行政公益诉讼诉前程序研究

刘庆伟

2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，人民检察院在履职中发现环保、食药、国土、国有财产保护等领域负有监管职责的行政机关违法形式职权或者不作为，导致国家利益或社会公共利益受到损害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，这标志着行政公益诉讼制度被正式确立，检察机关通过提起公益诉讼的方式维护公共利益有了明确的法律依据，在保护社会公共利益的道路上提供了有力支撑。在维护国家利益和社会公共利益上，检察机关通过诉前程序的方式行使检察监督权，以实现对行政机关的监督。诉前程序作为行政公益诉讼的前置程序，对于保护“两益”有着显著作用，从第二十五条可以看出提起行政公益诉讼之前必须发出检察建议，“应当”一词意味着检察机关提起行政公益诉讼前有义务发出诉前检察建议。“督促”通常理解为对某一特定环节、过程进行提醒、监督和管理，使其结果能达到预期的目的，可以理解为检察机关对行政机关通过诉前程序行使提醒、监督职责。

一、公益诉讼诉前程序发展现状

试点以来，从司法实践来看，绝大多数案件在检察机关作出诉前检察建议后，因行政机关主动依法履行职权而未能进入诉讼阶段。检察机关通过诉前检察建议的形式督促行政机关通过自我纠错的方式实现了保护公益的目的，在一定程度上实现了双赢共赢多赢，也实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。修订后的《人民检察院组织法》规定有关单位应当及时书面回复检察机关的检察建议。《人民检察院检察建议工作规定》亦明确要求被建议单位应当在两个月内书面回复检察机关。并且检察机关应当积极督促被建议单位落实检察建议，对落实检察建议不到位的，检察机关可以视情形进行通报或依法提起公益诉讼。但在实践中，检察建议作为目前行政违法行为检察监督的主要方式，刚性不足缺乏强制执行力，实践中虽然大多数行政机关对检察建议予以书面函复，但事实上，相关整改措施是否落实、实效如何，检察机关并没有有效措施予以跟进。

二、行政公益诉讼诉前检察建议实践中存在的问题

（一）检察权对行政权监督的法律规定过于笼统。为了规范限制检察权在行政公益诉讼的行使，在立法时对检察权的行使就做了限制，规定了诉前程序、限定了提起诉讼的领域等。检察权对行政权的监督是一种外部监督，这种监督发生在行政监管缺位导致“公有地的悲剧”发生，这时就需要检察机关行使检察权来维护公共利益。尽管诉前程序结案的案件数量庞大，但案件的范围也仅限于法律规定的“四大领域”之内，这并不意味着这四大领域之外没有损害“两益”的违法情形存在，检察机关能否对四大领域之外进行监督，尚无明确依据。

（二）监督刚性不足，行政权对检察权存在干预。检察权对行政权通过行政公益诉讼的方式进行监督，行政机关为了避免被诉上法庭，通常会对检察权的行使和运行进行干预，让检察权妥协。行政权更多的使用“软暴力”的方式对抗检察权的运行，诉前程序中的检察建议一般包含案件线索来源、依法调查案件认定的事实证据、存在的违法情况、建议的内容及法律依据、被建议单位书面回复的期限等内容。诉前程序案件中，也有极少数案件明明行政机关没有整改到位，但是在行政机关的干预下，检察机关为了维护好与当地政府之间的关系，未能提请诉讼。在已经起诉的案件中，也有极少数案件是在行政机关的干预下，检察机关以撤回起诉处理。

（三）行政违法行为检察监督方式较为单一。修订后的《人民检察院组织法》规定提出抗诉、纠正意见和检察建议是人民检察院行使法律监督职权的方式。2018年12月25日最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过的《人民检察院检察建议工作规定》将检察建议的类型进行分类，具体包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议等四种类型。由于行政公益诉讼法律依据明确且对行政机关威慑力较强，实践中检察机关采取行政违法行为检察监督的主要方式就是公益诉讼诉前检察建议。虽然诉前检察建议在督促行政机关纠正违法行政行为中发挥了积极作用，但是单一的监督方式远远不足以应对现实复杂多样的行政违法行为情形，制约了行政违法行为检察监督工作向纵深发展。

三、完善行政公益诉讼诉前程序的思考

（一）进一步增强诉前检察建议的刚性约束。现阶段公益诉讼诉前检察建议监督是一种柔性检察，缺乏刚性的监督手段，如果行政机关对检察机关的监督拒不采纳或者拒不纠正，会使检察机关工作陷入被动。《人民检察院检察建议工作规定》规定了检察建议的制作要求、审批流程、宣告送达、备案管理、督促落实和跟进监督等制度，在一度程度上赋予了检察建议的监督刚性。但是，目前检察建议的监督刚性还只停留在检察机关内部制度层面，实践运行中难以对行政机关产生关键性的制约。笔者认为，可将检察建议整改情况纳入行政机关及主要负责人的绩效考核评价体系，进一步加强公益诉讼诉前检察建议监督方式的刚性和力度。

（二））行政权不得干预检察权的依法独立运行。检察权对行政权的监督在一定程度上会对行政机关考核产生不利影响，行政机关一旦被提起行政公益诉讼，其机关的整体工作都会受到影响，主要负责人也会受到牵连，因此，行政机关会对检察机关的监督的进行协调和干扰。在公益诉讼诉前程序办案过程中，检察机关需要对行政机关的怠于履职和国家利益、社会公共利益受到损害的情况进行调查取证，承担着补充调查责任。在调查取证过程中，行政机关应当予以配合，拒不配合的检察机关可以向党委政府通报。

（三）引入第三方机制限制检察机关的自由裁量权。实践中，考虑到办案社会效果的最大化，检察机关会对发送的检察建议进行公开送达，邀请第三方机构旁听，比如邀请人大代表、政协委员参与。行政机关收到检察建议后，立法应赋予行政机关提起异议、复议的权利，以便及时纠正和规避检察机关可能存在的错误监督和任性监督，以此来平衡检察权与行政权的运行。此外，行政机关对诉前检察建议内容是否整改落实到位，检察机关有着一定的自由裁量权，整改是否到位、整改到什么程度实践中较难把握，需要出台相应的司法解释明确公益诉讼诉前程序落实标准及成效评估制度，适时引入第三方评估机制，加大對虚假整改和恶意起诉的限制和监督力度。

（作者单位：阳谷县人民检察院，山东 阳谷 252300）