土地整理中的人地关系探析

2020-12-09李敏

上海房地 2020年11期

文/李敏

人地关系，简单来说，就是人与土地之间的关系。人与土地之间的关系是相互的：一方面，人类通过各种生产、生活活动，改变着土地利用的结构和功能；另一方面，土地利用的结构和功能的改变，又调整着人类的生产、生活活动。土地本身既具有自然系统的自然属性，即自在性、给定性、原生性以及活动方式的自发性，遵循着自然规律的作用，又同时具有社会属性，受到社会规律的约束。

土地整理是通过土地平整工程、农田水利工程、防护林工程以及道路工程，达到增加耕地面积、提升耕地生产力的目的。我国自从1997 年实施土地整理以来，无论是理论研究还是具体实践，均取得了较大的成绩，开发了一种能够有效解决人地矛盾的途径。

一、土地整理中的人地矛盾

土地整理中的人地矛盾，集中表现为土地整理区域中的人口、人均纯收入与耕地面积之间的矛盾，可定量描述，以人均耕地面积为主要划分依据，一般分为高压、紧张、敏感、脆弱等四类，矛盾程度依次递减，土地整理空间和潜力依次增大，真实刻画了土地整理中人与地的客观状况。

土地整理中的四类人地矛盾中，高压是指该土地整理区域中，土地利用程度高，人口多，人均纯收入高，各项配套工程好，可开发整理的土地潜力低。紧张是指该土地整理区域中，土地利用程度较高，人口较多，人均纯收入较高，各项配套工程较好，可开发整理的土地潜力较低。敏感是指该土地整理区域中，土地利用程度较低，人口较少，人均纯收入较低，生态环境敏感，各项配套工程较差，可开发整理的土地潜力较高。脆弱是指该土地整理区域中，土地利用程度低，人口少，人均纯收入低，生态环境脆弱，各项配套工程差，可开发整理的土地潜力高。

二、土地整理中改善人地关系的途径

（一）增加耕地面积，提升耕地生产力

土地整理中改善人地关系最直接的途径和最根本的目的就是增加耕地面积，提升耕地生产力。耕地面积的增加，能直接缓解人地矛盾，而耕地生产力的提升，能间接缓解人地矛盾，是土地整理中改善人地关系最突出的要点。

增加耕地面积，一般情况下可通过零碎土地的归并和整理、废弃农村居民点的整理、未利用土地的开发和复垦来实现。耕地生产力的提升，即耕地质量的提高，一般情况下，通过各类配套工程的综合整治开发及改善种植结构、培肥地力、改良盐碱地等改善农业生产种植条件的措施来实现。

（二）改善农业基础设施即提升规模作业能力

土地整理四大工程：土地平整工程、农田水利工程、防护林工程和道路工程。该四大工程，改善了农业基础条件，提升了规模作业能力，可达到改善人地关系的目的。农业基础设施的改善，四大工程的实施，可直接缓解人地矛盾，而规模作业能力的提升，可间接缓解人地矛盾。

土地平整工程，通过大块地区土地的平整、土石方的合理分配，既增厚土层，使其便于耕作，又有利于土壤保水保肥，通过部分田埂的去除、降坡，达到增加有效耕地面积、提高土地利用率的目的。农田水利工程，通过灌溉渠和排水沟的合理配套设置，形成灌溉渠网和排水沟网，优化土地整理区域的水源供应，灌溉排涝合理顺畅，可以增强耕地抵抗自然灾害的能力，有利于农业稳产高产。防护林工程，可在土地整理区域内防风固沙，改善区域气候小循环，有利于农业稳产增产。道路工程，既能改善土地整理区域内路网建设，方便物质运输、居民出行、同时也提升了规模作业能力，降低了农民的劳动强度。

（三）改善生态环境，促进生态安全

土地整理的实施，导致土地利用方式的变化以及区域景观的改变，改善了生态环境，促进了生态安全，因而这是改善人地关系的一个重要途径。生态环境的改善，景观格局的改变，能直接缓解了人地矛盾，而生态安全的促进，能间接缓解人地矛盾。

土地整理四大工程，在改善农业基础条件的同时，能改善生态环境。土地平整工程，整平土地整理大块区域，有效减少水土流失。农田水利工程，灌排渠沟的合理配置，可有效防止土地整理区域土地被污染，也可改良盐碱地。防护林工程可以涵养水源、净化空气，有效减少土壤侵蚀。道路工程，使得土地整理区域环境变得整洁卫生，农村生活环境得以改善。通过土地整理、开发、复垦，能改善农田生态系统，缓解人地矛盾。

（四）增加农民收入，加速新农村建设

土地整理的实施，导致耕地面积的增加以及种植结构的改变，必然会增加农民收入，加速新农村建设，人地关系自然得以改善。农民收入的增加，直接缓解人地矛盾，而新农村建设的加速，同样能直接缓解人地矛盾，这是目前农村协调人地关系的一个重要方面。

土地整理的结果是：耕地面积增加，农民收入提高；种植结构改变，从种植传统的小麦、玉米等粮食作物，变为种植西瓜、蔬菜等经济作物，成本较低而经济效益非常明显。新农村建设的内容，也是土地整理的重点，土地整理的实施，必然会加速新农村建设。只有在最短的时间内将旧村土地整合并尽快还耕，才能缓解人地矛盾。

