我国农村基层协商民主存在的问题与对策分析

马文贞

（西华大学马克思主义学院 四川成都 610039）

协商民主是基层人民参与基层治理的有效途径之一，以习近平为核心的党中央高度重视基层协商民主建设。党的十八大首次提出并系统阐释了社会主义协商民主并强调积极发展基层协商民主。党的十九大也强调了发挥社会主义协商民主重要作用。党的十九届四中全会提出坚持社会主义协商民主的独特优势，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，健全充满活力的基层群众自治制度。然而，农村一直以来都处于社会治理的末端。在实际农村治理中，协商民主面临协商地位不平等；农民参与意识不强、参与度不高；必要的监督问责机制缺乏，协商制度法规建设滞后等突出问题。要想着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化[1]，发展社会主义民主政治，推动社会治理和服务重心向基层下移[2]，保持社会稳定发展，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的任务依然艰巨。究其原因，与农村实际情况、现有的基层民主治理理论和基层治理实践经验有关。

我国农村基层协商民主的发展现状

协商民主( deliberative democracy)这一概念是约瑟夫·毕赛特1980在《协商民主: 共和政府中的多数原则》[3]一文中提出。二十世纪后期，西方推崇的代议制开始出现许多社会问题。社团民主高度发展，人们开始反思代议制民主，协商民主理论在西方应运而生。后经伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩等人的发展丰富，本世纪初传入中国，结合马克思的人民民主理论、列宁的社会主义民主理论以及中国共产党人的协商民主思想，形成了中国特色社会主义协商民主，在农村地区生根发芽、蓬勃发展。

协商民主制度从外引进，与中国农村实际紧密结合，形成社会主义协商民主是具有中国特色的协商民主。协商民主已经在农村基层蔓延开来，以沟通、协商、共识为主要构成元素的协商民主成为人民群众表达利益诉求的重要手段。有力地推动中国农村经济、政治、文化、社会全面发展。且发展势头大好，保证了人民有序地参与政治，完善我国社会主义民主政治。然而，中国广大农村地区协商民主发展情况不尽相同，有的地区协商民主建设如火如荼，有的地区还尚未实现脱贫。我国农村基层协商民主的问题和完善途径仍需不断深入研究探索，民主建设的道路依然任重道远。

我国农村基层协商民主存在的问题

农村基层协商民主在乡镇党委领导和乡镇政府的指导之下，充分发挥农民的主动性，取得了很大程度的进步。但是在农村协商民主过程中还存在着协商主体地位不平等，农民参与度不高，农村基层协商民主的监督和问责缺位等问题。

协商主体地位不平等

改革开放之前，可以说是国家政府控制着农村政治；改革开放之后，社会主义市场经济的发展、税制改革等激发了农村经济的发展壮大，农村社会结构深刻变化，经济上的独立使得人们开始需求政治上的满足。而且，中国共产党对基层协商民主的重视使得两委（村党支部委员会和村民委员会）得以建立，如今农村基层协商民主的主体主要是村干部和村民两方。

学界普遍认为基层协商民主是“在我国社会基层单位，公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等方式参与公共决策和基层社会管理的活动”。[4]放在农村对应的应是广大村民，协商的主体是人民，协商的目的是为人民。而中国农村自古以来都是一个以血缘、宗族关系为纽带的传统社会，在讨论集体事宜时往往都是宗族内德高望重之人拥有最大发言权。“乡村权威与秩序的维持仍然需要依赖乡村中存在的多元的权威及其内在规则。”[5]这在一方面利于各“权威”制约平衡，但同时也滋生出只顾私人、宗族团体利益、不顾人民集体利益需要的恶劣行径。早期的乡村乃至现在极少部分的乡村仍然存在权利寻租者、灰黑势力和某些富人等边缘群体参与政治协商，为达到自身利益而威胁压迫村民，导致村民们不敢也不轻易表达政治诉求。而且在实际乡村会议中，村干部由于接受过教育，熟悉国家文件政策，政治表达更为清楚熟练，在协商中处于明显掌控地位；相反农民由于难以掌握晦涩难懂的政府文件，加之自身表达欲望不强，在协商中反而处于从属地位。

