“漏斗式”治理：社会工作政策生产何以“变形”？

王学梦

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237）

一、问题提出

21 世纪以来，随着单位制和街居制的解体，中国正在由“国家统揽型社会”向“国家主导型社会”转型①，中国社会开始迈向“社会政策时代”②。受此影响，在社会各界的集体召唤下，舶来于西方的社会工作被委以重任，登上了中国社会治理的舞台。

2006年以来，中央密集发布各类社会工作政策文件45 个③。然而，这些政策在基层落地时经常遭遇打折、走样，甚至到最后不了了之，与中央意图形成强烈反差。社会工作政策何以失灵？学界对这一现象反思的焦点在于：社会工作政策“执行”环节的行政吸纳，是导致政策疲软和“空转”的主要原因。如朱健刚、陈安娜认为，复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理④；陈家建则指出，作为最基层单位的社区，处于低治理权的结构位置，只能被动应对自上而下的多重任务⑤。上述观点隐含了一种价值判断，即社会是一个自在的实体，社会工作政策在嵌入社会时，必然要顺应社会自身的运行规则，否则将背道而驰。但这似乎又忽略了另外一种“社会事实”：社会工作政策之所以在执行中“变形”，不仅仅是下游的“执行”环节出现了问题，同时更可能是来自中上游的“生产”环节就已经出现了决策偏离，生产及落地过程中的制度环境、价值取向、组织基础、认知水平等因素，都可能是诱发政策失灵的更为前置、深层的因素。

基于这一认识，本文将从“台前”走入“幕后”，从社会工作政策在区（县）政府的生产过程入手，集中关注社会工作政策生成的制度要素和基本逻辑。具体而言，首先对社会工作政策生产的理论内涵进行阐释，然后检视社会工作政策在科层系统中的基本生产过程，再对生产和落地过程中“变形”的各种表现与演化机制进行剖析，最后从制度和组织逻辑的视角解读其背后的根本症结。

二、社会工作政策生产的三重性

社会工作政策生产是指在政府系统内部，借助行政力量对社会福利体系进行规划设计和制度安排，对政策落实所必需的人财物等资源进行统筹配置，以发动社会相关主体运用社会工作这一专业工具，纾解社会问题，促进民生福祉，实现社会公平的制度建设过程。从这一角度而言，社会工作政策的生成既是一项社会工程，也是一项技术工程，更是一项政治工程。如果我们将社会工作政策生产比喻成一个庞大的加工厂，那么行政性、专业性和社会性就相应构成了生产过程中必须充分考虑的三个核心变量，它们分别解决的是社会工作政策生产的主体（由谁来生产）、生产的客体（生产什么）、生产的目的和条件（土壤如何）等问题。

（一）行政性生产

各级政府是社会工作政策生产的主体，也是最外显的层面。社会工作政策是在不同层级的政府间逐级传导和制造出来的，政策自上而下的传导过程，既是政策指令的下达过程，也是下级政府将上级政府较为宽泛的原则性、方向性政策转换为更加具体化、可操作性政策的过程。就此而言，社会工作政策生产首先会受到政府内部科层逻辑和官僚理性的支配，具有鲜明的行政性。这一行政性有三个特点：

其一，社会工作政策生产是在不同层级、不同部门间非匀质扩散的。虽然各种社会政策都是在科层体系内部依据行政层级，从中央到地方层层扩散，但这种扩散并非匀质化的，因为不同层级、不同部门间的权能并非完全对等。尽管区（县）一级政府是关乎政策执行效能的核心枢纽⑥，在各种基础性社会政策的制定中拥有充分的行政管辖权和自由裁量权，并能依据区域实际进行灵活转换，但这一自主性在具体的科层场域中又深受人事安排、激励配置和注意力分布的影响。区（县）政府中的一些边缘性部门极有可能因激励配置扭曲⑦、注意力分配不足⑧而将其置于实质上的权能缺失地位。

其二，社会工作政策生产受制于多重行政逻辑的支配。当下中国社会工作政策建构的路径主要有两个：一是试点推广；二是政策保障。其中政策文件最为关键⑨，这两点决定了各级政府是推进社会工作本土化的主导性力量，其必然难以逾越现有的干部人事制度、程序合法性等科层规制而自在生长。然而，科层规制并非铁板一块，在特定条件下，非常规的运动式治理甚至可能超越常规的科层制度约束而特立独行，而频繁的领导干部任期更换制则可能直接打断社会政策推行进程而使政策执行效果大打折扣。

其三，社会工作政策生产受到治理目标的影响。社会治理深受政治、经济、文化等多元目标影响而呈现出多样性。政府不同层级、不同部门工作目标可能不一，对目标的定位也会有轻重缓急和显性隐性之分，因而具体决策时往往“趋利避害”，以实现利益最大化和风险最小化。进而，社会工作政策实践本身可能难以在短期内转化为具体的政策行动和议事日程。

