强化人大依法监督工作质效的实践与思考

陈震宁

依法履行监督职责，是各级人大及其常委会的一项基本职权。长期以来，地方各级人大依法加大监督力度、积极创新监督方式、不断完善监督机制，做法和成效为提升人大工作整体水平、依法护航经济社会发展发挥了不可替代的重要作用。面对新形势新任务，如何进一步强化人大依法监督工作质效是摆在各级人大面前的一个重大课题，需要与时俱进深入研究、面向需求创新实践。

一、坚持问题导向，深入查摆依法监督实际运作过程中存在的短板弱项

回顾地方人大常委会成立后依法行使监督权的工作历程，取得的显著成绩不可低估，积累的基本经验弥足珍贵，但同时对存在的薄弱环节和突出问题也应予以高度重视，更重要的是在实践中积极探索可行管用的路径和方法，切实加以解决和改进。

以江苏为例，省人大常委会履行监督职能的40多年历程，就不同时期工作特点而言，大致可分为起步探索、全面实施、规范健全和创新突破四个阶段，总体上呈现出一条比较清晰的发展轨迹：依法监督工作的职能职责从无到有、不断健全，人大监督制度在实践基础上不断建立完善，监督形式的运用不断拓展丰富，监督的认识、理念和实践不断深化，监督工作的法治化框架愈加完备，尤其是党的十八大以来，推进依法监督领域改革创新呈现出许多特色和亮点，取得一系列新拓展新突破。

通过实地了解基层人大强化依法监督工作质效的做法及成效，在充分肯定成绩的同时，调研过程中的所见所闻所感提示我们，地方各级人大的监督工作还存在不少影响质效的薄弱环节，具体可梳理归纳为这样几个方面：

一是议题遴选不够精准。地方各级人大依法监督工作的一个常见问题是监督事项选题的针对性不够强、精准度不够高，站在全局高度谋划未达到应有水准，与党委政府中心工作扣得不紧，与人民群众的利益诉求贴得不近。具体表现为贪多求全，聚焦点不够集中，问题导向不够鲜明，相关工作安排缺乏系统性和连续性，对一些热点难点焦点问题持续关注不够，常常是“打一枪换一个地方”，只求过程留痕，不重最终成效。

二是学习研究不够深入。部分常委会委员和人大代表围绕监督议题开展学习研究的主动性不强，时间和精力不能保证，存在以泛泛听取工作汇报、粗浅了解表面政策代替具体深入学习研究的现象。审议前组织开展的专题调研方式方法相对单一，与部门座谈多、听取汇报多，直接深入基层、与老百姓面对面交流少;传统方式运用多、现代信息化手段运用少;定性分析多、定量分析少。一些调研缺乏深度，按规定路线看现场多，随机抽查和暗访少;走马观花、了解面上情况多，解剖麻雀、深入剖析问题少，往往达不到带着问题下去、取得成果回来的预期效果。

三是审议环节不够严实。常委会会议审议需要有关方面准备的材料送达不够及时，影响常委会组成人员提前介入。审议时间安排不够充分，省级人大常委会会期一般3～4天，市、县级人大常委会会期一般1～2天，有的县区会期常常仅安排半天，导致参与审议人员没有足够的时间思考并充分发表审议意见。一些委员和代表的审议发言紧扣主题直截了当不够，存在把握不住重点和关键，甚至存在发言东拉西扯、不着边际等突出问题;一些委员和代表事先准备不充分，发言质量总体不高，往往是肯定成绩多、剖析问题并提出针对性建议少，提文字性修改意见多、实质性修改建议少，提泛泛而谈的建议多、体现专业性的高质量建议少。一些地方分组审议会议纪律松弛，对常委会委员和列席人员的请假把关不严，参会精力不集中，会议现场管理不到位。

四是方式运用不够全面。在监督法规定的7种监督形式中，听取和审议专项工作报告、执法检查、计划和预决算审查监督、备案审查、专题询问等形式运用频率较高，质询、特定问题调查、撤职这几种监督形式在实际工作中运用极少。在经常运用的监督手段中，有些执法检查和专题询问的形式大于内容，关注并解决深层次矛盾和实质性问题的实际效果有待进一步提高;预算、计划审查监督往往只是履行法定程序，对各种指标是否科学合理未能做到有深度地审查，导致监督效果不够理想。围绕重要议题，综合运用听取审议专项工作报告与专题询问、执法检查等多种监督方式以提升实际成效做得不到位;对事监督与对人监督缺少关联度，人大及其常委会在完成选举、任命程序后，开展任后监督未能作出切实可行的制度性安排。

