社区应急管理现状及对策——以某市某社区洪涝灾害等突发事件为视角

文 / 杨为（醴陵市应急管理局）

一、该社区现状

1.社区基本情况

该社区位于湖南省某市西部某镇，渌水经该社区入株洲市渌口区汇入湘江。社区面积7.4平方公里，包括16个村民小组，人口为4385人。该社区现有跨渌水大桥一座，小型水电站一座，50千伏变电站一所；加油站2家，烟花爆竹企业1家；辖区现有渌江防洪堤坝6.4公里，社区内渔潭洲三面环水，地势低平，该社区是某市洪涝灾害最为严重的地区之一。

2.该社区迄今应对过的自然灾害和安全事故

一是雷电、暴雨、狂风等风雹类灾害，此类灾害层引起乔木折断、农业基础设施损坏以及建筑附属物脱落等。二是洪涝、干旱灾害。该社区位于渌水下游，地势低平，雨季时段经常出现洪涝灾害，并且由于洪水倒灌和社区街道排水设施积水，经常出现内外涝并存的情况。有的年份出现过旱涝急转的情况，农业生产损失严重。三是消防安全方面，出现住宅起火、电线线路老化破损引起的起火、触电和水气管道破裂的事件。

3.该社区应急管理现状

社区应急管理组织机构。该社区设党总支部书记1名，副书记1名，社区总支委委员、居委会委员共计5人，党建专干1名，负责社区和居委会的工作。社会综合治理网格员3名，灾害信息员由总支委委员、社区会计兼任。防汛抗旱期间，应急管理工作主要是由社区党总支负责。社区明确了相关安全生产职责，但社区应急管理职责没有明晰。

社区应急资源。一是人力资源。社区现有工作人员9人（含居委会成员），社区网格员3人，环境卫生、河长制工作人员6人，防洪堤坝志愿者兼职巡防人员20人。此外，还有党小组长、村民小组组长16人。二是物资资源。社区现设有应急避难场所1处，“村村响”广播线路1套，应急救援船只1只（租用），少量强光手电筒、雨靴等防汛物资等若干。

社区应急预案及演练。社区有应急预案，但是没有制定详细的现场处置方案。社区没有组织群众和企事业单位进行应急演练。

二、该社区应急管理中存在的问题

1.组织机构和指挥体系尚不健全。现在应急管理正处于机构改革磨合期，国家从顶层设计上进行体制性的重塑，基层应急管理工作面临一些新形势、新问题。从现行的应急法律规定来看，法律并没有明确社区的应急管理相关职责和组织指挥规范程序。社区在统筹做好安全生产、防灾减灾、应急救援、公共安全突发事件等工作的组织领导和权责方面还没有明晰，组织指挥体系尚不健全。

2.应急管理工作机制制度尚不完善。社区尚未制定应急管理规章制度，未真正建立应急管理工作机制。社区尚未与当地派出所、医疗、消防部门和与临近社区及乡镇应急联动机制。因处于机构改革磨合期，上下之间、左右之间衔接沟通不是很顺畅。导致去年“7·9”洪涝灾害中出现监测预警不及时不准确、安全转移滞后、临时安置工作条理不清晰等诸多短板。

3.防灾减灾救灾思想意识有待提高。部分基层领导干部和社区干部贯彻落实习近平总书记关于应急管理与防灾减灾重要论述和“两个坚持、三个转变”等指示精神不到位，对开展防灾减灾工作重要性认识不足，领导干部、社区居民往往还存在重灾后恢复，轻灾前防范等落后观念，面对应急管理出现的新形势、新问题还存在分析研判、处置决策能力不足的问题。社区群众防灾减灾意识不强，还普遍存在随意野外用火、洪灾不愿及时转移等行为，存在很大侥幸心理。部分群众自救能力和灾后恢复及重建主观能动性不足，基层群众在防抗救灾上积极性不高，没有形成社区共建共治共享新发展理念。