（二）专业性生产

专业能力是社会工作政策生产的客体。社会工作是运用助人的理念和科学的方法增进民生福祉、纾解社会矛盾、促进社会和谐的一门新兴知识，具有“技术难度大、服务见效长、收益范围小的特点”⑩。这就决定了社会工作政策的生产要注意其专业属性，不仅要系统地引入西方社会工作的理念和方法，还要为政策落地创设必要的人才、组织和项目等资源载体。因此，专业性生产涉及以下两个方面。

一是专业理念与方法的导入。尽管社会工作在不同的历史时空下有着不同的专业实践，但个案、小组和社区工作一直是其三大经典方法，助人自助、扶弱济贫亦是其核心价值理念。受英美发达国家“专业帝国主义”和后发展国家“专业理想主义”双重影响，当下中国社会工作在教材编写、职业教育、职称考试和实务操作中基本援引这一理念和方法模式。

二是专业载体的培育。各级政府主要从人才、组织和项目三个方面提供社会工作发育的政策保障：在人才培养上，以存量提升为主，以增量引进为辅；在组织培育上，以量化目标考核、放宽登记管理、吸引民间参与等方式培育社工机构；在项目扶持上，以福彩公益金、公益创投、社区服务业等方式外包公共服务。

（三）社会性生产

一是社会组织的发育度。结构优化、规模适度与功能完备是衡量社会组织发育度的基本指标。其先决条件有两个：行业自主性和资源依附性。前者表现为社会组织与政府组织间的权责关系相对明晰、结构体系互相兼容，后者表现为社会组织的资金渠道多元、自我造血功能充沛。在此基础上，二者能够基本达成良性合作的政社伙伴关系。

二是社会公众的参与度。“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，本身就包含了促进公众参与的治理主张。在理想状况下，借助社会工作政策的制定和执行，搭建不同形态的社会主体参与平台和载体，既能有效缓解决策时的阻力和压力，优化公共服务供给能力，还有助于培养社会能动性和公民自觉性，将社会力量转化为政策推行的建设性因素。

（四）社会工作政策生产三重性的内在关系

作为一种特定的社会福利制度工具，社会工作政策既有科层指令的强制性，又有纾解社会矛盾、助力民生改善的专业性，还有培育社会组织、助推公众参与的社会性，兼具行政、专业和社会三重属性。以此为基础，三者的内在关系有三点。

一是功能上的互补性。从追求社会公平正义的应然层面来看，行政性、专业性和社会性共同组成了一个相互支撑的互依三角，其中行政支持是社会工作政策生产的组织保障，专业服务解决的是社会工作政策生产的技术标准问题，而社会参与则提供社会工作政策推行的环境与土壤，三者三位一体、携手共进，其中任何一方失衡或偏颇，都将导致政策“难产”或“流产”。

二是时序上的差异性。若将社会工作政策生产的三重性置于特定的历史维度加以考察，可以发现三者并非同步进行，并且中西方有着截然不同的生产机制。如英国社会工作经历了“宗教慈善行为—非专业社会工作—半专业社会工作—专业社会工作—行政性社会工作”的发展脉络，因而遵循的是“社会性—专业性—行政性”逻辑；而中国社会工作是在政府主导下由传统的行政性、非专业的社会工作向社会组织主导的行政体制嵌入，因而是一种“行政性—专业性—社会性”的逻辑进路。

三是文化上的敏感性。离开专业性，社会工作政策生产必然陷于“皮之不存，毛将焉附”之境地。然而专业性并非独立于社会意识文化形态的“真空”之中，相反，社会工作的专业性脱胎于西方现代文明土壤，又消融于中国的地方知识语境，充满了文化敏感性和话语建构力。多元文化互构带来的催化效应，可能加速行动主体的社会认同，也可能导致行动主体的集体疏离。

为了加深对社会工作政策生产三重性及其生成机制复杂性的省视，本文尝试以城市的区级政府决策系统为分析单位，运用典型案例分析法，对这一层级社会工作政策的生产过程进行历时性考察（2009—2018）。具体而言，以社会工作在长三角地区H 市S 区的政策实践为观测窗口，以该地事关社会工作发展的部门设置、发展规划、财政投入、岗位设定、组织培育、绩效评估等为观测内容，对其背后映射出的多重关系等加以省视。根据研究伦理，文中涉及的人名、地名、单位等均作了匿名处理。

三、案例呈现：地方社会工作政策的生产历程检视

S 区地处长三角发达地区，全区6 个街道54 个社区，常住人口约35万人，具有区域面积小、人口密度大、老龄化程度高、新老小区杂糅等特点。按照时间节点，笔者将该区社会工作政策的生产历程大致分为“试点启动：专业社会工作‘入场’—‘入场’受阻：酝酿出台‘新政’—多次重启‘新政’按钮：‘千呼万唤始出来’—‘新政’落地‘遇冷’：社会工作‘悬浮’在上”四个时段。

（一）试点启动：专业社会工作“入场”

受中央和省市社会工作政策影响，S 区自2009年起尝试在社区党委、社区居委会和社区公共服务工作站“三位一体”的社区管理模式下，依托社区公共服务工作站构建“7+1”岗位框架，其中“7”为必配的条线工作岗位，“1”为社会工作试点岗位，为社会工作“入场”提供组织保障。