五是意见质量不够水准。常委会审议后形成的书面意见是人大履职的重要文件，但由于认识高度、重视程度、研究深度以及业务素养局限等多种原因，加之对书面审议意见的出具缺乏规范严谨的把关审定程序，导致一些议题的书面审议意见质量偏低。由于其问题导向不鲜明，提出的建议针对性和操作性不强，具体有效落实势必无从谈起，长此以往，不仅影响监督工作的效率效能效果，还对地方国家权力机关的整体形象帶来很大损害。

六是沟通对接不够畅达。在选择监督议题、形成审议意见、跟踪督办落实等各个环节，人大与“一府一委两院”等机构及相关部门的沟通对接都还存在不够及时、不够经常、不够具体、不够深入等问题，这对议题审议抓好落实、形成合力带来直接影响。

七是后续督办不够较真。在审议意见督促落实的后续运作过程中，往往存在重交办轻督办、重过程轻结果、满足于文来文往的现象，交办审议意见常常是“一送了之”，对跟踪问效缺乏相应安排，往往是审议时“大张旗鼓”、审议后“偃旗息鼓”。

八是评价机制不够健全。审议工作重点更多地放在发现问题和提出意见建议上，对有关工作成效特别是重点问题整改落实情况的科学合理评价机制不健全，压力传导不到位，导致整改意见办理结果好坏一个样，直接影响了方方面面对监督整改的重视程度和认真态度。

九是协同联动不够紧密。纵向上各级人大围绕同一议题上下联动开展监督不够经常和深入，横向上人大监督与纪检监督、行政监督、司法监督、社会舆论监督等协同运作的契合度不够，一定程度上影响了人大监督的综合效应。

这些问题的成因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，归结起来主要有这样几个方面：思想认识层面，主要是一些常委会组成人员没有充分认识到自身所肩负工作职责的特殊重要性，责任意识和使命意识不够强，不愿在监督工作上动真碰硬，这在很大程度上影响了依法履职的刚性和效应。就人大机关工作人员而言，在同一岗位上工作多年，常常在不经意中滋生“轻车熟路”的自满自足意识和省事无事的行为惰性，激情动力的消磨和缺失直接影响工作的积极性、主动性和创造性。人员结构层面，主要是常委会专职委员比例不够高，部分兼职委员不能正确处理做好本职工作与依法履职的关系，经常因为本职工作事务繁多而不能正常参加审议前后的各种履职活动，相当一部分兼职委员正是因为诸如此类的个人原因不能高质量履行议题审议职责。同时，随着经济社会的发展和社会分工的细化，监督议题的专业化程度不断提高，常委会组成人员的专业知识水平相对欠缺，这也在一定程度上影响了议政水平和质量。制度规范层面，主要是监督工作制度性安排尚不完善，规范化要求总体不高，一些地方从议题选择、组织视察，到会议审议、测评评议，再到审议意见转办督办、结果公开，还没有形成一整套完备有效的监督工作制度体系。一些制度规范“弹性”有余而“刚性”不足，缺乏有效的约束力，导致执行落实过程存在诸多“宽、松、软”现象。另一个问题是常委会会议内容的公开透明程度不够，社会公众因此无法充分了解会议的审议情况和参会人员的议政能力水平，难以对常委会及其组成人员形成有效的社会舆论监督。

二、注重实践创新，持续强化务实高效开展监督工作的刚性举措

（一）注重传承与拓展，守正创新深化监督内涵。全面准确把握人大监督的性质、定位、领域和内容，对于切实履行好人大监督职责，强化依法监督质效意义重大。

一是适应形势变化，与时俱进明确工作定位。党的十八大以来，习近平总书记就新形势下加强和改进人大监督工作发表了一系列重要论述，其中包括：加强党对人大监督工作领导，确保人大监督正确方向;强化对权力的制约和监督，把权力关进制度笼子里;坚持正确监督有效监督，人大执法检查就是“法律巡视”，要让人大监督“长出牙齿”，不断增强人大监督实效性;推进宪法实施和备案审查，维护法制统一、尊严和权威;健全人大监督制度体系，处理好人大监督与其他监督的关系等诸多方面。做好新时代人大监督工作，首先要深入学习贯彻总书记重要论述，深刻把握人大监督是宪法法律赋予人大及其常委会的重要职责这一特征，深入理解人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督这一定位，始终坚持守正创新，切实强化依法监督质效。

