集体林业新型经营主体：存在理由、现实困境及其路径选择——以湖南省为例

罗攀柱

（中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004）

自1983年实行林业“三定”后，我国集体林业的经营主体呈现出以家庭经营为主，专业大户经营、企业经营、家庭林场经营、林业合作经济组织经营和集体经营等为辅经营格局。家庭经营由于林农的经营规模小，林业所得收入仅占农户家庭收入的比例较小，实行的是兼业经营，因而林农经营林业的效率极低，远不能满足社会对林产品的需求和生态服务的需求。另外，家庭经营还存在技术弱、资金小以及抗风险能力低等方面的问题，难以与复杂多变的大市场有效对接，农林产品销售难或增产不增收，严重挫伤了林农的林业生产经营积极性，在林产品供大于求的情况下尤为突出。随着集体林权制度改革的不断深入，各种新型林业经营主体不断涌现。根据湖南省林业局的不完全统计，全省新型林业经营主体主要有专业大户经营、家庭林场经营、企业经营、林业合作经济组织经营以及新型集体经营等方式。这些新型经营主体的出现一定程度上促进了当地林业生产经营，增加了林农的收入，带动了林业生产的发展，但并没有显著提升林农经营林业的积极性，特别是对农村公共设施建设以及农村环境等问题改善无显著作用。国内关于新型林业经营主体的研究尚处于起步阶段，主要着眼于新型林业经营主体的类型、发展现状、基本特征、存在的问题、解决的对策[1-2]、培育的动因、特征及其经验[3]以及新型林业经营主体培育中政府的作用[4]等。国家林业局于2017年7月颁布的《关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》文件里也明确提出要大力培育适度规模经营主体，积极扶持林业专业大户、大力发展家庭林场、规范发展林业专业合作社、鼓励发展股份合作组织和培育壮大林业龙头企业等。那么，在众多的新型林业经营主体中各自存在的理由是什么？其现实中存在的问题以及问题产生的原因是什么？完善各新型经营主体的微观条件是什么？这些新兴的林业经营主体将来会朝怎样的路径发展？政府应该采取怎样的政策手段和支持措施才能有效促进新型林业经营主体朝健康、有序的方向发展？由此带来“三农”问题的解决以及农村社会经济的全面振兴。这些问题无论在理论上还是实践中都有待进一步解决和完善。上述问题的解决，对指导新型林业经营主体的培育与发展，保障林业的可持续发展，实现绿水青山和金山银山的双实现至关重要。

一、当前南方集体林区林业经营主体主要经营模式

以湖南省为例，当前南方集体林区新型林业经营主体主要经营模式有如下几种：

（一）专业大户经营

专业大户是指通过受让他人林地，具有一定经营规模，专门从事某一单一品种林产品生产经营或提供某一种服务的私人或民林业经营者，他们往往具有一定的生产经营技术或能力以及一定的经济实力。据不完全统计，至2018年底为止湖南省林业专业大户的数量达4 535个，经营林地面积达52.58万hm2。

（二）家庭林场经营

家庭林场是以家庭（一家或直系亲属几家）为基本经营单位，主要依靠家庭成员为主要劳动力，在经营自家承包林地上从事林业生产经营，与专业大户相同，往往也具有一定的生产经营技术或能力以及一定的经济实力，并以林业收入为家庭主要收入来源的经营主体，与专业大户不同的是，家庭林场生产经营着多品种的农林产品。至2018年底为止湖南省家庭林场740个（其中示范性林场数量62个），经营面积达6.77万hm2。

（三）企业经营

林业企业经营是独资、合资或股份制等方式从事林业生产经营的组织。需要强调的是本研究所指的企业经营是种植业领域的生产经营活动，而并非林业生产经营产前、产中和产后的服务或加工领域的生产经营活动。和其他新型林业经营主体相比，林业企业具有较强的经济实力、较先进的生产技术和现代化的经营管理人才，企业内部治理结构强，能够与市场直接对接。至2018年底为止湖南省企业经营数量为3 149个，经营面积达69.45万hm2。

