优化营商环境政策措施落实情况跟踪审计研究

孙鹏程

【摘 要】实施重大政策措施落实情况跟踪审计，是审计机关的一项长期任务。做好这项审计工作，有利于及时反馈政策的漏洞和不足，督促国家重大政策的切实贯彻落实。优化营商环境，支持民营经济健康发展，是各级党委政府坚决贯彻习总书记有关重要讲话精神的具体举措，通过政策跟踪审计是贯彻落实好营商环境的重要抓手。本文以L市为例，以审计手段加强营商环境政策的落地。

【关键词】政策措施跟踪审计;营商环境;审计成果

优化营商环境是促进经济高质量发展的内在要求。习近平总书记强调，要营造稳定、公开、透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，将优化营商环境纳入审计监督范围，在促进经济高质量发展中发挥监督和保障作用。审计机关围绕深化“放、管、服”改革，对提升营商环境政策措施落实情况陆续部署实施跟踪审计。跟踪审计结果表明，近年来出台的相关政策对营商环境的改善，对促进地方经济健康发展起到了积极的作用，但优化营商环境政策在具体落实执行过程中，仍存在一些现实问题值得审计的关注与思考。

一、东北地区营商环境的现状

曾经被誉为“共和国长子”、“新中国工业摇篮”，东北地区拥有一批关系国民经济命脉和国家安全的战略性产业。民营经济的不发达是拖累东北地区经济下滑的重要原因。习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上，明确提出了6个方面的要求，第一条就是“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。辽宁省2016年12月出台了全国首部省级优化营商环境地方性法规《辽宁省优化营商环境条例》，还成立了全国唯一一个省级营商环境建设监督局。随后，吉林省出台《关于促进民营经济加快发展若干措施》，制定25条举措，着力优化营商环境。黑龙江省出台《关于进一步优化全省发展环境的意见》，推动营商环境建设。近几年来，随着新一轮东北振兴战略深入实施，在各方面共同努力下，东北地区经济发展逐步企稳。2019年上半年，辽、吉、黑三省经济增速分别为5.8%、2.0%、4.3%，经济运行总体平稳，与全国平均增速的差距逐步缩小。

二、政策跟踪审计中发现营商环境政策未落地情况

在贯彻落实营商环境过程中，不缺少优化营商环境的政策依据，也不缺乏优化营商环境的相关政策措施，根本的问题是，这些政策措施是否能落地，地方政府及其相关部门是否充分响应，通过政策跟踪审计发现营商环境中存在的问题。

一是简政放权的效果并不明显。简政放权讲了很多年，效果依然不是很明显，各级政府管理的事情并没有简化和减少。比如在招投标政策中，2018年6月以前，国家发改委规定200万元以下的工程项目、100万元以下设备采购项目可以不通过招投标程序。2018年6月以后，这一规定分别提高到400万元和200万元以下。但在实际执行时，政策落不到下面，各级政府层层加码，有的地方加码到10万、5万的都要招投标。只不过有的招投标玩的是形式，可以由县、乡公共资源交易中心（站）工作人员代办，只要企业交资质费、资料费、合同签证费等就全给办好。这种“过度”执行招投标政策的背后，实际隐藏了更多的违法转包分包、围标串标等问题，这不仅增加了建设程序和成本，降低了建设质量，还存在安全隐患。

二是减税降费效果不明显。减税降费政策是为了给企业减负，让企业轻装上阵谋发展，但这一政策实际执行效果并不理想，有的造成企业的税负不减反增。营改增政策和最近的各种减税降费政策出台后，为了不让本地税收收入出现大幅下滑的不利状况，地方政府和税务部门有了新的对策：开辟新的税收增长点。开税务发票必须去同级财政部门申报审核签章，这叫综合治税，结算收款时光有建筑劳务发票不够，还得要有材料发票，要开材料发票就得交税。这对提供劳务的企业来说，实际税负比以前增加了。

三是红顶中介仍然存在。优化营商环境政策难以落地还有一个重要原因，就是红顶中介的长期且普遍存在。红顶中介的存在，既有这些中介复杂的前世今生，也有中介执业规范本身的缺陷。不可否认，红顶中介执业考虑最多的，通常不是尽可能做到客观、公正，维护客户和社会公共利益，而是中介自身利益最大化。有的中介不通过招投标程序，甚至不通过集体决策而由部门领导直接指定长期为本部门及下属单位提供服务;有的中介成为财政投资评审的前置中介，赋有“二次审批”的“生杀大权”，有的中介还成为个别地方政府及其部门“指哪打哪”的工具。在审计署二季度政策跟踪审计报告中发现2019年上半年，9个省的部分单位违规征收应免收的行政事业性收费和政府性基金，向企业转嫁应由财政资金承担的费用，应退未退涉企收费，要求企业购买第三方电子认证服务或承担电子政务平台服务费，以及违规收取金融顾问费等共计3.82亿元;7个省的8家单位依托主管部门的行政审批事项开展中介服务并收取费用6 778.69万元。