二是面向实际需求，与时俱进完善制度设计。全国人大常委会2006年制定的监督法，为各级人大常委会依法开展监督工作提供了重要法律依据。随着形势的发展变化，特别是进入新时代，党和人民对做好人大监督工作有了新的要求、新的期待。全国人大常委会已经把监督法的修改列入本届立法规划，江苏的全国人大代表为此提出专题议案，所提建议主要有：把习近平新时代中国特色社会主义思想作为做好人大监督工作必须坚持的指导思想写进监督法;明确各级人大及其常委会作为监督的主体并赋予人大专门委员会相应监督职权;依法将各级监察委员会列入监督对象;在法律层面把对“一府一委两院”专项工作评议和对人大任命人员的履职评议作为重要的监督方式;进一步细化法律规定的监督方式特别是质询、特定问题调查等刚性监督手段的内容，增强其可操作性，真正让人大监督工作“长出利齿”并“咬合有力”等等。据了解，全国人大相关法律修改工作正在抓紧推进。

三是深化理论研讨，与时俱进践行核心要义。人民代表大会制度自建立以来不断发展完善，人大监督工作的取向逐步明确。对人大监督内涵的具体界定，最早是1980年彭真同志在省级人大常委会负责人座谈会上提出的“主要是监督是否违反宪法、法律，包括是否正确执行党和国家的方针、政策”。1982年宪法颁布实施之后，各级人大从实际出发对监督工作进行了更进一步的研究和探索，将人大监督工作分为法律监督和工作监督两个方面，明确提出把听取和审议“一府两院”工作报告确立为监督的基本形式，对法律监督和工作监督的途径和方式进行了很多有益的探索。2006年8月，监督法经十届全国人大常委会审议通过，其全面施行在推动人大监督工作的规范化、制度化和法制化进程中发挥了重要作用。虽然不同时期人大监督工作的重心有所不同，但都突出了在党领导下依法开展监督的核心要求，体现了人大监督内涵的历史传承与适时拓展，为强化人大依法监督质效提供了法律制度保证。宪法、法律规定和长期以来的工作实践让我们在理论和实践结合上愈加深刻地认识到，人大监督必须以法律法规为准绳，代表国家和人民的根本利益，按照法定的形式和程序，对由人民代表大会及其常委会选举产生并对它负责的其他国家机关的工作，特别是宪法、法律实施情况进行了解、检查、审议和处置。

（二）注重汇集与筛选，科学精准提高选题质量。实践证明，精准选题、明确指向是强化监督质效的基本前提，选准了议题，就抓住了监督工作的关键。为此，应特别注重这样几点：

一是紧扣中心，聚焦突出问题。紧紧围绕一个时期上级及同级党组织确定的发展目标选取审议主题，主要包括本行政区域内改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍反映要求解决的热点难点问题和法律法规实施中的焦点问题等等。例如推动打好“三大攻坚战”、实施乡村振兴战略、融入“一带一路”建设发展大局、协同推进长三角一体化发展等中央重大战略和决策部署的贯彻;例如推动科技创新、建设自主可控先进制造业体系、建设现代综合交通运输体系等省委高质量发展决策部署的落实;例如教育改革、医疗卫生体制改革、食品药品安全等群众高度关注的民生实事的兴办;例如司法不公、“执行难”等群众反映强烈的社会公平正义问题的解决等等。

二是集思广益，充分反映民意。在每年年初確定监督议题时，应采取媒体公告、在一定范围内发放征求意见表、召开有不同层级人大代表参加的座谈会等方式向社会广泛征集意见。在综合研究分析的基础上，结合“一府一委两院”总体工作或专项工作报告审议、上年度人大常委会监督工作中发现的突出问题、人大代表议案建议、人民群众来信来访等选取切实对路的监督事项，责成各专工委就此分别加强与对口联系单位的沟通协调，于每年11月底前在认真斟酌研究基础上提出下一年度监督工作项目建议，报常委会按工作流程汇总、研究、确定。

三是动态优化，谋求最佳效应。统筹把握重点、时间、力量等诸多因素，每年安排的监督议题总量应适度把握，力求做到少而精、精而准，确保对列入年度计划重点议题的审议达到应有的高度和深度，着力谋求对相关工作实实在在的引导、监督、推动效果。应建立并不断完善选题评估制度，通过对筛选议题的分析论证和可行性评估，力求使监督议题更能融入中心、服务大局，更加切合实际、体现民意。在此基础上，应定期对监督效果进行综合评价，并根据形势发展和情况变化，对明显已不适宜的监督议题及时作出必要调整。利用报刊、电视、网站等平台，选择合适可行有效的方式方法，及时向代表通报、向社会公开，以此确保议题的选定和实施过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程，使人大监督工作从一开始就置于人大代表和全社会的监督之下。