（四）林业合作经济组织经营

从理论上说林业合作经济组织主要包括林业股份合作经济组织、林业专业合作社和林业行业协会。根据调研得知目前一些基层管理部门为了响应政府大力发展农民合作社的号召，将这三者甚至一些公司和专业大户也计算到林业合作社组织中来（多为一套人马几个牌子）。至2018年底为止湖南省林业合作社组织数量为8 283个（其中，国家级示范社数量79个，地方示范社数量 1 109个），入社农户数为95.73万户，经营面积达85.36万hm2。

林业股份合作经济组织是指由二个以上林农或投资者，按照章程或协议，以资金、实物、技术、劳力、林地使用权等作为股份，自愿组织起来的、依法从事林业生产经营活动，实行民主管理，以劳动和股份实行利益分配，并留有公共积累的林业生产经营组织。

林业专业合作社是在明晰产权、承包到户的基础上，同类林产品的生产经营者或者同类林业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合，民主管理的互助性经济组织。

林业行业协会林业行业协会主要是指那些由地方政府或者是乡村能人作为召集者,林农自愿加入, 主要为林农提供技术、资金、信息、劳务等方面服务的组织，如病虫防治协会、油茶协会、农林产品销售协会、速生林协会等。这些组织并不直接进行经营活动，只是提供相应的服务，属社团法人性质的组织。

现实中这三种组织中，林业股份合作经济组织应该占绝大部分，林业行业协会为数不多，符合《合作社法》的林业专业合作社可谓凤毛麟角。

（五）新型集体经营

所谓新型集体经营一般是指在不改变农户林地承包权的基础上，以原自然村落或行政村的范围内，依靠行政的力量或宗族的力量将农户的承包地等生产资料集中起来，对林业生产经营进行统一规划、统一管理、统一提供的技术、信息、生产资料和林产品的供销等服务，由农户自主生产管理和自负盈亏或者由村组进行统一生产经营的经营模式。目前这种模式在湖南省的林业生产经营中面积所占比重极小，故没有详细统计。

新型林业经营主体都是以利润最大化为目标，从事商品化、规模化、集约化以及标准化的林业生产经营为目的。从上述统计结果看各林业经营主体单个经营林地面积数量分别为：林业专业大户为115.9 hm2、家庭林场为91.49 hm2、企业经营为220.55 hm2及合作经济组织为103.05 hm2，除企业经营规模为其它经营主体的2倍左右外，其余基本接近。可见目前各新型林业经营主体林地经营规模都不大，均处于发展的初级阶段。

二、各种林业经营主体存在的理由

（一）林业专业大户经营

专业大户通常具有一定的生产经营技术和一定的资本积累，因此，具有较好的生产经营管理能力，长期雇佣劳力，租赁林地形成规模经营，获得规模效益，且能够做到自立经营。具有自身的文化素质较高，有经营头脑，有事业心、进取心，能吃苦耐劳，有胆识有魄力，风险意识强等特 征[3]。另外，由于专业大户是当地人，一方面了解当地社会文化习俗及人文背景等特点，有利于林业生产经营活动的开展，实现资源的有效配置；另一方面，在一些事情的处理上会顾及面子，一般不会做出违背乡规民约等道德上的事情，有时还会关注农村的公益事业。所以，一般不会像部分企业一样去追求短期利益，多数经营者对经营林业具有情怀，能长期投资经营林业，只要外部环境不发生较大的变化是能够做到可持续经营的。

（二）家庭林场经营

家庭林场经营和专业大户一样通常也具有一定的生产经营技术和一定的资本积累，同样具有较好的生产经营管理能力；同时，家族以血缘为纽带没有委托代理成本，凝聚力强[1]；另外，租赁林地形成规模经营，获得规模效益，能够做到自立经营。像专业大户一样又都为当地居民，能够长期投资经营林业，只是以家庭劳力为主，工作忙时才会雇佣劳力。