除了设置社会工作试点岗位，S 区还先后出台具有区域特色的《关于推进S 区社会工作人才队伍建设的实施意见》《S 区社会工作人才队伍“135”培养计划实施意见》等文件，并组织发动社区工作者参加社会工作职业资格考试，以加大社会工作人才教培力度。下属各街道纷纷响应，如X 街道启动了“五型五优”社区工作者专业素养提升工程；W街道率先成立了全市首家社工机构，该机构还获得了该市4A 级社会组织、十大成长型品牌社会组织、全区“双十佳”社区社会组织等荣誉称号。2013年年底，S区被确定为“首批全国社会工作服务示范区”。

（二）“入场”受阻：酝酿出台“新政”

政府早期对社会工作的崭新期待与政策的“闪亮登场”仅为下属街道和社区带来了一时“狂欢”。随着时间推移，社会工作试点岗位逐步沦为一个“花架子”。缘由在于：在“三位一体”的社区组织架构下，社区工作者交叉任职、一岗多能的角色定位决定了其在行政压力面前只能“眉毛胡子一把抓”，不可能有详细明确的职责分工。而随着各种行政工作不断加码，社区各种临时性、应急性任务接连不断，社区工作者往往身兼数职、不堪重负，不要说进行专业服务了。

2014年初，S区民政局领导班子成员调整，原先主事局长和副局长同时调离，原本任职教育系统的LM 接管该项工作。由于之前未曾接触过社会工作，LM对此一筹莫展。适逢民政部2014年出台《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，其意识到可以以此为着力点。随即，《S区关于加快推进民办社会工作服务机构发展的指导意见》初步起草完成。但这份文件随即被局长否决，理由是2013 年年底该区已经推出加快社会组织培育发展的系列文件，二者尽管并无直接关联，但在未明了社会工作、社工机构的内容性质前，专门发文并非必要。

（三）多次重启“新政”按钮：“千呼万唤始出来”

2015年，S区启动了“第三批全国社区治理和服务创新实验区”申报工作，主题是“‘三社联动’推进社区协商共治”，提出“发挥社会组织和社会工作者‘嵌入’社区的‘两翼’功能，激发社区内外多元主体在互动合作和平等协商的基础上，共同参与社区治理与服务”。至此，LM 转变了工作思路，认为发展社会工作的重心应放在人才培养上。但妇联、团委、工会、司法等部门都不在民政的管辖范围因而无从抓起，而社区工作者作为重点培养人才非此莫属。为此，S 区转而起草了《S 区社会工作人才培养“十三五”规划（2016—2020 年）》，还推出了全市首批社区工作领军人才计划。经多次易稿，2015年年底该文件又变身为《S 区推进社会工作人才队伍建设发展纲要》。但2016年年初一项大型国际会议决定在H市举办，自上而下的工作重心瞬间卷入到城市环境美化、基础设施改造、综治维稳等应急性任务中来，社会工作文件再次被束之高阁，社区工作领军人才培养也由此中断。

2017年年初，S区民政局局长再次调离，新局长来自宣传部门，同样对社会工作“视而不见”。但随着2018 年全国社区治理和服务创新实验区验收临近，社会工作专项政策出台迫在眉睫。在此情境下，最终倒逼S 区出台了社会工作政策文件，提出“至2020年，培养社会工作领军人才50名，打造6家社会工作实训基地，在教育、民政、司法等部门设置不少于30 个社会工作岗位，发展10 家优质社会工作服务机构；加大政府购买服务力度，每年投入100万元社会工作服务专项经费；支持社区工作者转型为专职社会工作者，对于‘转型’社区工作者除保留三年社区工作者身份外，每年资助15万元社会工作服务经费”。

自此，历时五年的社会工作本土政策在一波三折后终于问世。然而S 区的情况并非个例，笔者查阅H市其他几个城区的官方网站，仅有个别城区出现“社会工作”字眼，内容也仅限于社工机构登记管理事项，专项政策几乎为零。无独有偶，H市民政局分管社会工作的副处长甚至亲历了社会工作政策的“流产”。在一次非官方的行业交流会上，该官员倾诉了自己的苦恼：“我自己都快退休的人了，社会工作是什么，以前从来不知道。该怎么抓呢，真是无从下手。不过分管这块工作后，我非常认可和喜欢社会工作。但是，上面的领导（此处应理解为市委、市政府）不重视。我们起草的社工政策文件，交上去审批。市里的大领导说社会工作不就是居委会大妈干的活儿吗？让人感到很无语。后来这位主管领导调走了，文件也没有了下文。”

（四）“新政”落地“遇冷”：社会工作“悬浮”在上

S区出台“新政”的本意是开拓社会工作在基层的发育空间，促使其突破科层掣肘，集中精力探索真正意义上的专业服务。然而，此举并未得到施政官员、社区工作者和社工机构等社会参与主体的积极认同。

在政策生产的主体——地方官员看来，政策的出台只是迫于创新压力不得已而为之的无奈之举。S区社会工作业务科室的科长坦言：“从民政的角度来说，这个文件没有实质性意义，更多是为了应付实验区的终期验收。当初讨论这个文件的时候，财政局是明确反对的。因为凡是涉及改革，都必然要跟钱扯上关系。我们是一个老城区，财政非常吃紧。再说了，民政也叫不动其他部门。”