（三）注重改进与强化，突出刚性用好法定手段。改革创新是推进监督工作发展的根本动力。要紧紧围绕方式创新、流程再造、制度完善，综合运用各种法定监督方式，确保达到预期监督效果。

一是高质量审议专项工作报告。这一监督形式具有经常性、及时性和针对性强等特点，是使用最多的一种监督方式，长期以来在人大监督工作中发挥了重要作用。改进和强化的重点在于不断完善审议意见的形成、转办、督办、反馈等工作程序，积极推动这一基本监督形式深化完善。有关国家机关提请人大常委会会议审议的专项工作报告，相关委员会要就内容、重点、篇幅、报送时间等提出明确要求。专项工作报告既要客观反映成绩，也要深入查找和剖析问题，提出明确具体的工作举措，其中问题及成因的查摆剖析应不少于三分之一，解决问题的对策举措也应不少于三分之一。探索政府组成部门等向人大常委会或有关机构书面报告年度工作，在开展审议意见落实情况满意度测评的基础上，可探索与审议结论相配套的跟踪督促整改、综合评价成效、正确运用成果等制度设计。

二是更到位发挥执法检查的“法律巡视”利剑作用。执法检查是人大推动法律法规有效实施、推进法治国家建设的重要抓手。要把重点放在执法部门承担的主体责任上，常态化采取暗访抽查、个别访谈、网络调查、法律知识问卷测试等多种方式，尤其要经常性地开展不打招呼、直奔现场的随机抽查或暗访，深入具体了解实情。要逐条对照法律法规条文起草执法检查报告，重点分析法律法规实施中存在的问题和原因，用准确翔实的案例和数据说话，“指名道姓”直接对责任主体，提出明确具体的工作要求。对法律法规实施中一些长期得不到解决的突出问题，可再次组织更具针对性的执法检查，持续监督直到取得预期效果。

三是重实效提升专题询问的组织实施水平。专题询问是人大常委会在法律规定的基础上探索形成的一种监督形式，已成为人大监督工作的重要举措。要紧紧围绕党的中心工作和群众关心的热点难点问题，务实选题，规范细化专题询问程序和组织方式，拓展人大代表和群众参与询问工作的途径和方式，增加“追问”“自由询问”“网民提问”等环节，增强互动性、针对性和实效性，双向提高问和答的质量水准。除了人大常委会层面的专题询问，也可以考虑以专门委员会为单位开展下一层级专题询问，便于深入具体地研究问题、解决问题。还可在执法检查、工作视察中积极引入询问环节，以多种方式方法的综合运用增强监督效果。

四是严把关切实强化规范性文件备案审查。备案审查同样是人大法律监督的主要内容和方式之一。要进一步健全全省人大系统规范性文件备案审查工作机构和职能，加强和完善备案审查制度和能力建设，制定出台规范性文件备案审查条例，落实核查通报制度，加快市县备案审查信息平台建设，实现全省“一张网”，提高备案审查的质量和效率。

五是抓重点探索开展工作评议。工作评议是人大常委会在听取“一府一委两院”专项工作报告时所进行的审议和评价，是贯彻落实党的十九届四中全会精神、重在增强人大监督刚性的创新举措。要在总结基层和外省相关实践经验的基础上，制定工作评议暂行办法，规范工作评议从制订方案、调查研究、会议评议、整改落實到跟踪督办等各阶段组织实施的基本程序和操作方法。要突出依法办事、实事求是、客观公正、民主公开、注重实效的原则，适时组织人大常委会组成人员、人大代表对专项工作开展评议，重在评价被评对象执行宪法和法律法规，贯彻落实中央及地方党委重大决策部署，依法履行工作职责等方面情况，推动其查找剖析问题，提出改进举措。要通过测评结果公布公开、报送通报，被评议单位书面报告整改情况，必要时再次接受整改情况测评直至问责，来有力督促问题整改落实，回应社会关切。

除了上述主要方式方法，还要因事因时制宜，综合运用好其他监督方式，其中包括加强对质询和特定问题调查的内容、程序、结果处理等问题的深度研究和探索实践，因时因事发挥质询和特定问题调查刚性监督方式的作用。加强国有资产管理与使用和重大建设项目监督，强化预算决算公开、支出绩效和政策目标落实情况监督。完善涉法涉诉信访事项办理反馈和工作协调机制，强化人大对公正司法依法监督的实际效果等等。