三、L市推进政策跟踪审计促进营商环境的做法

1.深入围绕重点项目继续跟踪审计。

在审计项目安排上，优化审计计划安排，加大对营商环境政策的审计。近两年，L市审计局先后组织了关于降低实体经济企业成本政策措施落实情况的审计调查、关于L市政府各部门政务信息系統整合共享专项审计调查、产业结构优化相关政策执行情况专项审计调查、重大政策措施落实情况专项审计调查以及环境品质提升工程专项审计调查等专项审计调查项目。通过针对性审计项目的安排，关注市场政策的落实情况，着力从审计的角度推动L市营商环境建设。在前两个项目中，重点调查了市发展改革委、市财政局、原市经信委、市人力资源社会保障局等18个部门，向164户实体经济企业发放了审计调查表，多角度、系统性分析了L市降低实体经济企业成本政策措施落实以及各部门政务信息系统整合共享情况。在专项审计基础上，重点关注影响权利承接、流程控制等内容，以及承接权利后面临的主要问题和权利运行监管情况等内容。形成了《L市简政放权等相关政策措施落实情况跟踪审计专项审计调查报告》上报市委市政府，推动L市相关部门出台办法合理降低企业税费负担、融资成本和制度性交易成本，为进一步促进优化营商环境发挥了积极作用。对纳入项目计划的审计项目，在制定审计项目实施方案时，将L市的优化政务服务情况和“办事难”专项整治活动所要求的相关内容作为必审事项，尤其关注“基层站所吃拿卡要”“窗口单位行政服务不到位”、事业单位不合理收费和行业协会、商会强制企业入会或违规收费等方面内容，确保L市优化政务服务工作落到实处。

2.强化政策跟踪审计质量控制。

政策执行情况跟踪审计，由于其审计对象的广泛性、审计时间的不确定性、审计组织的多元性，造成审计风险的增高。因此，强化审计的质量控制，是降低审计检查风险的有效途径。在提高审计质量、效率的要求下提升审计人员综合素质，进一步丰富审计方法。L市通过多种方式和渠道帮助审计人员尽量掌握经济、政治、社会、文化、环境生态等相关知识、审计经验和相关经济社会背景等，在培养审计人员精湛的专业技术和综合知识基础上，培养良好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力。探索科学的跟踪审计方式、方法和技术。第一，政策特点不同，跟踪审计的方式不同。需要对宏观政策落实情况开展分阶段、有重点、持续性、过程性的跟踪检查。对于起效快的政策，需要在政策出台较短时间内开展跟踪检查，及时发现问题、尽早完善和调整相关政策;对于影响经济社会运行的重点、难点和焦点政策，需要将审计关口前移，在政策公布后立即展开跟踪检查工作，实时、同步、动态地反映宏观政策落实信息;对于基础性、全局性、长远性的重大政策，应综合考虑多方面因素，分阶段、分时期选取重要时点进行跟踪审计。

3.加强审计成果运用。

政策跟踪审计的价值，在于其审计结果能够为各级决策机关所采纳和运用，否则就失去了该项审计开展的意义。政策跟踪审计的根本目的是促进有关重大政策贯彻落实到位。审计成果载体主要有审计报告、审计信息、审计专报等，和传统审计项目的成果形式类似，存在审计成果转化利用率不够高的问题，需要加强审计成果的整合协同管理。一是提高审计成果的时效性。在政策跟踪审计过程中，应分阶段、分类别、多形式产出审计成果，提高审计成果的时效性。及时研究政策执行中出现的新情况、新问题，对政策目标的实现情况、实施效果以及政策措施不完善、不配套、不衔接等问题进行综合分析，提出审计意见与建议，促使被审计单位建立制度、提高绩效、完善管理，为政策实时修订提供依据，保障政策本身更加科学有效。二是建立健全审计成果反馈和利用机制。为了使政策执行审计的结果能够及时反馈给有关政府决策机关和主管部门，应建立审计机关与立法、政府和各级职能主管部门的信息反馈机制和成果利用机制，如要求有关部门在收到审计机关出具的政策执行情况审计报告后，通过组织召开专项会议认真研究，对审计机关提出的意见和建议积极采纳，并将完善政策的修订方案和实施效果及时反馈给审计机关，对不予采纳的意见和建议应当说明原因，从而保证对政策执行情况审计的结果能够及时得到重视和利用。三是强化审计整改落实。堵塞漏洞是治表之方，完善机制方为治本之策，通过审计结果倒逼制度建设，在纠正问题的同时，促进政策落实长效机制建设和责任追究机制建设。在发挥审计成效的基础上强化审计整改、落实整改责任，尤其应突出跟踪审计不同于其他审计项目整改的特点，在科学选取政策执行跟踪审计介入时点的基础上，坚持“边审计、边整改、边规范、边提高、边完善”的原则，及时发现反馈问题，及时纠偏预警，及时整改完善，发挥审计预防作用，促进良法善治。对整改未到位的问题或整改有困难的情况，要及时跟踪具体情况，分析具体原因，从而提出有针对性的意见和建议，确保相关政策真正落地。相关政策措施落实情况作为一项重要审计内容，从而最大限度拓展审计覆盖面和成果利用率。

