打通衔接链条，提升整体管理服务水平——不动产登记与规划用地管理工作的融合与创新

文/季峰

自然资源和规划管理部门改革面临着新形势、新任务、新要求。随着各地自然资源局和自然资源规划局陆续挂牌，机构改革全面实施到位，基于信息化的业务整合也逐步展开。确权登记是自然资源管理的基础，不动产登记领域迎来自然资源和不动产统一确权登记“双轨运行”的新格局。按照党中央、国务院有关不动产统一登记的部署，房屋、土地、林地、海域等不动产登记职责统一到一个部门，刚颁布的《民法典》、正在制定的《不动产登记法》都明确，不动产登记簿是法定的公示方式，所有与不动产相关的权利都将通过这一渠道向社会公示，从而更好地保护物权、保障交易安全。要根据既定要求，全面铺开、分阶段推进重点区域自然资源统一确权登记工作，逐步实现自然资源确权登记全覆盖。

加强不动产登记与规划用地管理的业务衔接和工作协同，对提升自然资源和规划管理部门管理服务质量的意义十分重大。必须理清思路，抓住要点，加快融合，创新突破。

一

理顺一根管理服务客体的生命线，按照不动产的生命周期管理理论，逐一分析把握管理服务的主要时间节点，深入谋划工作。从宗地红线划定、土地供应，到开发建设、物权形成、权利处分，再到房屋拆迁、宗地灭失的整个时间周期，解剖不动产的形成、变动、灭失的过程，全面分析自然资源部门业务管理事项，通过技术手段实现不动产数据的全面归集、互联互通，最终实现管理的规范化、精细化和连贯化。

实施不动产全生命周期管理，以统一的技术标准规范开展地籍调查，以规范的地籍调查获取不动产基础数据，以严格的审核把关确保数据成果质量，以集中归口管理建设地籍数据库。以不动产单元编码为纽带，关联规划选址和用地预审、用地规划许可、工程规划许可、竣工验收、不动产登记等全流程各业务环节，实现组织实施协同、技术规范统一、资料无缝衔接、成果沿用共享、结果相互验证，有效支撑项目建设全流程各业务环节监管。按照不动产全生命周期管理要求，不动产单元代码作为不动产的身份代码，要在建设用地规划许可证、土地有偿使用合同（划拨决定书）、建设工程规划许可证、抵押合同、完税凭证、登记簿册证等材料中予以记载，用不动产单元代码关联起不动产交易、税款征收、确权登记等各项业务，实现“一码关联”，确保业务环节前后衔接一致、真实准确，便利共享查询追溯。

地籍调查工作是不动产登记与规划用地管理的基础。实际上是由单元设立、实地调查、成果审核、汇交入库、沿用共享等前后相连的多个环节构成的完整链条。以全生命周期管理平台为基础，综合应用大数据思维，按照顶层设计的要求，形成“一张图”的总体管理模式。应用主数据库管理统筹各阶段业务数据，加强数据管理和共享，形成数据管理体系，全面推进“互联网+自然资源管理”建设，推动管理的标准化、精细化和智能化，有效服务民生和社会经济发展。

二

理清一张管理服务对象权利变动的关系图，透过现象，认清其背后权利变动的本质，平衡政府公权力与当事人民事权利的关系，落实依法行政要求。从学理上看，城市规划与土地利用，都是针对同一项权利，即建设用地使用权的管理。这种权利，从比较法角度看，就是地上权。地上权制度与建筑物区分所有权制度一样，是随着社会经济发展而不断完善的一项民事法律制度，是现代物权理论的重要内容。我国的建设用地使用权与地上权有较多相似之处，两者在形式上都是在他人（我国土地为国家所有）土地上设定的权利，即必须为使用土地而支付价金，并且只拥有一定期限的权利。

形象化地理解建设用地使用权，妥善地处理建设用地使用权登记、建设用地使用权及在建工程登记、建设用地使用权及房屋所有权登记相关业务。在特定的宗地上，实体房屋离不开无形的建设用地使用权，虚幻的建设用地使用权隐含在实物房屋之中。如果隐含在房屋中的建设用地使用权被单独转让或抵押，而地上房屋未同时转让或抵押，就可能发生建设用地使用权与地上房屋所有权权利主体不一致的现象，会进而引发权利冲突，不利于物的利用与社会秩序的稳定。既然建设用地使用权以保存建筑物或其他工作物为目的，那么就必须与建筑物共命运。“实体”的房屋离不开“虚幻”的建设用地使用权的支撑。为进一步理解，我们可以将“虚幻”的建设用地使用权与房屋实物一并设想：当房屋未建时，宗地上存在的是按规划排列的虚拟的一柱柱“立体空气”；建设过程中，虚拟的“立体空气”渐渐被建筑物填充，虚实逐步结合；房屋建成后，建设用地使用权已完全被建筑物充盈，虚实完全结合。

根据传统思维，一块宗地只能有一种用途、一种权利性质。但是，新发展思路和土地集约节约利用的理念，要求打破这些制约土地高效利用的瓶颈，优化土地利用结构和空间配置，土地利用呈现形式复合化、功能多元化、用途多样化的特征。这就要求宗地具有混合用途和性质：既有划拨、出让两种权利性质，又具有商业、办公、居住等多种功能用途。这种情况下，需要更精细化的管理，并强化业务衔接。常见的商品房项目管理服务包括用地红线划定、土地收储整理、确定规划要点、挂牌摘牌、宗地单元首次登记。按照建筑物区分所有权理论，商品房项目中每一个房屋不动产的设定都始于工程规划管理阶段，开发商与预购人的债权分解的时点是预售环节，开发商物权的取得时点是合法建筑的竣工验收，一旦办理开发商的首次登记，小业主的首次转移登记即可办理，开发企业即丧失了主体资格，交易监管的流程也已终结，不可再办理预售许可变更，故开发商再提出规划变更应当不予受理。