社区工作者是政策执行的核心主体。然而，他们却以一种袖手旁观的态度置身事外。“我觉得还是做社工（社区工作者）更有安全感吧，领导都不重视，社会工作发展前景很难说。再说了，就算政府给钱让我做项目社工（转型社区工作者）我也不会去做。纪委查得多严啊，这可是个上纲上线的纪律问题。”

而在政策执行的另一主体社工机构看来，“一个项目最多也就十多万，小项目几千块都有，做的时候还要考虑不同项目的协调、整合问题。政府对于社会工作项目的考核跟一般社会组织没什么两样，大量工作都在做活动、做台账，评估越来越严了，项目越来越不好做”。

由此可知，S 区早在2009 年便启动了社会工作岗位试点，其后却无疾而终。2014—2018年间历经曲折，终于出台了“新政”，但与政策落地相关的人财物均未得到关照和配套，基层执行者也表现出“高高挂起”的心态，政策出台后沦为一纸空文。

四、案例剖析：社会工作政策生产如何“变形”？

如前所述，理性化的国家干预并不能绕过官僚组织、社区工作者、社会组织等多方主体交错叠织和复杂互动的现实，作为社会工作政策生产核心变量的行政性、专业性和社会性生产，在现实生活世界均遭遇了各种瓶颈和挑战。

（一）行政性生产遇到的瓶颈

1.激励分配不均引致边缘性部门权能缺失

S区2009年启动的社会工作岗位试点因受到行政任务冲击而“破产”。2014—2017 年又多次启动社会工作“新政”，但都因不同职级领导人更换、国际会议召开而遭遇搁置或延迟。直至2018 年全国社区治理和服务创新实验区验收，S 区才迫不得已出台了“新政”。但吊诡的是，多位受访者却表示，未曾见过这份文件，最大可能因其难以实现部门联动和无法兑现而从未下发。调研发现，除非是条上部门要求当年度必须完成的硬性指标或紧急任务，块上部门尽可能拖延发文时间。不仅社会工作政策的出台时间跨度长达5 年，其他文件如“三社联动”、社区协商等也难逃类似命运。

地方政府何以如此消极懈怠？在中央集权的政治格局下，上级以红头文件发文，下级层层转发、传达学习并根据区域实际加以扩散和延伸责无旁贷。而区（县）政府“处在承上启下的关键环节”，原本拥有足够的自主权对区域社会政策进行灵活性转换，却表现出了“积极的惰性”原因之一在于现有的人事安排制度加剧了边缘性政府部门的权能缺失。近年我国在人事制度改革上出现了干部队伍整体年轻化、专业化趋势和“空间不流动（仅在同一区块流动）”现象，这意味着越到基层，越可能出现干部队伍老化、职业倦怠和激励消退，引发“政绩不生产”。诚然，基层不乏有冲劲、肯干事的年轻官员，但出于培养新人需要，他们往往被安排在两办、发改委等更有晋升前景的实权部门。由是，越是不易凸显政绩的边缘部门，越有可能由仕途无望的大龄官员接管。据笔者观察，基层民政干部普遍存在年龄偏大、性别比失调现象，S区下辖各街道民政主任、科长年龄基本在50 岁上下，且女性占绝大多数。“我都一把年纪了，工作过得去就行了”“做得越多，错的越多”“不求无功，但求无过”，这些观念无疑是乌尔里希·贝克（Uirich Beck）所言的“有组织的不负责任行为”的鲜明写照。

2.科层规制内生诉求的矛盾性加速政策生产的内卷化

社会工作政策生产的行政逻辑并非一种完全循规蹈矩、一成不变的存在，而是深陷程序合法性和岗位轮换制的囹圄，并受到既有的国家治理传统的侵扰。

首先，程序合法性与治理运动性结合共同主导政策生产进程。由于政策文件的规范性和严谨性，一项“新政”从形成思路到“转译”为地方文本，必有一个惯常程序的“政策孵化期”。以区级社会工作文件的出台为例，层层把关的公文审批制度决定了其往往要经历科员一稿、科长一审、副局长二审、局长三审、区府办四审、副区长五审、区长六审等关口，每个关口平均送审周期至少一周。由于每位官员掌握的信息不对称和认识不统一，反复修改、重复修改、朝令夕改是家常便饭。末了，这一文件还要专门开会经过内部讨论、意见征集、专家论证等环节。一般而言，发文层级越高，发文周期越长；发文层级越低，越易量化过度。由是，除非临时性、紧急性政治任务，一份正式文件的问世，至少要经过半年筹备酝酿期。此外，发与不发、发的层级和范围、内容和时机，不仅取决于主政官员意志，还取决于地方财政预算和人事安排。