三、土地整理协调人地关系中存在的问题

（一）重数量，轻质量

我国土地整理的最初目的是缓解人地矛盾，保持耕地红线。随着土地整理实践的开展，完善的土地整理规范也以增加耕地面积为首要目标，土地整理项目能否得到审批，最重要的一点就是看增加的耕地面积是否较多。目的、政策的设计导致现在较多的土地整理实践片面追求增加耕地数量，不注重开发整理的土地质量的提高。例如，为了保证立项能够得到审批，一些土地整理项目选在土地质量低下的荒滩、坡地、盐碱地，且在项目实施过程中，只注重地块的平整，而不设法改良荒滩、盐碱地来达到提高土地质量的目的。

（二）重经济效益，轻生态效益

土地整理追求的是经济效益、生态效益、社会效益均得到提高，而我国目前的土地整理实践，仍是片面追求经济效益，主要表现为注重增加耕地面积、提高耕地产出、增加农民收入，忽略或者忽视生态效益的提高，主要表现在不注重保持整理区内生物多样性、打破整理区内生态平衡。对于经济效益的重视和生态效益的轻视，其原因可从以下几个方面来说明。首先，思想方面的原因。从项目的申请、规划直到实施，不可避免地存在急功好利、追求看得到的经济效益而忽略看不到的生态效益的现象。其次，具体设计方面的原因。例如农田水利工程、道路工程和土地平整工程在设计过程中，片面追求整齐、布局美观，可能会对一些沟渠裁弯取直，破坏原有的生态平衡，或片面追求高效，土地平整完全机械化，沟渠、道路完全混凝土化、直线化，未设置生物通过的专用通道，易导致土壤板结、自然植被遭破坏、生物物种减少、生物种群趋于单一，使生态环境遭到破坏。

（三）重部门组织，轻公众参与

我国土地整理实践，一般是由相关国土部门组织并负责申请，由相关专家进行规划设计，由中标的相关建设行业进行工程实施，无论在哪个阶段，利益与土地整理关系最密切的公众参与都较少。在申请阶段，公众参与较少，立项未充分听取公众意见，使得项目可行性较差。在规划设计阶段，强调专家设计，公众几乎不参与，规划设计有可能不符合当地实际情况。在实施阶段，土地权属调整牵涉公众具体利益，公众不参与，容易出现矛盾，且由于缺乏公众监管，工程质量无保证。

（四）重前期建设，轻后期管理

我国土地整理实践开展了若干年，国家对土地整理的各个阶段，包括立项申请、规划设计、工程招投标，逐渐形成了一系列规范。而土地整理的效果究竟如何，国家投入大量资金是否达到了预期的目的，此类后期评价缺乏相应的规范，且四大工程的后期管理与维护缺乏相应的责任人，可能出现新上工程无法发挥应有作用以及新增耕地重新撂荒的局面。

四、土地整理中协调人地关系的相应对策

（一）数量、质量并重

应加强土地整理规范建设。土地整理的根本目的应是既增加耕地面积，又提高耕地质量。这要求我国土地整理实践首先从思想上对耕地质量的提高加以重视，其次要从具体规划上侧重于提高耕地质量，项目验收时不仅要确保增加的耕地面积，而且对耕地质量要有一定的标准，达不到标准的，不能验收通过，最后要在工程实施若干年后考检耕地质量，如果不合格，应采取一定的惩罚措施。

（二）经济效益、生态效益并重

土地整理实践在增加经济效益的同时，一定要注重生态效益的提高。注重土地生态环境是实现土地资源可持续发展的必然要求和重要手段。土地整理要侧重景观规划，强调生态保护，注意使土地整理与当地自然情况和社会情况相一致，在尽可能保持原来生态平衡的基础上，合理改变土地整理区域的景观生态环境，使生态平衡效果更加显著。从系统论的角度分析，只有保证土地生态系统的和谐与稳定，才能达到土地资源可持续利用的目的。

（三）部门组织、公众参与并重

土地整理是为了缓解人地矛盾而开展起来的，土地整理牵涉利益最大、关系最密切的是土地整理区域的公众。缓解人地矛盾，关键的一点是以人为本，在土地整理中以公众为本，因为农民最熟悉土地，基本以土地为生。在土地整理的各个阶段，强调公众的参与，可以达到较好的效果。在立项申请阶段，可邀请当地农民参与地点的选取、土壤的改良等；在规划设计阶段，可参照公众意愿，来衡量规划设计的合理性，土地权属的调整更应该考虑让公众直接参与；在工程实施阶段，可邀请公众监督工程质量，保证土地整理资金的合理有效利用。

（四）前期建设、后期管理并重

土地整理不仅要注重前期建设，更应该关注后期评价及管理。土地整理应该实行运行管理，即考查前期投入的资金如何使后期的工程更好的运作，规划的工程如何发挥作用，只有这样，才能真正达到土地整理的目的。土地整理项目后期评价及管理是根据一系列经济、社会、生态指标，来判断规划设计的工程是否很好地发挥作用。目前，我国土地整理实践应该加强后期评价指标体系的建设和运营制度的制订，明确土地整理形成的土地资产、工程资产的所有人、维护人和使用人，明确后期评价与管理的具体程序、方法、步骤及其措施，使土地整理真正造福于公众，使土地整理区域人地矛盾得到缓和。