃重刑事处罚轻行政治理的思路。治理超载是一个系统性的工程，需要各部门的协调配合，联防联治。

俗话说，治标得先治本。货车超载如此普遍，根源在于货车运输市场的秩序失灵。

将货车的承载量提高到百吨以上，现有的技术完全做得到。但是，之所以限制货车的承载量，是出于经济成本方面的考虑。这是最经济的做法，是对公路桥梁最好的保护。但是，部分人在非法利益驱动下，擅自将普通货车改装成“百吨王”，这无疑是将自己的违法成本转移到全体国民的身上，也是这样的货车承担了大部分的市场运能，成功挤占了合法司机的市场份额。

基于超载货车侵占合法运输货车的市场，而超载车辆的大量出现与非法改装企业之间存在密切的联系，因此加强整个货运市场的市场准入刻不容缓，必须切断超载货车产生的源头。首先，质检、工商等部门要严格把控货车的生产程序，严格监督货车的生产行为和改装行为，坚决处罚违反国家规定擅自改装货车的企业和个人，从源头杜绝改装货车的出现，动摇货车超载的市场基础。其次，交通运输部门要严格禁止违法改装车辆进入货运市场，对这些车辆要及时扣留，吊销驾驶员的驾驶执照，并对相关责任人予以处罚。治理超载一方面是要惩治违法超载的行为，同时也要维护合法运输司机的利益，双管齐下。根据价值规律，市场供不应求时价格就会上涨。因此，当将违法改装的“百吨王”驱逐出货运市场后，现有的货车运能大大减少，根本无法满足互联网经济下的市场需求，如此运费必然会上涨，最终货车运能会与运输的需求量达到一个平衡状态，合法运输司机的生存空间大大扩张，市场趋于稳定状态。

4.3 综合“治超”行政手段的合理运用

第一，外部治超措施具体化。首先是改变货车挂靠的情况，实行统一登记。由于个人取得货车运输资格十分困难，需要一定的资质要求，因此许多货车司机选择挂靠，这些挂靠公司一般都是以牟利为目的，所以几乎不对货车进行登记和统一管理，更不会对事故负责。[8]因此，亟需改变货车挂靠的情况，对货车司机进行统一的登记管理，一方面有利于市场监管，另一方面可以避免其因受到以利益为导向的挂靠公司的束缚而铤而走险攫取利益。统一登记还可以在事故发生时更明确地划分事故责任，确定责任承担主体，减轻执法部门的负担。其次是各部门联合治超常态化，加强行政执法力度。只有各部门联合治超才能在各个环节精准控制超载货车，达到最大程度上风险控制的的效果，因此探索建立各部门联合治超的长效机制具有必要性。针对以往各部门职权分散、缺少统筹的现实，要适时出台相关规定划分各部门的职责。交通、质检、公安等部门要协调配合，改变以往各自为政的局面，从车辆生产到投入使用的各个环节精准合作。质检部门要严格履行控制货车市场准入的职责，严格禁止改装车辆进入道路运输市场。对于以往交通部门与公安交管部门都享有超载货车处罚权，由于各自所依据的法律规定不同而造成的执法模糊混乱的情况，可以探索重新界定交通部门与公安交管部门的职能定位，在治理超载问题上形成交通部门为主、公安车管部门为辅的模式。公安车管部门继续履行严控车辆年检的职责，对改装车或超载次数达到上限的货车不予年检登记。而对于超载货车的处罚权则由交通部门集中行使。各部门在执法过程中要加强信息共享，提高执法效率。最后是要遏制行政不作为、乱作为的事件发生，一旦发现超载现象，不能仅仅罚款后就放行，罚款并不能彻底消除超载给公共安全造成的威胁，必须对超载车辆进行强制卸货并对驾驶人员和车辆进行登记，进一步防止事故发生。若因执法人员的行政不作为和乱作为而间接导致事故发生，则应对直接责任人和部门负责人追究相应的事故责任。

第二，加强超载驾驶的货车司机的内部约束。首先，有针对性地提高货车司机的交通安全意识，强化其法律意识是形成长效治理机制的首要目标。交管部门要着重加强“反超载”方面的宣传教育，深入货运市场，将具有严重社会危害的货车超载典型案例以图片的形式发放给辖区内的货车司机并对其进行宣传，切实做好“反超载”的宣传教育。与此同时要大力进行道路安全法制教育活动，使货车司机形成从知法到守法的内心确信，帮助其形成正确的价值选择。其次，加强对货车司机驾驶资格的严格约束是从源头有效治理超载行为的又一可行路径。一方面，应加强货车司机的准入考核，货车司机上岗前必须受到合格的培训，其综合业务能力必须符合行业标准；另一方面，货车司机的个人素质也应受到社会监督。2019年11月3日，桂林航空一名未穿制服的女子进入飞机驾驶舱内拍照的照片引发热议，后经查证，情况属实，涉事机长受到了终身停飞的处罚。此事件给治理超载提供了新的思路。驾驶舱是飞机安全飞行的命脉，因此上述行为本质上其实就是一种触犯底线的危害公共安全的行为，剥夺上述涉事人员的飞行资格，是维护社会公众的安全十分合理的措施。受此启发，应加紧建立全国货运司机诚信体系，将货运司机的违章、超载、事故等行为计入诚信档案，并定期向社会公布，接受社会公众的监督。同时，应规定多次严重超载的货车司机将终身失去驾驶资格，以此严格措施约束和监督货车司机的行为。

5 结 语

综上所述，无锡高架桥坍塌事故给我们敲响了警钟，治理货车超载刻不容缓。货车超载在运输行业普遍存在，这一现象背后的成因复杂。它是公共安全治理模式失灵、市场自身问题以及现有的监管体制弊病共同作用的结果。要想实现对货车超载的有效治理，必须从源头抓起，铲除货车超载滋生的土壤。首先应当以刑事立法的手段规制超载行为，其次要加强货运市场的秩序管理，同时合理改进现行的行政“治超”手段，遏制超载行为。治理货车超载是一项长期任务，需要政府各部门形成统一认识，联防联治，协调配合，只有这样才能构建完善的法律规制体系，实现对货车超载的有效控制。