然而，即使经历了层层“关卡”，这一政策文件能否顺利诞生还不可避免地要经受不可预见的政治和组织动员考验。S区的社会工作政策因国际大型会议这一重大决策在H市举办而“难产”，又因国家社区治理和服务创新实验区的验收而问世，结果似乎让人啼笑皆非，而这正是由科层治理的运动性、应急性所决定的，正所谓“成也萧何，败也萧何”。因而，地方官员对常规的程序合法性的过度追求与非常规的国家治理的运动性结合起来，共同钳制了社会工作政策的出台进程。而中国国家治理的运动性、阶段性特点，又决定了富于弹性、可视度低的社会工作难以在常规的科层系统中占据要位。

其次，党政干部频繁更换打断政策的延续性。如果说冗繁的公文审批制度使得许多社会政策时过境迁“难产”，那么频繁的干部任期更换制则可能直接加速其“流产”。我国《党政领导干部职务任期暂行规定》指出：党政领导职务的每个任期为5 年，任期内如有职务调整3 年为一个任期。S 区涉案官员基本每3 年调动一次，LM 虽未经人事调动，但其他关键领导人（直接或间接上级）的调离对其施政行为带来了决定性影响。其潜隐的矛盾在于：为了在短期内晋升，当事官员往往一上任便“快马加鞭”创新政绩，而创新路径基本有两种：一是新瓶装旧酒；二是另起炉灶。社会生产的特质决定了其成效不可能像工业生产那般立竿见影。因而，官员在任职早期着眼于对前任经验和业绩的“二次加工”与消化整合。经过一两年历练，基本能够驾轻就熟地迈向一种另起炉灶的、真正意义上的“创新”。然而，更高职级官员的一句话、一纸调令，抑或一场突如其来的政治任务，随时可能会让其功亏一篑。

3.施政目标理性化带来决策行为的权变性

社会工作政策的三重性决定了其更易受制于官僚理性、文化惯习和价值伦理等内在约束，反映在治理目标上便是当事官员在长期-短期、显性-隐性、管理-培育等价值取向上的“钟摆效应”，如对培养人才还是培育组织犹豫不决、对深层改革缩手缩脚等，从而偏离政策设计的初衷。案例显示，当上级政府超越区域实际而设定的政策目标过高、过严时，地方政府和官员将采用两种完全不同的权变策略。

首先，以显性政绩指标取代隐性政策扶持。对于来自上级“条”上部门的“硬指标”，采取逐级下压、层层加码的公共行政行为。如：当“条”上部门提出每年必须新增一定数量的社工机构时，“条”下部门便会利用自身既是社会组织培育扶持部门又是登记管理部门的剩余控制权，与下属街道、社区和社会组织“结对共谋”，推动量化目标的实现。如S区2019年在向街道布置任务时，提出“根据有关要求，各街道抓紧注册成立社工机构。梳理街道现有注册类社会组织，更改社会组织名称与内容，更改后的名称和内容中必须有社会工作机构字样和内容。各社会组织按照‘应改尽改’的原则抓紧实施，第一阶段目标，每街道至少新增3 家”。表面上看，低准入门槛带来了S 区社工机构的繁荣，背后却是参差不齐和鱼龙混杂，为行业发展埋下隐患。

其次，以“纸上谈兵”规避部门间条块分割。对于超出“块”上的可控范围，迫于创新压力不得不提出的“软指标”，基层政府则采取了灵活变通甚至内部消化的“行政不作为”，如迫于国家社区治理和服务创新实验区的验收压力，而提出配置社会工作岗位（人员编制）、推出社区工作者“转型”（财政预算）等超出“块”上能力的改革行动，但因无法兑现只停留在口号或纸上层面，这也说明基层政府对于“牵一发而动全身”的根本性改革是谨小慎微的。

（二）专业性“水土不服”招致集体疏离

社会工作政策专业性生产的“变形”集中表现在公众对社会工作理念方法的拒斥消解、人才培养的名不副实和社工机构的量质失衡方面。

1.理念与方法受到拒斥消解

对于社区工作者而言，专业实践只是行政任务的一种，案例考核达标便万事大吉。“我们倒想照着书上的流程一步一步去做，但实际上哪有时间给你做啊。上面一声令下，我们就得去应付文明城市复检啦，垃圾分类啦，消防整治啦……哪还有工夫去发掘居民需求，聚焦专业服务啊！”

对于主政官员而言，他们本来就对高深难懂的社会工作理论和实务提不起兴趣，而社会工作难以“速成”更决定了其不大可能短期内进入决策层视野。一个初任民政官员，至少要有一年半载才能对社会工作有清晰认知，并形成较为稳定的政策思路，而大龄官员的认知过程往往更长。因此，社会工作往往成为主政官员最后开垦的“领地”。而受制于既有的体制局限和思维习惯，当事官员最后又不得不仰赖“数目字”管理模式，因此便产生了“格雷欣法则”现象。

2.人才培养的名实分离

人才是社会工作政策专业性生产的核心环节。S区主要借助以下三种渠道生产人才。

一是引进和选拔专业人才。在社区工作者招聘时逐步放宽户籍门槛，对社会工作专业和持证考生实行加分制，如在2018年招聘时对有助理职称者加15分、中级职称者加20分，还推出了社区工作领军人才计划，选派优秀社区工作者赴国内外学习交流等。但在社区工作场景中，持证或科班出身的社区工作者，除在职称津贴上有所差别外，与其他人的工作内容并无二致；S 区培养的社区工作领军人才，至期满结业时至少一半学员以入编或离职等方式离开了社区工作岗位。

