关于矿业权出让中实施“全矿”出让的探讨

张文银

（广东省矿产资源储量评审中心，广东 广州 510080）

矿产资源是社会经济发展的物质基础，但矿产资源开发利用又会对自然生态环境造成一定程度的破坏和污染[1]。在国家提出建立生态文明后，如何在矿业领域落实生态文明建设，是从事矿产资源管理和矿业开发工作者的必须面对的课题。在《矿产资源法》正在修订之际，笔者提出“全矿”概念以及“全矿”出让这一课题，共同仁批判、研究。笔者提出此概念是受“净矿”出让启示和工作中多次遇到相关问题需要拓展思路解决，以及当前矿产资源开发利用顺应和促进生态文明建设的需要。在这个概念之前，“净矿”及“净矿”出让也是近年得到自然资源部的认可和推广的。我们熟悉的“矿产资源”概念，无论《矿产资源法实施细则》和正在修订的《矿产资源法》中，均基本保持不变。在《矿产资源法实施细则》中，矿产资源是指“由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”；在正在修订的《矿产资源法》中，矿产资源是指“由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态等形态的自然资源”。修订后的概念仅多“等形态”三个字。根据上述概念，可以看出其由四部分即“由地质作用形成的”“具有利用价值的”“呈固态、液态、气态（等形态）的”“自然资源”构成。在上述概念中“具有利用价值的”起着关键作用，是区别“矿”与“非矿”根本所在。即“具有利用价值的”就是“矿”（当然也要满足其他三个条件，实际上地表及地下的资源满足上述其他三个条件相对容易，而满足“具有利用价值的”相对较难）。分析了矿产资源概念，我们可以对“全矿”进行如下界定：“全矿”是指在划定的区域内的全部矿产资源和可以利用的围岩、夹石、覆盖层等资源。一般而言，某一区域（探矿权、采矿权、调查区域等），主要产出某一矿种或少数几种矿产资源，如某一铁矿矿山，其矿产资源主要指铁矿，其他一般作为围岩、夹石、覆盖层等。“全矿”出让是指，自然资源主管部门将划定区域内的“全矿”全部出让给相对人进行勘查或开采的行为。

1 当前按矿种出让现状和存在问题分析

当前出让矿业权，无论探矿权或者采矿权，均是在勘查许可证或者采矿许可证上载明勘查或者开采的矿种。据统计，超过70%的许可证上载明的是单矿种，部分是双矿种（如铅锌矿，矿种为铅矿、锌矿），极少数为3个或以上矿种。探矿权虽然证载某某矿种，但由于国家采取鼓励综合勘查政策，勘查过程中发现同一风险级别或者更高风险级别的矿种的矿产资源，登记机关往往允许变更勘查矿种，因此，探矿权进行“全矿”出让的迫切性不如采矿权。本文无特别说明，所提“全矿”出让均指采矿权“全矿”出让。

据调查，采矿权按照矿种出让和开采主要问题可以从以下具体案例中看出。几个典型案例：广东省河源市某露天开采铁矿矿山，剥离出来的围岩堆积如山，无论行政主管部门还是矿山所在地的村民均不允许矿山销售开采下来的围岩。清远市某一饰面板材矿山，矿山因无场地堆放花岗岩板材边角料，遂将其加工成碎石出售，后被行政主管部门处罚。广州市某一建筑石料矿山，覆盖层粘土和达不到工业级别的废石达十几米厚，矿山所在地的村民要求矿山不得作为填土出售。肇庆两宗2017年已计划出让建筑石料矿山，均因其上部存在覆盖层和较厚达不到工业指标的废石，2020年初再次申请矿产资源储量评审，要求将上部覆盖层和达不到工业指标的废石均作为矿产资源进行利用，并打包出让（即“全矿”出让）。上述案例中的开采矿山均希望利用国家鼓励综合利用政策来解决其遇到的问题[2]，但均得不到有关部门支持。实际上，上述问题已经超出“综合利用”范畴。

以上案例共同点：一是围岩、夹石、覆盖层等开采剥离下来，需要占用大量土地堆放；二是资源浪费，一边有市场需求，一边又不得销售；三是污染环境，粘土和废石堆积，雨天易形成污水横流、干燥天气容易形成扬尘，产生环境污染问题；四是减少国家税费征收；五是影响企业效益，一方面减少销售收入，另外一方面增加治理费用和场地使用费。