四、推动优化营商环境政策措施落实情况跟踪审计的对策

1.提高政治站位。审计机关作为政治机关，必须提高政治站位，深刻理解和准确把握新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，围绕党中央、国务院的决策部署和省委、省政府的工作安排，切实担负起新时代审计工作的职责和使命，加大审计力度，及时反映和揭示营商环境建设中堵点、痛点、难点问题，严肃查处重大违纪违法行为和形式主义、官僚主义问题，为构建以市场主体期待和需求为导向的法治化、国际化、便利化营商环境提供有力保障。

2.抓住“三个重点”。一是要把简政放权相关政策措施落实情况作为审计的抓手，简政放权相关政策措施涉及部门业务链条多样、程序环节众多，审计应按照“摸清情况、评价总体、揭示问题、规范管理、推动改革、促进发展”的跟踪审计思路，确立加快转变政府职能、坚持依法行政、推进简政放权、放管结合，规范行政审批行为、提高审批效率，激发市场社会活力、营造公平的竞争环境的审计总体目标，明确便利申报人、便利审批办理部门、便利监管、便利领导决策、便利区市县下级单位等审计重点，围绕六大环节推进情况开展重点检查。承接国家和省政府实施取消、下放、调整的行政职权环节。本级取消、下放、转移行政职权环节，涉企收费和百姓密切相关收费的专项清理规范环节。通过揭示简政放权政策措施落实具体过程中落实不力的问题及原因，并向相关部门提出审计建议。二是把握好审计重点。应该重点关注有关地区和部门落实税收优惠政策、规范行政审批中介服务、依托行政资源或权力收费、执行涉企收费目录清单制度等事项。被审计地区和部门不断加大减税降费政策措施落实情况，从而切实降低企业和个人负担，激发市场主体活力，提升人民群众获得感。围绕深化增值税改革、支持小微企业发展税收优惠政策，持续关注各项税收优惠政策是否真正发挥实效。三是规范清理涉企收费方面。关注涉企收费目录清单执行情况，行政审批中介服务收费情况，依托行政资源、行政权力及影响力收费情况，电子政务平台、物流领域、融资过程等收费情况，揭示是否存在乱收费、乱摊派以及应由政府部门承担的费用转嫁企业承担等情况。

3.抓住审计整改。建立健全审计整改长效机制，压实整改责任，推动彻底解决问题。加强对审计发现营商环境建设存在问题整改情况的督导检查，对推诿拖延整改、屡审屡犯等審计整改不到位的，由审计机关或提请纪检监察机关、组织人事部门约谈被审计单位主要负责人和有关人员，并对情节严重的予以追责问责，促进审计整改取得实效。加强审计成果开发，充分发挥审计监督领域广泛、信息资源丰富的特点，综合专项审计、经济责任审计等各方面各领域的审计结果，统筹分析评价一个区域营商环境情况，从更宏观视野、更全面角度深入研究分析营商环境建设中的突出矛盾和问题，特别是着眼于问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，提出对策建议，促进深化改革、完善制度、加强管理、堵塞漏洞，切实做到举一反三，标本兼治，防患于未然，发挥审计“治已病、防未病”的常态化“经济体检”作用。

参考文献

[1]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015，（9）：64-83.

[2]董大胜.国家、国家治理与国家审计：基于马克思主义国家观和中国国情的分析[J].审计研究，2018，（5）：3-11.

[3]上海市审计学会课题组.政策措施落实情况跟踪审计实务研究[J].审计研究，2017，（3）.

[4]史吉乾.政策措施落实情况审计的重点和方法探讨[J].审计研究，2016，（1）.

（作者单位：大连市审计局）