二是加大教培考评力度。H 市社会工作处内设于基层政权和社区建设处，社区工作者往往享有优先培训权；由于年度预算中设有专项培训经费，为按时按量完成任务，培训名额往往以指标形式按市—区—街道—社区逐级分配下压。S区也参照这一惯例，对上级部门的硬性要求部分以表格和指标形式固定下来，如2018年在对下属街道的考核中提出，“积极安排专职社工参加区级及以上各类能力提升培训得2 分，组织社工培训交流每年不低于40学时得1 分；社会工作者职业水平考试通过人数在去年持证总人数基础上增长至少5%得3 分。”在官方考核和物质激励的双重诱导下，社区近年出现了“考证热”和大批“本本族”，2018 年S 区社区工作者持证率高达53.97%。但对于多数社区工作者而言，他们并未将之视为福利，参训心态不外两种：一种是消极被动式，把培训作为额外任务来完成，专业服务与己无关；还有一种是积极主动式，有专业理想和热情，能将所学内容内化于心，有跃跃欲试的念头，却终因无能为力而虎头蛇尾。

三是组织服务案例撰写和评比。按照市民政局要求，每位持证社区工作者均须提交案例研究报告，对符合要求、功底扎实、服务深入的案例作者进行表彰奖励，对敷衍了事、不按专业规范写作的作者通报批评，规定“评审确定为不合格的个案，停发该持证社工相应职称补贴12个月，并在街道民政工作考核中对该持证社工所在街道进行扣分”。S 区对照“条”上要求，将类似的问责办法转嫁给下属各街道。但实际上，除极少数有专业情怀的社区工作者能够将社会工作理念方法与基层实际融合并实事求是地撰写案例外，绝大多数存在生搬硬套和过度包装的嫌疑。

3.社工机构量质失衡

2016 年S 区所在省的民政厅出台《关于进一步加强社区社会组织建设的指导意见》，提出“支持成立社区社会工作室，吸引社会工作专业人才，开展社会工作专业服务”。S 区迅速响应，随即提出“各街道按要求推荐社区社会工作室，开展社会工作服务项目，获得区优秀社区社会工作室称号，每一家得1分，最多得2分”。通过任务指标的逐级摊派，S区甚至超额完成了“条”上部门下达的年度目标考核。然而，尽管下辖各社区全部登记或备案成立了社区社会工作室，但均由社区工作者兼任。而由于没有对社区管理模式进行根本性革新，社区工作者的角色定位仍然含混不清；政府对于关键资源的配置讳莫如深，社区社会工作室不过是社区迫于行政压力生编硬造的产物。重量轻质的后果，便是超越现有阶段拔苗助长了一批“僵尸”型社会组织。

作为一种对社会工作“虚拟化”构想的纠偏和补偿，地方政府又以优秀社工案例评选、社区治理金点子和品牌社区社会工作室等手段，辅以工作汇报、台账检查、专家评审、实地考察等方式验收考核。然而，过度的行政化干预使得许多社区工作者仍然将之视为一种能够为其印象政绩加分的行政任务加以应付，并在“数目字”“外包装”上下功夫，如拉拢社区居民骨干凑数，或者以文书化、活动化、形式化等非技术手法呈现社会服务成效。

（三）社会性不足遭遇的挑战

就案例经验来看，组织发育度和社会参与度的不足也对社会工作政策的生产带来了现实挑战。

1.行业组织发育水平偏低

S区对社会工作行业组织的培育重点依托社区居委会、社工机构、社区社会工作室三类基层组织延展开来。

首先，以人才培养赋能居委会自治。以社区居委会为主要培养皿，通过设置社会工作岗位试点、鼓励社区工作者参加职称考试、放宽户籍要求、发放职称津贴、培养领军人才、提交案例报告等，引导社区工作人才迈向专业化道路。然而，由于社区党委、居委会和公共服务工作站之间的权责关系未能厘清，政府对社区工作者一岗多能、“全能”社工的强调，社会工作实践最终难以脱离上述现实场域，居委会最终只能蜕变为一种类科层组织，而难以实现真正的自主和自治。

其次，以项目孵化带动社工机构发展。S 区积极为社工机构发展搭建供需对接平台，对民间注册的社工机构借助公益创投、福彩公益金、社区服务业等资金加以扶持，鼓励其承接社区公共服务项目。每年投入公益服务资金约400 万元，但由社工机构承接的项目至多100 万元，对整个行业推进无异如杯水车薪。规模微小、人员稀少、专业度低、造血功能不足是S 区社工机构的突出特点。S 区经常活跃于社区服务一线，能够常态化、规范化运作的社工机构屈指可数，平均专职人数不足3人。