2 “全矿”出让的优点和益处

采矿权实行“全矿”出让，主要有以下优点和益处。一是增加国家出让收益即增加财政和税费收入，将原本不收取税费的资源（如按照现行规定开采铁矿，围岩不列入开采范围，亦不收取税费），实行“全矿”出让则可以征收税费，增加国家收入。二是减少废石、渣土堆放，减少矿山排石（土）场面积，降低对环境负面影响；同时由于废石、渣土的充分利用，减少新设采石场、取土场，进一步减少对环境的破坏。三是增加矿业权人的销售收入和降低排石（土）场的维护费用。四是利于矿山周边群众，废石、渣土的充分利用，矿山企业将其作为副产品出售，价格相对较低，周边群众得到益处。五是降低当地行政主管部门管理成本，范围内的全部资源出让给相对人，主管部门无须再担心矿业权人非法开采其他矿种的矿产资源了。

3 当前实施“全矿”出让存在主要障碍与问题分析

首先是认识问题，或者说是观念问题。我国至今一直按照矿种对矿产资源进行勘查或者开采，即矿业权是按照矿种进行出让的，现提出“全矿”出让，部分学者和管理部门人员可能在观念上觉得不可接受。其次是法律障碍。当前《矿产资源法》及其配套法规规章以及规范性文件都是明确矿种出让，一旦实行“全矿”出让，需要修改所有相关法律法规和文件。再次是管理问题。如果推行“全矿”出让，可能会产生一系列新问题，这些问题需要管理部门应对和解决。这些问题主要包括：担心国家权益流失，如某一区域本应出让价值较高的金属矿产，却被作为普通建筑石料或者粘土矿出让；监管易出现漏洞，如出让进行评估时全部为砂石粘土矿，开采时却发现存在价值较高的金属矿；颁发勘查许可证、采矿许可证权限难以确定等问题，即在“全矿”出让的前提下，如何划分部、省、市、县颁发采矿许可证权限；以及如何正确解决国家权益金征收、资源最大利用、矿与非矿的划分等问题。

4 对策及建议

第一是要转变观念，建立全局考虑问题，正确处理矿产资源开发利用和生态文明建设的关系，从站在对环境破坏最小、社会效益最大、企业最有兴趣、经济效益最优等角度去考虑[3]。第二是修改现行《矿产资源法》及其配套法规。首先在部分地区试点开展矿业权“全矿”出让，逐步探索完善，然后再修订法律，并最终建立矿业权“全矿”出让的法律体系。第三是重塑管理制度。最重要的是细化矿产勘查开采分类目录，即将《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)附件的分类目录中的三类矿产（第一类、第二类、第三类）按照勘查开采难易程度、（相同数量的）矿产资源价值高低、是否属于国家调控矿种等因素再细化，建议细化为：①石油、天然气类，②铀矿、钍矿等放射性矿产类，③稀土、钨矿等国家控制矿产类，④煤炭、石煤类，⑤金属类，⑥除砂石土外非金属类，⑦砂石土类，⑧地热、矿泉水类。除1.2.8.类外，其他类均可“全矿”出让，但申请3.类需要特定审批。此外，考虑到特殊情况，应设定例外情形，即不同开采方式，也不得“全矿”出让，如开采稀土，目前已采用原地浸泡法，因此不得兼采其他矿产。除了上述特定情形外，在划定的立体空间内，也就是采矿许可证范围内，采矿权人可以开采、销售全部矿产资源，包括达不到工业指标的废石、覆盖层、夹石等，做到资源充分利用（如可以作为回填土等使用）。部、省、市、县四级颁发采矿许可证权限可以由上述8大类矿产确定，如部可以出让1.2.3.类矿产以及部分5.类矿产，省可以出让4.8.类及部分5.类矿产，市、县可以出让其他类矿产。国家征收权益可以按照出让范围内全部矿产评估确定。

5 结语

矿业权按照矿种出让对规范矿产资源管理、促进矿产资源合理开发利用、为国家建设提供资源保障，但随着生态文明建设和“绿水青山就是金山银山”理念的深入人心，矿产资源充分利用甚至全部利用的做法日益得到社会各界的认可。因此，实行矿业权“全矿”出让，是落实生态文明建设、最大限度节约资源的重要途径，真正做到增加社会效益、减少环境破坏，利于国家、社会、企业、群众、利于环境，是一举多得好措施。