（三）企业经营

企业具有组织化程度高、治理结构强、资金和技术力量雄厚等特点，短时间内能够快速组织生产，租赁林地形成大规模经营。国内外已有的研究表明，企业在农林业种植业会产生极高的组织成本和监督成本，种植业生产经营与其它新型经营主体相比无明显优势[5-7]，但在产前、产中和产后服务以及农林产品生产加工、销售等领域具有较强的优势[8]，因此，应该有条件地支持公司的林业经营[9]。除部分企业或能人是根据行业的特性或生产经营环节的特点真心实意的经营外，其余大部分企业经营农林业的原因是：一是能够得到政府无偿或低息的支农资金，自身投入资金的比例不大，投资少甚至是零投资，另外，还能获取国家的税费减免政策。二是离城镇近郊的经营农林业能够得到按比例配套的商业用地，用于农家乐经营、别墅开发及工商业用地，土地成本极低。更有甚者，可以采用打“擦边球”的方式，违规扩大商业用地的比例，可以获得更高的利益回报。三是以经营农林业名义“圈地”，待土地升值后再转包出手，实现资本资产化经营。这种经营模式下的经营项目一旦脱离了国家的资金扶持或受到更为严格的管理措施出台，就会很难支撑下去，现实中这种现象已频频出现，成为了农村的“烂尾楼”工程。企业经营往往只是短期的经营行为，会对林地等林业生产资料造成破坏性的作用，而且，所获取的利润多数不会继续投入农业的生产经营和农村的公共事业，会转而投向城市的高盈利项目[10]。部分地方政府干部特别是部分基层干部热衷于公司经营农林业的动机是：一是受原有计划经济工作方式的影响，仍采用运动式的方式开展经济工作，搞“大、多、快”等人海战术，认为这才是现代化的农林业；二是许多干部不懂经济与经营管理的基本常识，人云亦云随大流；三是企业化经营组织程度高，生产经营开发效果短期内易于显现，和现有的干部政绩考核制度相符合，受到各级地方干部的追捧；四是部分干部以农林业追求规模经济效益为由，通过官商勾结，从中“寻租”牟取利益。

（四）林业合作经济组织经营

林业合作经济组织通过股份或会员的生产资料集中起来形成规模经营，获得规模效益，同时，通过股份制在资金上形成了一定的优势，通过合作制在组织上形成了组织治理结构的优势，明晰责、权、利关系，形成真正的利益共享、风险共担的经济实体[3]，形成较强的生产经营能力。其成员具有较大的同质性，运行机理具有相同性。而符合《合作社法》的林业合作社具有“民办、民营、民受益”的性质，是从制度层面上对社会的公平公正给予了根本性保障的一种经营形式[11]， 最能够带动农户共同经营、共同致富的一种理想的经营模式[12]。而林业协会组织主要为林业生产经营某一类服务提供帮助，依靠其专业性强的特点，能够解决农户一家一户做不了、做不好的事情，针对性强；组织管理上自由加入、民主管理；经营方式上灵活多样、自主经营；利益分配上风险共担、利益共享[3]，满足了林业经营主体林业生产经营的需要。

（五）集体经营

集体经营首先在明晰了林地等生产资料产权的基础上形成了规模经营，责、权、利关系相对明晰，同时在林业生产经营的人才、技术、资金以及劳力等力量强，并形成了协同合力，提升了林业生产的规模经营效率以及经营效益。

三、各种新型林业经营主体现实中存在的困境及原因

（一）各种新型林业经营主体现实中存在的个性问题

专业大户经营和家庭林场经营由于租赁了农户的林地，如果采用的是一次性支付林地租金，随着林地租金的不断提升，会造成林地租金利益分配不均的问题。由于专业大户和家庭林场主多为本地农户，这类矛盾在乡情民俗的调解下一般能得到妥善解决。另外，由于两者还雇佣了农户，在这种经营形式下林农仅仅只能获得土地租金及劳动报酬，而利润的大头由专业大户和家庭林场主获得，在这一产权结构下，根据制度路径依赖原理，易造农村成贫富悬殊的问题。