（四）注重内强与外引，多措并举形成工作合力。健全完善人大监督工作协调机制，发挥叠加连环效应，形成人大常委会统筹协调、专工委及办事机构分工负责、组成人员依法履职、人大代表积极参与、“一府一委两院”和市县人大密切配合的监督工作格局。

一是发挥人大常委会组成人员和人大代表的主体作用。积极组织人大常委会组成人员、邀请人大代表参加各项监督活动，为其履职发挥作用提供平台。强化人大常委会组成人员和人大代表的学习培训，为其发挥监督作用提供服务和保障。改进人大代表参加集中视察、专题调研和执法检查的方式，依法落实人大代表持证视察和约见有关国家机关负责人制度。扎实开展人大代表走基层、进乡村等活动，拓展监督渠道，丰富监督内容。

二是发挥各级人大内设机构的专职专业作用。人大常委会专门委员会是具体监督工作不可或缺、至关重要的直接承担者。要加强专门委员会建设，充分发挥专门委员会组成人员专业化的特点，强化专门委员会在人大及其常委会闭会期间依法履行职责、不间断开展活动的能力，做好执法检查、专题调研、专项视察等组织实施工作，提出高质量的审议意见或审查结果报告。

三是发挥专家人才和第三方机构的智力支持作用。加强人大智库建设，根据工作需要邀请相关领域、行业、专业的专家人才参与人大监督工作。对专业性、技术性强的监督议题，委托科研机构、高等院校、社会中介组织等第三方机构进行评估，形成高质量评估报告，作为人大监督工作的重要参考。

四是发挥监察、司法、审计等机关的配合协同作用。对人大监督工作中发现的问题，需要转交监察机关、司法机关、审计机关依法监察、监督、审计的，要及时转交处理。注重加强与各类监督主体之间的沟通交流和信息共享，综合运用监督资源，形成优势互补格局。

五是发挥各个层级人大机构的上下联动作用。强化省、市、县三级人大常委会工作联系，完善制度化、规范化、经常化的工作联动机制。每年选择2～3个社会普遍关注、各级人大共同关心的全局性重要事项，作为上下联动同步组织实施的监督议题，发挥整体优势，形成上下级人大联手监督工作合力。

六是发挥社会公众的广泛参与作用。充分运用网站、微信、微博、客户端等新媒体和传统媒体，向社会公开人大监督选题、监督过程、发现问题和整改结果等，让广大公众更多地了解、支持和参与人大监督工作，广泛汇集不同阶层和不同利益群体的意见建议，提高人大监督工作的透明度和社会参与度。

（五）注重跟踪与落实，闭环运作强化成果效用。这是人大监督工作的“最后一公里”，直接关系监督质效。要在宪法法律框架体系内拉长监督链条，补齐对整改落实情况予以全程跟进监督的重要一环。

一是密切沟通对接。切实改变目前在反馈审议意见等方面“文来文往”、见文不见人的情况，对监督中的重要环节要面对面协商、实打实处置，有效畅通信息沟通渠道。审议意见书发出后，相关委员会要主动加强与“一府一委两院”及有关部门的联系对接，全方位了解掌握重点工作开展情况，密切关注审议意见落实的具体措施和时序进度安排。对于在落实过程中发现的问题，应及时告知相关部门，必要时还应提出进一步工作要求。

二是切实跟踪督办。整改的目标要细化，特别是要提出一些可量化、可评价指标，使整改方向和效果看得见、摸得着。通过组织视察、召开座谈会等形式，全程跟踪监督落实情况，逐条推进审议意见落实。必要时形成人大监督问题清单，督促“一府一委两院”对照整改并及时反馈情况，尤其要重点讲清未能如期保质完成整改的情况和原因，解决一个销号一个。对整改难度大、时限比较长的问题，可列入下一年度人大监督工作计划进行持续监督，推动监督成果的深度转化。

三是认真反馈评价。建立审议意见落实情况评价机制，相关委员会对审议意见落实情况反馈报告进行前期审议，然后将反馈报告列入常委会会议议程，在此基础上开展满意度测评，从意见采纳、问题解决、工作改进、制度建立等方面综合考量评价落实效果。对于落实审议意见不力或测评不满意的，必要时可以启动质询、特定问题调查等监督程序，刚性督促审议意见的有效落实。探索把实施法律法规、落实监督意见情况纳入国家工作人员绩效考核，将对事监督与对人监督有机结合起来，切实从制度层面推动监督意见的有效落实，进而达到发挥监督功效、促进解决问题、推动改进工作的多重目的。

（作者系江苏省人大常委会副主任、党组副书记）