如何实现对财政的全面绩效管理监督

洪雨萍 林志云

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政活动的范围代表着国家的活动范围和方向。党的十九大报告明确提出：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范、透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。

新时代全面依法治国，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，对公共财政的管理、监督提出更高的要求。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，既是社会主义政治发展的必然要求，也是坚持中国特色社会主义政治发展道路的具体体现。

预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。广州天河区人大坚持对公共预算进行正确监督、有效监督，率先探索参与式预算监督、联网监督，积极落实“全面实施绩效管理”的目标要求。本文从天河财政预算管理的实践出发，作进一步的探讨和思考。

财政预算监督的探索

党的十八大报告指出，加强对政府全口径预算决算的审查、监督，人大管理政府的“钱袋子”被提上议事日程。财政部门也积极行动，逐步建立并实施公开、透明、全面规范的“四本账”。同时，以财政部门为主体，对部门预算编制和执行的绩效考核也在探索践行之中。2018年9月1日颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出要创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益[1]。

天河区人大和天河区财政局从2013年开始探索参与式预算，增强预算编制的规范、透明，同时引入预算编制的绩效指标和第三方绩效评估。2014年天河区财政局引入第三方评估15个部门预算的编制绩效。同年，天河区人大专门聘请第三方评估了天河区安监局和区市容环境卫生局两个部门的预算编制绩效，评估效果突出。区安监局原公共安全项目编制预算为870万元，被评估后调整为400万元，预算额减少470万元;区市容环境卫生局环卫车队服务外包预算为5500万元，被评估后调整为5100万元，预算额减少400万元。

天河区人大通过初步介入预算、参与式预算、引入第三方评估，提升了部门预算编制的公开性、规范性、科学性。从2014年到2020年，天河区人大每年都对六个部门预算编制进行“三审”，即人大代表提前介入初审、预算审议和会议审议。天河区财政局则每年安排若干部门进行全过程的绩效评估，自2017年以来共有87个部门受评估。

正因多年对财政绩效评估的坚持与监督方式的创新，天河区人大被广东省人大评为2019年创新财政预算监督的先进案例，区财政局被国务院检查组评为广州市绩效开展先进单位。

全面绩效管理的难点

当前全面实施绩效管理的深入推进存在着不少难点、痛点。第一，绩效管理多着重于部门预算编制绩效，对部门预算执行绩效和政策绩效关注度不高，因而无力制止政府“拍脑袋”式决策和“政绩工程”式浪费。为达成既定工作目标，原有预算只能进行多次有幅度的调整，年初预算编制效度渐失（见表1）。

第二，预算绩效评价覆盖率不高，政策性项目评价存在“盲区”。2018至2019年实施第三方绩效管理的预算部门占比均未超50%（见表2）;实施第三方绩效管理的项目数量占比虽有大幅提升，但仍然偏低（见表3）。

第三，上年度绩效评估形成的数据不仅不能有效指导和规范当年编制预算，更未形成追责机制。

第四，重“编预算”，轻“设绩效”。绩效指标短缺，忽视了绩效管理的体系建设。

将绩效管理理念贯穿全过程

绩效管理是推进我国国家治理体系和治理能力的核心工具，预算绩效管理的核心是搞好预算项目管理。即以提升绩效为目标，从完善部门预算开始，对预算项目实行前期评估、中期评价和后期评价的全过程管理模式。

全面实施绩效管理，不仅需要工具理性，也需要价值理性，而价值理性的核心是有效服务。政府花钱购买公共服务的预算观，是公共委托代理理论、结果导向管理论和顾客导向的新公共服务理论的集中表现。

天河区人大遵循《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），参考《政府绩效管理与绩效指标研究》中上海财大马国贤教授提出的“一观三论”的绩效价值理性，从问题导向、目标导向开展人大对财政预算监督的绩效管理。

《意见》和新《预算法》是天河区人大深化推进财政预算全面实施绩效管理监督的法理依据和创新监督方式的动力。只有全面、准确地领会《意见》的精神、实践的路径，人大的监督才能与时俱进，充满生机和活力。

以全面绩效管理提高政府现代化的社会治理水平和治理能力，打造一个“善治政府”。天河区人大着力健全长效机制，出台《天河人大常委会预算资金支出绩效第三方评价实施办法》，构建“三个层级”和“五个环节”的全面实施预算绩效管理路径。

天河区目前迫切需要构建政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算的“三个层级”全覆盖的预算绩效管理体系。该体系应以环节化、流程化为特点，以绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用为全过程链条。一是加强政府的“四本账”管理，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理;二是将部门和单位定编职责与其预算资金结合起来，从运行成本、管理效率、履职效能、服务对象满意度等方面，考量部门和单位整体实施效果;三是从数量、时效、成本、效益等综合衡量政策和项目预算资金使用效果。

政府的过程管理易产生官僚主义、腐败寻租及低效工作，以绩效管理替代过程管理，围绕实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，提升政府效率。

将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的过程中。第一，建立项目评估机制。对新出台重大政府项目开展事前绩效评估，加强财政部门对新增重大政策和项目预算的审核。第二，强化绩效目标管理。绩效目标设置是绩效评估的关键。全面设置部门和单位整体绩效目标，将目标设置作为预算安排的前置条件。加强绩效目标的审核，将绩效目标与预算同步批复下达。第三，落实绩效运行监控。政府和各部门各单位实行对绩效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”。第四，做好绩效评价管理。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。第五，推进绩效评价结果应用。首先，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制;其次，明确绩效管理约束，确立预算绩效管理的责任主体。对重大项目的责任人，实行绩效终身责任制追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责[2]。

全面绩效管理的推进之道

开展全面绩效管理，是人大对财政预算监督与时俱进的必然结果。天河区人大从问题导向、目标导向、知行合一出发，在原有参与式预算监督、联网预算监督的基础上，坚守“好政府”的初心，努力贯彻落实《意见》。天河区人大着眼于天河财政绩效管理的短板，以更大的预算绩效管理格局，更强有力的保障措施去创新推动。其主要经验：

第一，强化全面实施绩效管理的理念，以《意见》《预算法》为抓手，有的放矢，推动预算和绩效一体化。

第二，除沿用原有的监督方式之外，还增加和强化政府绩效监督、部门预算绩效监督，以及重大项目、政策制定的绩效监督，抓住重大项目的绩效监督和政府预算调整变化的绩效监督。

第三，制定预算资金支出绩效第三方评价实施办法，引入第三方评价，推动财政绩效管理全面有效提升。

天河区早在2018年就制定了《天河区预算绩效管理办法》，区人大开始审议预算绩效管理情况的报告，经过多年努力，天河区预算绩效管理条件已基本具备。

注释：

[1][2]见2018年9月1日《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。

参考文献：

[1]习近平：《谈治国理政（第三卷）》，外文出版社2020年6月版。

[2]马国贤：《政府绩效管理与绩效指标研究——兼论政府绩效管理“德州模式”》，经济科学出版社2017年9月版。

[3]孙克竟：《政府部门预算指出绩效管理研究》，东北财经大学出版社2012年1月版。

[4]倪志良：《政府預算管理》，南开大学出版社2013年7月版。

（作者单位：广东农工商职业技术学院，广州市天河区人大常委会）