从湖南省的实际情况看，由于企业经营租赁农户的林地多采用是一次性支付的形式，同样会造成林地租金等利益分配不均的问题，由于企业多为外来的工商资本，难以像专业大户和家庭林场主一样和农户进行有效沟通，往往双方各持己见，造成了一些显性或隐性的群体事件[1]，给社会带来了不稳定因素。另外，企业雇佣了大量的本地农户作为劳力，农户也只是获得土地租金及劳动报酬，没有和农户形成利益共享、风险共担的利益格局，加上农林业的生产经营绩效难以评价，因此，委托代理问题尤为严重，包括监督成本在内的企业内部组织成本极高。对此，企业通过创新什么样的经营模式来降低企业内部的生产组织成本是完善企业经营的关键，尽管出现了“公司+农户”、“公司+专业大户+农户”、“公司+家庭林场+农户”和“公司+合作社+农户”等经营模式的创新，以非市场安排节省了企业与农户配置资源的市场交易费用，把企业与农户紧密联系起来，形成了健康的利益分配机制[13]，成为一段时间内农业产业化经营的主导模式[14]。但是，这些经营模式这一准垂直一体化农业组织，虽然缓解了市场流通难、农民组织化程度低和要素配置规模化程度低等问题，但随着生产经营环境变化，也存在契约的不完全性、资产专用性、信息不对称以及风险分担机制缺乏等导致契约履约率低的缺陷[15-16]。再者，企业经营的农业生产收益的很大一部分外溢到加工、流通等领域，有的甚至流入到城市的工商业中，对于增加农民收入以及农村公共产品供给的作用有限[10]。

合作社经营和新型村组集体经营本质上说是一种合作经营，是在不改变地役权的基础上形成了规模经营，农民的权益也得到了最大限度的保障，从理论上说是一种理想的经营模式。但由于农民合作社和新型村组集体经营的形成及其发展无论在宏观层面的法律法规、政策不完善，我国市民社会的发育不充分、不成熟等原因，还是在微观层面的农户合作意识程度低、农户间差异性程度高以及经营管理人才的缺乏等问题的影 响[1]，合作社组织构建成本高，运作效率有赖于村组干部和合作社管理层的综合素质[13]，需要付出对管理层较高的监督成本，这些都从制度上制约了合作社和新型村组集体经营的形成与发展。

（二）各种新型林业经营主体现实中存在的共性问题

1.新型林业经营主体的理论研究和实践经验总结不足

现实中，无论是理论界还是在实践工作中，人们对经济发展的主要着眼点放在技术创新开发、资金筹措和人力资源获取和培养上。特别是我国林业“三定”以来实行分户经营为主的格局下，由于农村微观经济组织的缺失，林业生产经营活动缺乏一个有效载体，小农户与大市场难以有效地连接起来，技术、资金和人才使用效果便难以提高，达不到降低林业生产经营成本和市场交易成本等。如何将制度作为外生变量，研究制度与技术、资金和人力资源的关系，以及对林业经济发展的影响等相关理论研究还十分不足。实践中一些地方和部门在经营模式上虽然进行了一些有益的探索，但这些经验却没有得到总结和提升，没能得到推广和普及。

2.相关林业政策阻碍新型经营主体发展

现实中，许多新型林业经营主体反映林木采伐指标难以获取，限额采伐制度的采伐指标约束和禁止采伐阔叶林的规定不利于林地的整体开发利用，也不利于新型林业经营主体正常的生产经营活动[2]。国家规定的采伐标准多以生态标准为主，虽然保护了环境但却不利于新型林业经营主体的培育与发展，阻碍了林业的发展。

3.政府相关服务职能跟不上

新形势下政府的主要职能应该是充当“守夜人”的角色，承担起服务和监督的职能，但现实中一些基层管理部门存在着缺位、错位和越位的现象。所谓缺位就是该管的事没管。如一些公益性技术、资金和人才服务体系没有建立起来，一些政策性支持政策体系没有建立，一些具体的扶持工作没有开展，使新型林业经营主体发展环境不佳。所谓错位就是不该管的事却管了。如一些基层干部对新型林业经营主体内部事务插手或介入，给新型林业经营主体的正常的日常工作造成影响。所谓越位就是超越了该管事务的边界。如国家要求基层政府扶持新型林业经营主体的发展，一些基层政府就一手包办新型林业经营主体的设立，完全忽略了新型经营主体的主体地位及其自主性[2]。