4.社区缺少切实可行的应急预案。从社区的基本情况来看，制定了相关自然灾害的应急预案，但缺乏实际的可操作性，与上级预案没有做到很好的无缝对接。预案存在分工简单、脆弱人群底数不清，应急措施不具体不细致等问题，预案演练不够，社区并没有根据预案实际情况组织社区群众、企事业单位、学校等群团开展防灾减灾应急演练，预案的实际作用缺乏实践检验。真正突发事件来临，往往是措手不及。

5.社区防灾救灾宣传教育培训不足。中小学校宣传教育力度不够，没有专门的防灾减灾教材，也没有安排专门的课时开展宣传教育和应急演练，学生防灾减灾知识普及不全面。宣传教育经常性不够，社区虽然在“5·12”和安全生产宣传月开展应急科普知识“七进”互动，但是宣传教育常态化经常性还不够。宣传教育针对性不强，与群众生活比较密切的道路交通、食物中毒、防溺水、家庭火灾、触电等内容不多，导致群众对事故灾害的认知素养、应对与自救、互救能力和生存能力不强。

6.社区应急管理缺少必要的投入。防灾减灾软件设施不全面。社区由于人口密集、行业聚集、自然灾害带来各种风险缺乏系统性评估。灾害风险数据库建立不全面，社区灾害风险地图标示不细致具体，隐患排查不到位，信息上报不及时。例如安全网格员、灾害信息员隐患排查还存在不彻底，信息上报终端信息化、科技化程度不高，导致信息上报不及时。基层还缺乏防灾减灾专业人才和稳定的志愿者巡防队伍。防灾减灾基础设施建设滞后，明确设立的应急避难场所标识有待进一步完善，功能分区有待进一步完善。辖区内渌江防洪堤坝受去年洪涝灾害损毁严重，虽然进行了灾害恢复重建，但离堤坝标准化建设仍有差距。社区、家庭应急物资储备不充分，没有建立应急物资仓储设施，救灾应急物资缺乏，灾害预警发布系统尚不健全。

三、完善我国社区应急管理对策建议

1.明晰社区在应急管理中职责定位。不管是结合推进防灾减灾救灾体制机制改革中提出的“综合减灾示范社区”的创建，还是当前推进市域治理现代化中的“平安社区”的创建，亦或是结合社区在处置突发性公共卫生事件疫情防控构建联防联控、群防群控的人民防线来看，社区是应急管理工作的主战场，是彻落实上级决策部署和打通服务为民“最后一公里”的关键环节。必须坚持预防为主、关口前移，推动资源和力量下沉，筑牢社区这道人民防线。要结合《安全生产法》与《突发事件应对法》、部门“十四五”规划等应急管理法律法规或规范性文件修改与制定，进一步明晰社区在处理突发性事件中应急管理的法律的职责定位，从而进一步筑牢应急管理基层基础。

2.健全社区应急管理工作机制与制度。根据社区在应急管理中的职责定位，要进一步完善应急管理工作机制与制度。统筹做好安全生产、防灾减灾、应急救援、社会治安、公共卫生等突发事件等工作的应急管理工作。建立统一高效的组织指挥体系，充分发挥党的领导作用，建立社区党总支部书记担任总指挥的应急工作指挥机构，统一指挥社区应急管理工作。根据实际情况，科学合理分配各成员的分工与配合，并与当地派出所、消防、医疗够以及临近社区建立应急联动机制。规范开展风险评估、隐患排查、灾害预警、预案编制、应急演练、灾害报送、宣传培训、档案管理等工作。