再次，以人员兼职虚构社工组织凑数。S 区一手策划成立了以备案为主，更加突显其本土性和内生性的社区社会工作室，主张通过社区工作者兼职形式将其引导转型为正式社工机构。这一组织或以“社区+社会工作室”命名，或以“持证社区工作者姓名+社会工作室”命名。但既有的人事组织关系未能厘清，决定了社工组织发展的人财物根本不可能到位，因而无论以何种方式命名，均无法掩盖其原子化状态和“空转”的事实。这类组织只有在年检或考核时，才使人意识到其存在价值。因而，就行业组织的发育度而言，S区也并未达到预期目标。

2.公众参与度有限

有效的社会政策实施，关键在于政府要处理好与社会力量的关系，通过加强沟通和协商，倾听基层声音，减少冲突和避免形式主义，确保政策实施与社会治理的目标在形式及内容上都保持高度一致。但实际上现行的社会政策制定多是政府的“单边行动”，S区亦是如此。

其一，参与主体的单一性。社会工作政策往往由民政部门主推，但其实则遍布了工青妇等不同部门和领域，仅靠民政一己之力难以实现实质性统筹。案例中S 区只有副局长LM 自始至终极力促成社会工作政策出台，其直接领导、区主要领导及其他职能部门均表现出“集体失语”，LM有种“抓在棉花上”的无力感，最后只能随波逐流；社会工作政策的最直接执行主体社区工作者和社工机构对于政策是否发布、何时发布均表示不知情；居民眼里只认可作为政府形象代言人的“社区工作者”，社会工作与自身的福利关系似乎毫不相干。

其二，参与内容的单一性。社会工作政策自起草、论证、发文到落地都是政府的“独角戏”，未能充分吸纳社区协商，落地过程中也未能提供民意反馈、监督问责的渠道与平台。社区工作者、社工机构和居民只能以社会工作政策的被动执行者而不是建言人的角色存在，他们对于政策执行遭遇的矛盾和张力了然于心却无能为力。由于无法跳出现有的行政窠臼，社区工作者只能硬着头皮编造所谓的个案、小组服务案例，对专业实践“蜻蜓点水”，而缺少深度的理论支撑和经验反思。

可见，从行政性生产的发端，到社会性生产的终结，社会工作的专业性渐趋僵化，亲和力渐趋式微，与政策设计的初衷渐行渐远。

五、“漏斗式”治理：社会工作政策生产何以“变形”？

就其“理想型”而言，行政性、专业性和社会性是社会工作政策生产的核心要件，科层制是生产主体，专业性是生产客体，社会性是生产的目的和条件，此三重性互为前提、一体多面。而在实然层面，三者却构成了一个矛盾多面体，最终造成了政策生产的“变形”和失灵。原因何在？笔者认为，就其深层机理而言，分属科层、专业和社会不同位势结构和场域的生产主体所衍生出来的治理逻辑，构成了制约其效能产出的结构性藩篱（详见表1）。

（一）行政性生产奉行政绩主义至上原则

行政性生产是社会工作政策生产中最强大、最外显的影响因素，具有等级森严、分工明确的特点。在自上而下的压力传导机制下，尽管地方政府和官员迫于政绩压力出台了更具可操作性的社会工作政策，但这些政策仅仅流于完成年度考核任务的指标形式，而对那些更具自主性和创新性、“牵一发而动全身”的关键性配套改革，如跨界联动、人事编制、财政投入等却“敬而远之”。当政策实践完全建立在既有的体制框架内，只注重官员的政策偏好和部门利益，而忽视基层的实际环境和民众的社会需要时，社会政策的公信力和实效性势必大打折扣。因而，科层制以其对市场经验中技术理性的“迷信”和对政绩主义的追求，在客观上缩小了社会工作政策的作用空间，损害了社会自主性的提升。这一逻辑还暴露出政府不同部门间的条块分割问题：当同一层级不同部门围绕条线治理任务“你追我赶”时，民政以外的其他部门一方面能够绕过民政主责的“社区准入制”直接向社区摊派任务，另一方面则对与本部门职能高度相关但又独立于部门利益的社会工作政策出台表现出非合作倾向。

表1 行政性生产、专业性生产与社会性生产差异对比

（二）专业性生产恪守技术主义至上原则

社会工作政策生产中的专业性生产蕴含了专业理念与方法的普及和与之相配套的人力、物力和组织等资源保障，具有标准严谨、适用度窄、技术性强的特点。首先，从服务手法来看，虽然社会工作专业本身是一个富有弹性而不断演化的概念，但由于缺乏经验土壤，中国社会工作自恢复重建以来，在教育、政策和实践领域主要沿用个案、小组、社区三大技术标准和话语体系，充满了建构主义色彩。其浓厚的学科化、程式化、教条化逻辑，使得社会工作难以冲破技术“牢笼”，从而丧失了其固有的“社会”亲和力。其次，从服务成效来看，社会工作属于典型的“慢工出细活”，无论专业人才培养还是社工机构培育都有投入周期长、可视程度低、试错风险大、评价难度高的局限性，短期内难以为当事官员的政绩加分，这一点又与频繁更换的党政干部任期制、国家治理的运动性特质潜在冲突。再次，从核心服务供给者——社区工作者来看，过于刻板、窄化、单一的个案、小组工作法极易令其在面广量大、复杂交错、快速切换的社区工作场景面前捉襟见肘。