4.土地难以流转集中形成规模经营

由于我国是一个城乡二元结构社会，城乡社会保障差异较大，且短时期内难以解决，高房价、高教育以及高医疗等支出等足以让一般农户很难在城镇定居下来，体力尚好时在城里务工，体力衰弱后还得靠家里的承包地维持生计，加上传统文化的影响，农户对土地的依赖程度很高[17]，一般不会轻易地将承包地流转出去，即使流转也是短时期的租赁。在这种“尴尬”的城镇化背景下，土地难以流转集中起来实现长期稳定的规模经营，林业现代化无从谈起。

5.社会化服务功能发育滞后

市场机制对市场化的生产要素和产品的资源配置效率极高，但是，现实中，围绕着新型林业经营主体发展的一些土地流转交易平台、技术市场交易平台、社会融资平台和信息服务平台等有些没有建立，建立了的没有形成体系，市场机制的效率体现不出；一些形成的平台手续繁琐、交易成本高、有的程序不规范、不透明、有的甚至存在法律瓶颈，严重影响了新型林业经营主体的发展环境。

6.经营管理粗放

从湖南省的实际情况看，多数新型林业经营主体经营规模小且分散、资金匮乏、技术力量不足，加上经营管理人才缺乏，管理极为粗放。形成的新型林业经营主体难以向产业化、集约化、规模化方向发展，农林产品缺乏高品质、高附加值的产品，多为同质化的产品，难以形成品牌优势，缺乏市场竞争力。另外，一些新型林业经营主体虽然制定了章程，却没有按章程行事，制度形同虚设，因此，治理结构不严谨，治理效果差。

7.经营基础设施落后

由于新型林业经营主体多位于偏远的山区，人烟稀少、交通不便，一些林区还没有通路、通电和通讯，通了路的却没有硬化，通了电的时有时无，通了讯的时断时续，严重影响新型林业经营主体的生产经营活动的开展以及生活质量的保证。另外，规模较小的林业经营主体由于受资金、成本的考虑，普遍不重视护林防火等基础设施的建设[4]。

（三）各种新型林业经营主体现实中问题产生的原因

1.对现代经济理论的认识不够

传统经济学把技术、资金、劳动力作为经济发展的主要内生因素，而把制度作为经济发展的外生变量，而现代经济学（新制度经济学）则把制度和技术、资金、劳动力同样作为经济发展的内生变量，且认为制度比技术、资金和劳动力更为重要，只有建立起了良好的制度环境，技术才会产生出更好的效果，资金才会发挥出更高的效益，劳动力才会迸发出更大的能力。经营主体作为经营制度中微观层面的一种表现形式，在制度中无疑具有重要的地位并发挥着重要的作用。无论是在理论界还是在实践中对经营主体在林业经济发展中的作用和地位的重要性认识不足，造成新型林业经营主体的技术、资金和人力资源利用效果的低下。

2.政府部门的思维方式和工作方式转变不彻底

尽管我国林业产权制度改革已经开展多年，但管理体制等深水区的改革涉及不多，许多工作思维和行为惯性还依从计划经济时代的办法。对于新时代下工作方式，部分基层干部认为现在是市场经济体制，许多事情应该由市场机制自由调节，政府不应该插手管，任其自身发展；而部分干部却认为要发挥政府的监管作用，以至于插手或介入新型林业经营主体的内部事务上，导致政府管理工作的缺位、错位和越位。加上调研工作不彻底和研究工作的欠深入等工作方式的影响，制定出的一些政策过于强调生态保护，没有考虑到我国山区农户对土地依赖性高的特点，没有能够协调好经济工作与生态保护之间的关系，不利于新型林业经营主体的发展。

3.对林业生产经营的特点认识不足

林业是一个集生态、社会和经济效益于一身具有显著弱质性特征的公益性产业，特别是在生态环境日益恶化的当今，社会对其生态效益和社会效益的需求愈来愈迫切且要求越来越高，而林业的经济效益的比重却越来越小。完全采用市场经济手段来发展一个经济正外部性极强、具有强公益性质的产业——林业无异于“竹篮打水”。特别是山区的基础性公共设施，具有投资多、周期长、几乎无经济性可言，只能是采用公共财政手段加以解决，而一些政府部门对这一特点认识不足。另一方面，从技术层面看，林业种植业的生产经营有规模经营的必要，统一规划造林，能提高森林经营的经济、生态和景观效益；能够降低生产资料的购买成本和林产品的销售成本，提高林产品的议价能力和品牌竞争力。但是，种植业的大规模经营不利于监督管理而使监督成本增加；而且，种植业生产周期长且主要依赖于自然力的作用，生产经营绩效无法准确计量考核，因此，委托代理成本远大于规模经营效益。