农民参与意识不强、参与度不高

农民是乡村民主运行的主体，农民的广泛参与是避免协商制度流于形式的重要形态。[6]可见协商民主的实现价值很大程度上取决于民众参与度。在中国农村，普通群众参与意识不强、参与度不高是农村协商民主发展缓慢的一个重要的因素。

农民参与协商积极性不高其直接原因是大部分人忙于劳作，没有时间精力参与。协商所耗费的时间精力不能与同等体力劳动换来的效益多，生活的压力让他们更倾向于选择创造物质财富。其次，两委的干部的消极作为是其重要原因。党员干部在工作中缺乏热情、责任感；遵循“不出事”原则，简化、形式化协商会议；不听取群众心声，不接受参加协商会议的村民的咨询，不同意参会村民的提取意见，只是盲目忙于应对各类上级检查。缺乏合理的基层干部的监督考核制度，没有法规约束的干部缺少危机感，不会思考如何切实为人民服务，而群众即使想提意见或举报检举也怕官员怪罪，遭受排挤。这样就使民主协商流于形式，得不成效。再有农村人口的构成不平衡是其主要原因。迫于生存压力，农村大多年轻人选择背井离乡，到大城市谋出路。留下大多为老人和儿童，农村老龄化、空心化严重。老人由于身体和教育程度低大多选择不参加，看不懂政府文件即使参加也提不出建设性意见，村民议会只能走个过场、草草了事。

农村基层民主协商制度法规建设相对滞后

目前，我国的基层民主协商制度化正不断完善、持续推进。但在其建设过程中仍存在协商内容本身不明确、法规实施不到位、缺乏监督问责机制等漏洞。

协商内容定义模糊直接影响了协商的开展，协商制度缺乏统一标准。协商民主的内容是“对经济社会发展中的重要问题和人民群众关心的热点难点问题”。[7]人民群众具体的利益诉求的实现才是民主协商所追求的。优先考虑群众切身利益才是立足中国共产党为人民服务宗旨的根本，不谈空话、喊口号才是贯彻国家乡村治理方针政策的有效途径。其次，法律法规落实流于形式。民主恳谈会、居民议事会、乡村论坛等已成为农村民主协商的主要形式。但在实际操作中，协商的主体——村民只是出席了会议，一味地听取工作汇报，不提出自己的见解；而干部们其实早就拟好了协商结果，召开会议只是起通知作用。并且他们会缩短各抒己见时间，压缩会议进程，让村民没有机会也不会有充足的时间思考问题，参与不到决策过程，决策自然缺少科学规范。再有监督问责的缺失更进一步助长了这种风气。监督问责是民主协商的最后一关也是关键一环，其结果直接左右着协商取得成果与否。但是当今的村民议事往往追求皆大欢喜的结果，完成政府指标，忽视甚至忽略监督问责这一步骤。其结果往往以村干部主导会议收场，民主、协商、沟通、共识俨然成为空中楼阁。

推动我国农村基层协商民主发展的完善途径

我国农村基层协商民主建设还处于发展阶段，不可避免的存在一些问题，但总体发展势态良好。为推进、完善农村基层协商民主建设，化解上述困境，必须探寻科学有效的发展对策。

明确农村各主体角色定位，平等协商

基层民主协商之所以能够在我国农村落地生根、发展壮大，主要在于“农村局部利益冲突（或利益差别）的可化解性”。[8]发展好农村基层协商民主最重要的是理清各主体的角色定位，处理好各方利益关系。