三

建立一套部门管理服务融合提升的新流程，按照高效便利的原则，重新梳理业务路径，整合相应职责，建立全新的业务体系。自然资源和规划管理部门的工作具有如下特点：既有行政属性，应该强化依法行政、规范操作，又有私法属性，须协调好政府的规划、用地行政权与当事人的物权保护的平衡，维护各方合法权益；既有实体法的调查确权、检查监督，又有程序法的严谨、规范，在整合材料、环节、流程时，要严格遵循相关法律要求。规划用地从实体上创设了权利，让渡了权利；不动产登记却仅仅是公示权利，不创设新的权利。

随着不动产统一登记制度的实施，以及自然资源主管部门统一行使所有国土空间用途管制职能，地籍调查的支撑范畴进一步扩展到土地（不动产）规划审批利用管理各环节，从不动产角度看，就是支撑不动产全生命周期管理，从建设项目角度看，就是支撑建设项目全流程土地和规划等管理。要以从规划开始到竣工验收、拿证的全流程为基础，把流程梳理出来，根据各个业务环节，需求导向和问题导向相结合，进行流程再造。所有工作都要围绕放管服改革，让市场主体有更多的获得感，以解决现在投资环节的障碍问题，包括企业反映的流程太长、环节太多、办事太烦等问题。

职责整合是基本前提，保护权益是核心目的，规范管理是重要抓手，便民利民是服务准则。自然资源和规划管理部门从规划、供地到不动产登记，几乎形成了一个闭环，需要在流程图、环节要点、材料要件上，更强化信息共享，相互配合、协调管理，理清前期审批、过程管理及登记等环节责任主体，明确职责边界，及时防范如下法律风险：一是职责整合前的纠纷争议，二是不同环节管理不到位产生的纠纷争议。在地块划定、规划条件、挂牌供地、详细规划、工程许可、竣工验收、首次登记、后续登记等环节，应当明确责任主体，主动担当，依法履职。既要落实国土空间规划宏观管理、建筑物外型立面审查，又要强化工程规划微观管理，细化每一个房屋不动产单元的审核，发挥贯穿全过程管理的龙头作用。

地籍调查支撑建设项目规划用地全流程管理工作机制，内含“多测合一”的核心要求。支撑规划用地“多规合一、多审合一”改革，便利企业和群众，推进建设项目全流程“多测合一”，其实质是在地籍调查支撑建设项目规划用地全流程管理的基础上，从测绘工作角度，将不动产测绘与相关测绘工作统筹协调，减少测绘事项，实现同一标的物只测一次、测绘成果沿用的目标。

对于不动产单元设定与代码编制：在规划选址用地预审阶段，通过地籍调查预设宗地单元、预编宗地代码；获得用地规划许可与土地供应阶段，补充地籍调查，结合“交地即发证”，设定宗地不动产单元，形成单元代码，办理不动产登记；建设工程规划许可阶段，在宗地叠加房屋，预设宗地＋房屋不动产单元，预编宗地＋房屋单元代码；竣工验收阶段，办理规划核实，土地验收一并进行，规划核实就是要对规划许可条件即建设用地使用权的具体内容是否落实进行把关，要解决偷面积、改功能的问题，核实并处理到位后，才能办理不动产登记，通过补充地籍调查，设定宗地＋房屋不动产单元，形成宗地＋房屋不动产单元代码，办理房屋所有权首次登记。如果一时难以适应信息化建设，不动产登记机构可以参与相应环节，审核地籍调查成果，编制不动产单元代码，联合系统平台建设单位，实现全链条无缝衔接。

四

搭建一个适应管理服务新要求的信息平台，以覆盖全领域的地理信息系统为载体，涵盖全业务工作流程，实现整体升级跨越。强化自然资源的资产属性，推动多规合一，推动确权登记工作从土地、房屋向山、水、林、田、湖、草等生命共同体转变，都需要统一的信息化服务提供基础支撑，因此，自然资源信息化融合迫在眉睫。一方面，原国土、规划、水利、农业等部门合并组建自然资源局后，管理上迫切需要统一的信息化应用平台；另一方面，原各局的信息化成果需要打破孤立局面，实现标准化、多维度、多层面的数据大集中；新数据、新业务、新流程使原有的系统亟需升级改造，从而形成协调一致、互联互通的网络化集成业务办理大平台，实现最终的大融合一体化。

信息化融合可以分步走，内部事项管理先融合，再进行业务系统平台大融合。自然资源数据资源规划体系优先融合国土、规划、水利、林业等数据资源，形成一套完整的自然资源核心数据库，实现自然资源的统一管理、共享、服务。研究构建统一的自然资源数据标准体系，通过统一梳理国土、规划、水利、林业等数据，搭建自然资源大数据库，构建自然资源大数据管理平台，实现对各业务应用的数据支撑。打造自然资源大数据平台，实现数据标准化、业务规范化、信息融通化。着眼自然资源管理改革发展对信息化提出的深层次要求，通过内部事项管理、数据支撑服务和业务系统平台的融合，促进国土、规划行政审批流程的标准化规范重组，最终建立数据集中、标准统一、信息共享、部门协同，可用于项目审批、评估考核、实施监督、服务群众的自然资源信息化大融合体系。

此外，应制订一整套自然资源部门考核评价体系，全面贯彻中央提出的“两个统一行使”要求，自上而下建立新的考核评价指标体系，强化考核督查，落实各项任务。探索一系列自然资源部门管理服务创新措施，运用系统思维，借助互联网加政务服务，从规划到登记进行全业务改革创新，大力度精简材料、合并流程，更好地提升服务水平。