4.现阶段我国财力有限

从世界发达国家的发展经验看，解决“三农”问题，实现城乡同步发展的主要做法就是要城市反哺农村、工业支持农业，而要实现城乡统筹发展的前提就是要经济的稳步发展。但是，现阶段我国人口红利、政策红利基本耗尽，技术创新力不强，改革进入深水区使得改革的红利不足等背景下，我国城乡经济发展乏力，缺乏足够的工作岗位吸引农村剩余劳动力以及充足的财政资金支持林业的发展。

四、新型林业经营主体的完善及其路径选择

（一）各种林业经营主体完善的微观条件

家庭经营模式下，农户多劳多得，组织管理成本内化到家庭成员身上，分配性努力随之消失而生产性努力增加，这一制度安排使农户的经营行为形成十分稳定的收入预期，生产经营成本降低而经营效益总体得以提高。因此，在农林产品供小于求的背景下，农户林业生产经营的积极性很高。但是，当农林产品极大丰富，同质化的农林产品生产过剩，亦即供大于求的背景下，农林产品出现了“销售难”的问题，离林弃林现象十分严重，小农户与大市场如何有效连接成为当前林业生产经营形式亟待解决的关键问题，新型林业经营主体在这一背景下孕运而生。

要完善各经营主体以促进林业发展，家庭林场、专业大户经营和企业经营需要在与受让土地的农户间构建起利益共享、风险共担的利益机制和风险机制，同时建立起与之相配套的政策保障制度和法律制度，使农民从中得到实惠。经济组织盈利天经地义，提供社会效益和生态效益以协调农村内部利益关系需要的是经营主体的情怀。从现代企业制度的观点来看，股份合作制是在基于人人平等的合作社原则的基础上，再导入基于资本平等的股份制结合而成的一种制度。即股份合作制=合作制+股份制。制度内即包含着矛盾，这个矛盾在制度内很难得到解决[18]。林业股份合作制作为适应现在的经济体制转换而出现的一种过渡性的经营形式,随着经济改革开放的进一步深入，股份合作林场的经营活动的不断展开，经营规模的扩大，为适应重视经营利益的股东（农民及投资者）和重视人人平等，加上国家以及社会等各方面对森林公益效益的需求日益高涨的背景下，股份合作制的性质将发生变化。即以公益效益强、生产周期长、收益低的营林和木材生产的股份合作林场将转变为重视人人平等的合作社，而木材加工、多种经营等私利性强、生产周期短、盈利性高的股份合作林场会转变为重视资金平等的股份经营或私人经营[19]。而农民专业合作社则需要在政府政策大力的扶植下，主要通过强制性的制度变迁促进专业合作组织得以形成，并主要通过诱致性的制度变迁使农民自愿加入合作社中来，使林农能够从合作社中获利，同时，构建起与之相配套的法律法规和政策保障制度并严格执行。新型集体经营需要建立起公开透明的民主管理的内部机制，特别是建立健全公开、公平和公正的内部分配制度。集体经营形式由于存在政企不分等问题，一般认为只能是特定情况下的一种过渡性经营模式。

（二）各种林业经营主体发展可能的路径选择

总之，以上各种新型林业经营主体都是在特定的社会经济背景下以及林业生产经营环境下形成的，他们的出现既有其共性的理由也有其独特的理由，但是，随着社会经济背景及林业生产经营环境的变化，会产生出新的问题，需要不断地进行创新并加以完善。促进新型林业经营主体的发展一定要在以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制的基础上进行，通过稳定有序的林地流转实现多种经营形式上的规模经营，在此基础上，逐步走向规模化、集约化、商品化经营，最终实现林业生产经营的现代化。每一新型林业经营主体存在都有其自身的特点，如何顺应社会经济环境以及林业生产经营环境的变化，发挥各自自身的优势，通过相互间的合作，克服各自的劣势，创新出新型的经营模式。随着我国市场经济体制改革的不断深化，在习近平“脱贫道路上一个都不能落下，需要共同致富”的发展理念下，政府通过帕累特改进措施，使现有的新型林业经营主体在保持家庭承包责任制的基础上，出现诸如“林业专业大户+农户”、“家庭林场+农户”、“企业+林业专业大户+农户”、“企业+家庭林场+农户”等经营模式的创新逐步朝林业股份合作经济经营形式转变或过渡到村组委员会主导型的林业合作社组织，最终走向农民合作社经营形式是新型林业经营主体发展的路径选择。显然这是一个随社会经济环境变化而发生变化漫长的变革过程。