坚持党的领导核心地位。加强农村基层协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用[9]，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。在决策过程中村党支部既要深入群众，为民解忧；也要加强党组织建设，确保党和国家的大政方针切实落实。党领导一切才能最大程度促进协商，为人民服务。坚持政府在协商民主中的指导地位。村民委员会是政府的下属机关，是国家和人民的桥梁与纽带，肩负着传递国家方针政策和联系人民群众的使命。毛泽东曾说过，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。正因它是各类政策文件的权威解读者，所以在指导政策实施有绝对的权威性。但是村民委员会也应做到简政放权，简化不必要程序，同时定时做好回访工作，高效解决群众困难。只有村党支部与村委职能的有机结合、配合，才能最大限度保证人民主体地位，最大程度地联系群众，发挥基层协商民主作用。

培养提升农民协商意识，积极参与民主协商

改革开放以来我国探索和建立了村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等基层协商民主形式。虽极大提升了农民参政热情，但农民的民主协商意识仍然薄弱。党的十七大报告指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”[10]为此可以发展各类村民组织。除了两委主持召开的会议外，其他如家庭调解会、广场舞社、象棋社等人民团体也应大力扶持发展。建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制，使人民团体能更好地“组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求”[11]，帮助党开展群众协商工作。人民团体的注入不仅可为民主协商增强凝聚力，还能广泛联系群众、激发主人翁意识。再有开展主题活动，广泛学习协商精神，让农民理解各种理论知识，掌握协商技巧本领。让农民在实际会议中有话想说、有话可说，真正实现“有事好商量，众人的事情众人商量”。[12]最后要把尊重人民主体放到政策法规中，确保农民主体地位，增强农民协商信心。

规范农村协商民主运行机制，推进农村治理法治化、规范化

“制度的生命力在于执行。”推进农村基层协商民主治理，必须完善民主决策、民主监督以及民主反馈机制，推进农村基层协商民主规范化、制度化、法制化运行。

完善农村基层协商民主决策机制要求丰富拓展协商的内容。将民主协商的具体内容书面规范化，涉及农民切身利益的问题得到法律法规保障。通过农村协商会议，形成协商民主议题和方案，提交村民会议讨论和决定，达成共识后方可实行。保护弱势群体协商权利，提供财政补贴唤起参与讨论的积极性。同时政务信息及时性、公开化，确保人人都能第一时间了解决议进程，人人都能参与其中。健全完善基层协商民主监督制约机制。一是要将民主监督法规化，使监督有法可依。二是实行全方位监督，不仅是监督主体多元化还包括监督范围不设限。政府、村民、媒体都可以对农村协商民主进行监督，监督协商民主会议的各个环节，并对环节中出现的问题进行及时反馈。建立农村基层协商民主反馈机制。在各级建立专门的民主反馈机构，尤其在两委加大投入力度，农民随时随地都能反映民情，减少因反馈渠道不畅通引起的农村群众需求表达随意和无序化，最大程度地汇集民意。反馈机构部门的职责范围也需明晰化，推行部门个人考核制度，防止出现管理职能交叉、重合等情况，杜绝部门间推卸责任、遇事不作为等行为。最后还要建立反恶意举报的惩罚机制，公务人员也是人民，理应受到尊重。如遭到村民的恶意攻击应当有可以投诉的渠道。这既是对农民合法合理使用监督权的威慑，也是对干部的合法权利的保护。以上的各类机制的有效整合能帮助广大村民更好更快地融入到协商民主的大环境中，发挥协商民主的重要作用。

总结与反思

基层协商是中国特色社会主义政治的重要内容。[13]无论是基层选举民主还是基层协商民主，都内涵表达了人民民主的思想。基层选举民主更为直接但并不能解决民主进程中的所有问题。基层协商民主整合了各方利益需求，吸纳群众意见，可以做出更为科学的民主的决策。但是协商民主理论本身是为适应资本主义而提出的，加之我国传统农村社会结构情况复杂，多权威参与乡村治理已成常态，基层协商民主发展时间较短，就不可避免地会出现各种问题。综合上述所谈，在探求农村协商民主建设的问题上更多的不是流于协商民主的表面，侧重其理论表达，更应在强调其重要性的同时，结合农村各地多方面实际情况，在实践中摸索出新方法、新途径，走中国特色的基层民主协商之路。