（三）社会性生产惯用实用主义至上原则

在强国家、强社会的预设前提下，国家通过社会来行使权力，社会扮演着权力制衡、能力助益的主体性角色。但事实证明，这一理想与现实世界相去甚远。首先，就组织发育度来看，社区居委会和社工机构均难当大任。社区居委会原本是国家组织社会生活的最基本形式，最有能力胜任专业服务，然而其所处的特殊的社会结构位置决定了居委会兼具管理和服务双重属性：在管理上，其作为政府的一条“腿”，承担着高于岗位本身的无限责任，往往以自治和服务之名行管理和维稳之实；在服务上，社区居委会因直面社会公众而被赋予兜底性、剩余性、夹缝性功能，工作范围没有明晰的责任边界，决定了它们不太可能深度介入专业服务。而作为真正民间力量象征的社工机构，规模小、人员少、资源依附度高的特点也决定了其偏爱“低投入、高展现、低专业性的服务领域”，无力关注服务对象的情感福祉。其次，就公众参与度来看，传统社会工作以孤老病残等边缘性人群为重点服务对象，一则这部分人群对于社会治理的参与深度非常有限，基本被排斥在政府的决策系统之外；二则社会工作具有向服务对象和政府共同负责的责任主体双向性，这一双向性使其对“雪中送炭”价值理念的强调与热衷于“锦上添花”的政绩生产理念相背离。

综上，作为权力象征的行政性生产奉行官僚主义原则，作为异域文化象征的专业性生产恪守技术主义原则，作为社会主体象征的社区居委会和社工机构则遵循实用主义原则，不同的治理场域和话语系统构成了一组结构性藩篱。随着专业资源的持续下放，科层规制和基层组织构成了一个不断窄化的“漏斗”，共同侵蚀了社会工作的生长空间。在不同生产要素的化合作用下，社会工作政策自上而下呈现出一幅“漏斗式”社会治理图景（见图1）。

图1 社会工作政策生产之“类漏斗”模型

简言之，地方政府试图控制社会，社会工作力求疏导社会，社区工作者只能敷衍社会。三种截然不同的生产进路势必激化不同治理规则的碰撞冲突和不同语境的对话困难，进而带来治理结构的互斥难容。进而言之，地方政府（民政部门）虽然具备了一定的规则设定权，但其既无力改变社会工作的技术标准（专家权威），也无法掌控错综复杂的社区场域，由是带来了剩余控制权的消退。社会工作对于“拿来主义”的强调使其以所谓的“专业性”取代了“社会性”，在现实生活世界“不受待见”。社区行动主体处于低治理权的结构位置，决定了其只能以简约高效的方式综合施治，社会工作服务也不得不沦为综合治理的一种。最终，在主事官员和社区工作者的两头夹击下，行政性生产和社会性生产共同驱逐了社会工作的专业性权威。

六、余论

社会工作政策生产的三重性启示我们，当地方政府沿用行政性生产的政绩主义逻辑来度量社会治理成效时，其与专业性生产的拿来主义逻辑和社会性生产的实用主义逻辑纠缠在一起，不仅会带来社会建设“软指标”的过度量化和“超前发展”，也将加剧基层治理的内卷化和社会的“早熟”。行政能够控制社会，但却无法生成社会。在权力强制性、专业刻板性和社会脆弱性的多重碰撞中，一头是国家政策“指挥棒”的“高歌猛进”，一头是主政官员和社区工作者们的集体疏离，冷热交会缔造了一幅量化过度、质化不足、貌合神离的“漏斗式”治理图景。

有学者指出：专业与国家的关系体现为“知识服务于权力”，并根据专业的政治参与度将专业-国家之间关系归纳为三种形态：参与型、吸收型和排除型。其中排除型指专业人士被排除在国家的主要政治活动之外，吸收型指专业人士被大量吸纳进政府的科层体系中。显然，我国现有社会工作发展仍处于“排除型”阶段。而这也应和了鲁什迈尔的观点：国家与专业形成的时间顺序对日后的专业—国家关系往往具有决定性作用，如果现代国家的理性化早于专业的兴起，那么国家对专业可能具有强大的控制，专业自主性会大受限制。对于镶嵌于国家治理转型总体脉络中的社会工作而言，如何真正从“排除”走向“吸纳”，实现行政性、社会性与专业性的“协力共进”，仍是一项亟待破解的时代课题。

注释：

①李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，《社会科学》2012年第9期，第50页。

②王思斌：《社会政策时代与政府社会政策能力建设》，《中国社会科学》2004年第6期，第4页。

③详见民政部政府信息公开目录，截至2019 年12月31日。

④朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》2013年第1期，第43页。

⑤陈家建：《“低治理权”与基层购买公共服务困境研究》，《社会学研究》2019年第1期，第132页。

⑥杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期，第14页；于建嵘、张正州：《理念、体系、能力：当前县域治理的转型困境与发展方向》，《学术界》2019 年第6 期，第83页。

⑦周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2008年版，第108、114页。

⑧练宏：《注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析》，《社会学研究》2016年第4期，第1页。