五、促进新型林业经营主体发展的主要对策

新型林业经营主体是解决当前我国林业工作中小农户与大市场相连接，实现我国农村双层经营体制的有效体现。为了促进新型林业经营主体健康、可持续发展，急需实施以下对策。

（一）加强理论学习研究和实践经验总结

我国林业经营主体改革方面的理论研究还很不够，实践中一些成功的经验没有加以总结并加以完善，对此，根据新时代中国特色社会主义市场经济理论，结合林业生产经营的特点和我国国情，借鉴林业发达国家的林业经营主体发展的经验，探寻出一条适合我国国情的林业经营主体改革与发展的理论与实践体系刻不容缓。

（二）深化林业产权制度改革

我国林权制度改革取得了丰硕成果，但一些深层次的问题没有得到有效解决。现有《森林法》过于强调森林资源的保护，对林业产业发展支持不足，经营主体的林业经营积极性不高等问题；森林法条款过于原则性而缺乏实施细则等问题；法律或制度相互不耦合，甚至相互抵触等问题都需要深化林权制度改革加以解决。

（三）强化政府服务与监管职能

社会主义市场经济体制下，政府的职能应该由过去的计划、决策、组织、控制、协调、监管等职能转变为服务（协调和组织）与监管职能。由于林业的生产经营特点，政府服务与监管职能显得尤为重要，当然，强调政府的服务与监管职能并非否定市场机制的作用。应该是在发挥市场机制的基础上，强调政府的服务与监管作用。对此，政府应该界定出明确的政府职能边界（或职能负面清单），严格按职能要求办事，保障新型林业经营主体的发展。

（四）创新林业社会化服务体系

根据林业生产经营的特点，应该区分公益性质和市场性质的社会化服务内容加以区别对待。对于公益性质的林业社会服务项目应该由政府直接承担或由政府兜底委托给第三方机构承担（服务外包），对于市场性质的林业社会服务项目应该交给市场完成。政府应该从政策上支持外包服务机构的建立与发展，规范外包服务机构工作内容与行为，搭建起土地流转交易平台、技术市场交易平台、社会融资平台和信息服务平台等服务平台，同时，规范林业社会服务外包市场环境，造就公平公正和透明的市场环境，既要防止相互压价恶性竞争又要杜绝垄断市场抬高价格，维护新型林业经营主体的权益。

（五）提升新型经营主体的经营水平

以新型城镇化、林业产权制度改革为契机，创新农村剩余劳动力转移模式，一是政府背书作为信用担保租赁农户的林地再委托给第三方经营，或者按市场运作流转给新型林业经营主体，稳定有序推进土地流转，促进土地规模经营形成。另外，要积极培养新型林业经营主体的经营管理人才和技术人才，条件成熟后可以实行职业经理人、专业科技员和职业农民制度，提高新型林业经营主体的人才素质。此外，要建立各类新型林业经营主体章程，规范其经营内容和行为，对新型经营主体的行为规范进行指导与监督，促进其治理结构优化和效率提升。

（六）不断完善农村基础设施

农村基础设施不仅关系到新型林业经营主体的生产经营的有效开展，同时也影响着林业从业者的生活环境的改善与提高，关系到林业工作者在林区的安居乐业。由于农村基础设施多属于纯公共产品，因此，需要将新型林业经营主体的基础设施建设纳入到地方经济和社会发展总体规划，使用财政转移支付手段保证建设资金。此外，还要增加对经营者的防火设施建设的补贴力度，增大森林保险补贴和覆盖面。