3.强化社区风险评估管控与应急预案。风险评估是应急管理活动的前提，要全面进行社区灾害风险预评估。定期对社区灾害风险排查，列出对社区内潜在的自然灾害、安全生产、公共卫生、社会治安等方面的隐患清单和社区灾害脆弱人群清单。绘制社区灾害风险分布地图，并且及时进行灾害风险提示和管控，制定防范措施并协调有关单位开展治理。根据社区面临的各种风险，有针对性的制定实用性较强的应急预案和现场处置方案（操作手册），形成科学高效的操作指南。明确每个单位和个人在灾前组织指挥、隐患排查、灾害预警和灾情上报、人员疏散、转移安置、自救互救及灾后秩序恢复、灾害重建等环节工作职责。强化预案的可行性和可操作性，积极引导社区群众、企事业单位、社会组织和志愿者参加应急预案演练，不断完善提高适用性。

4.加强应急科普宣传教育培训力度。首先基层和社区领导干部要深入学习习近平总书记关于应急管理的重要论述和关于防灾减灾“两个坚持、三个转变”的指示精神，更好地指导社区应急管理工作全过程。社区要以“5·12”国家防灾减灾日、国际防灾减灾日、安全生产月活动开展为主阵地，在社区群众中展开全覆盖、立体式、全方位的应急科普知识宣传教育活动，增强社区居民风险意识。在中小学课程设置应急管理科普、安全教育内容，建立常态化教育长效机制。采取专题辅导、文艺汇演、知识竞赛的方式对居民进行急救、灭火、防溺水、防触电等应急知识培训。社区要设置应急科普专栏，充分利用广播、手机、安全提示屏等融媒体手段，加强应急文化建设，形成全面应急的文化氛围。

5.努力构建综合防灾减灾志愿者队伍。社区应急能力是防灾减灾救灾能力的基础。而建立健全社区应急专兼应急管理队伍则是社区应急管理最关键一环。要充分整合社区灾害信息员、网格员、社区辅警、护林员、安监员和社会志愿者等专兼职队伍资源，建立社区应急管理队伍数据库。定期对专兼职队伍进行应急知识培训和应急救援、防灾减灾演练，实现常态化长效管理，适应从“单灾种”向“全灾种”、“大应急”的转变，不断提升社区综合应急能力。始终坚持群众路线，不断壮大发展稳定的应急志愿者队伍，从而带动和引导广大群众积极参与到隐患排查、防灾减灾、应急救援等应急管理工作中来，使其成为灾害预警、应急救援、转移安置服务的主力军，努力构建社区共建共治共享治理新格局。

6.不断夯实社区应急管理基础保障。社区是应对突发性事件的第一道关口，是有效防范化解重大安全风险的主阵地和主战场，夯实筑牢社区应急管理软硬件基础战斗堡垒尤为关键。一是要建立健全社区自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件监测与预警机制，完善社区应急管理信息报告员和内部“吹哨人”等制度，运用大数据智能终端平台等新科技手段及时准确报送监测预警信息，为上级高效科学指挥决策提供有力数据支撑。监测预警信息能做到左右互联、上下贯通，信息共享。完善社区灾害预警系统，及时发布气象、地质、火灾等灾害预警信息，并定期维护调试。二是要推进社区应急避难场所建设。采取共享、扩建或加固等方式，因地制宜设置避难场所。完善应急避难场所的设施及功能，设置显著标识和指示牌，划定社区应急疏散路径。三是推进社区事故防范社区标准化设施建设。社区要统筹推进社区治安“亮化工程”、防洪堤坝、地下水电气管网、防汛抗旱水利提升、危房加固改造等事故防范标准化建设，从本质上建立健全应急管理长效机制。四是不断加强社区应急物资储备。在社区设立应急物资储备点，配齐应急救援、应急广播通讯、照明工具、应急药品和基本生活用品。特殊的应急物资要采用社会化、企业化运作模式，签订协议优先保障社区应急供应。引导居民在家庭适当配备等防灾救灾和救生工具，如灭火器、防毒面具、手电筒、简单医用用品、口罩、食物等。

有效地开展社区应急管理工作，不仅能防范化解重大安全风险，保护人民群众生产财产安全，也是构建共建共治共享社会治理新格局的重要举措，更是维护社会稳定，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然趋势。□